中國藏區公共產品供給研究進展評述

楊欣汪希成

（1四川師范大學經濟與管理學院，四川成都6100682西南財經大學中國西部經濟研究中心，四川成都610074）

中國藏區公共產品供給研究進展評述

1楊欣2汪希成

（1四川師范大學經濟與管理學院，四川成都6100682西南財經大學中國西部經濟研究中心，四川成都610074）

藏區的公共產品供給狀況對藏區經濟的發展和我國邊疆的穩定具有重要影響。文章從藏區公共產品供給的現狀、影響因素及完善對策等方面，對藏區公共產品供給的研究進展進行梳理、分析和總結。研究認為，有必要深入挖掘公共產品供給中存在問題的深層次原因，即從公共產品的利益外溢性和供給機制的角度對公共產品供給的有效性進行探討，從市場的角度研究公共產品供給的有效性有助于增加整個社會的效率和公平度。

公共產品供給；研究進展；藏區

中國藏區是指以藏族為主的少數民族自治地區，長期以來，受自然、歷史等因素的影響，中國藏區基礎設施條件、經濟發展水平及社會事業發展相對落后，當然，這也與藏區公共產品供給不足密切相關。本文著重對藏區這一特殊地區公共產品供給的研究進展加以評述。

一、中國藏區公共產品供給的研究現狀

（一）關于藏區基礎設施建設方面的研究

中國藏區經濟發展落后的重要原因之一在于基礎設施條件薄弱，對外開放程度低。對此，學者主要從藏區的通信、交通及基礎工程建設等方面展開相關研究。從牛效智等的研究中可知，針對甘肅藏區經濟社會發展相對滯后的情況，甘肅省分行以支持農村“四網建設”為重點，推進基礎工程建設，取得了不錯的成績［2］。郭倫的研究表明，四川甘孜藏區地理環境差、交通不發達和信息流通不暢等因素限制了其經濟的發展，對此，政府應發揮其主導作用不斷完善基礎設施建設，進而改善投資環境，吸引大量資金［3］。經過多年的努力，目前藏區的基礎設施建設水平已經有了很大程度的提高，其中青藏鐵路的建設對于藏區現代化進程起了極大的推動作用，拉動了高原經濟，有利于旅游資源的開發和藏區生產力布局的優化［4］。但目前藏區在通信、交通覆蓋率和基礎工程建設等方面仍與其他地區存在較大差距。西藏是全國唯一沒有高速公路的省份，同時因水利工程匱乏，難以有效利用豐富的水資源，其功能性缺水也較為嚴重。對此，中央政府繼續加大了對藏區的基礎設施建設投資。

（二）關于藏區教育方面的研究

理論界對藏區教育的研究多是從教育水平、理念和政策等角度出發。嚴慶等回顧了國家發展西藏的教育政策，指出國家政策對西藏教育的發展起了強有力的推動作用，總體來看，民族教育政策在橫向結構上較為全面，在層次上較為系統［5］。捌馬阿末的研究表明，四川甘孜州近年來雖受益于國家的“三包政策”和“兩免一補政策”，但在教育發展中仍存在一些問題。幼兒園及在編幼兒教師數量較少，輟學現象嚴重，師資力量也不夠強，且各縣、城鄉及不同性質的園所之間的教育水準差距都較大。與全國范圍相比，幼兒教育發展緩慢且發展不均衡［6］。王榮等對青海藏區教育現狀進行研究，指出了取得的成就及存在的不足。其中在教育項目建設資金籌措方面，政府補助占比較高，地方資金籌措困難在一定程度上影響了藏區教育的發展［7］。針對藏區存在的一些教育問題，潘瀟認為政府應在基礎教育的發展中承擔相應的責任，積極發揮其公共產品供給主體的作用。增加教育投入，改善辦學條件，優化師資隊伍，提高辦學水平［8］。總之，目前藏區教育在國家的支持下取得了巨大的成就，但由于供給機制等原因，藏區教育的發展也存在一些問題。

（三）關于藏區就業方面的研究

如何增加藏區農牧民的收入，提高他們的生活水平，一直都是理論界研究的重點。劉曉平研究表明，青海省藏區勞動力遷出就業是農牧民增收的關鍵。然而藏區遷移的勞動力資源較少，且以男性勞動力為主，受教育程度也偏低［9］。也有學者指出，必須探索適合藏區特色的勞動力轉移路徑。加快推進農業產業化和結構調整；促進農牧民轉產轉業，拓寬增收渠道，大力發展旅游業，加快鄉鎮企業、第三產業的發展。而且，政府應建立人力資源開發機制，完善農牧民職業培訓體系，在一定程度上保證剩余勞動力的轉移［10－11］。姜麗艷著重指出藏區政府是勞動就業服務的責任主體，藏區的社會團體在勞動就業服務中也發揮著重要的作用。然而目前勞動就業服務供給水平有限，仍有待加強［12］。關于藏區勞動者就業的研究，中國學者的研究主要圍繞以下幾個方面進行討論：在地理范圍上，分為就地轉移和區外就業；在行業類型方面，涉及三大產業；在就業服務的對象方面，以政府為主，提倡多元化供給。

（四）關于藏區醫療保障方面的研究

不同學者基于不同視角對藏區醫療衛生類公共產品進行研究，主要分為農民的需求與公共產品的供給主體兩個角度。久毛措等的調查表明，在衛生健康知識的宣傳和咨詢服務方面，宣傳少且形式單一，藏區農牧民難以深入了解相關知識。而且，受現實生活中各種困難及因素的影響，農牧民有病不及時就醫或選擇不去就醫［13］。牛佳等基于農牧民需求的視角展開對青海藏區公共服務情況的調查。結果表明，醫療衛生服務是農牧民最需要的基本公共服務，農牧民看病成為青海藏區醫療服務的突出問題，其中新農合的報銷比例相對農牧民的預期較低［14］。對于藏區合作醫療存在的一些問題，撒瑪從公共產品供給主體的角度提出，要以政府為主導，多渠道籌集資金，不斷完善和普及合作醫療制度［15］。

（五）關于藏區養老保障方面的研究

學者們主要從保障的模式及路徑選擇兩方面對藏區養老保障進行研究。旦增遵珠等指出預防藏區貧困的思路是在財政可以擔負的情況下，提高農村養老保險的保障水平。通過構建非繳費型農牧區養老保險模式，提高農牧民的養老保障能力［16］。汪治國認為妥善解決農牧區老年人的生活保障是藏區各級政府的重大任務。他也認同農牧區非納費型社會養老保險制度的建立，并且指出要建立多層次的養老保障體系，不斷完善農牧區老年救助制度和最低生活保障制度［17］。陳俊傲提出藏區的養老模式必須與當地文化契合，政府要重視社會投資和人力資本投資，以保障養老的可持續性。增強養老能力的關鍵在于改善農牧民生產生活條件、增加公共服務投入等惠民措施［18］。雖然學者們研究的側重點有所不同，但共同的觀點是：尊重藏區當地實際；政府應增加對藏區的公共服務支出。當然，在政府的政策和資金支持下，藏區的養老工作進展也較順利。2010年，國家將新型農村社會養老保險試點范圍擴大到23%左右，重點地區為西藏自治區全區和四川、云南、甘肅、青海4省藏縣區。據統計，2014年11月底，甘孜藏區城鄉居民基本養老保險參保人數已達73．3萬人，約占該省城鄉居民養老保險參保人數的2．5%，參保率在70%以上，其中已有19．6萬農牧民按月領取了養老金。

二、關于中國藏區公共產品有效供給的影響因素研究

（一）思想觀念方面

因長期受當地生活習慣及宗教風俗文化等因素的影響，藏區民眾的思想觀念較為落后，接受新事物的能力不強。主要表現在，部分地區民眾對中國現代教育的認識并不深刻，對其理解還存在偏差，學生輟學率較高，參加職業教育的人員并不多［7］，這導致教育需求不足，也進一步影響了農牧民整體素質的提高。由于藏民本身財富欲不強，就業意識較為薄弱等，也在一定程度上限制了農牧民的就業。張實等走訪迪慶州、縣、鄉10多家醫療管理機構后發現，因長期在較差的環境下生存，農牧民的就醫意識低下，對合作醫療存在觀望心理，沒有風險意識，部分農民并沒有參加新型農村合作醫療［19］。通過實地調研和實證分析，鐘漲寶等指出，藏區目前仍以家庭養老為主，藏民對新農保的認可度及參與度有限，農民的養老觀念影響了他們對新農保的參與度和參與層次［20］。總之，藏區人民要適應并融入整個社會的發展，思想觀念必須加以轉變。

（二）公共財政支出方面

一直以來，中央政府通過各種政策及財政轉移支付給予藏區發展最大的支持，但中國事權財權的不對稱在一定程度上影響了地方財政資金的撥付。中國中央政府財政收入占全國財政收入的比重由1993年的22%上升到1994年的55．7%，以后雖略有波動，但一直高于52%。同時，1993年地方財政支出占全國財政支出的比重為71．1%，1994年為69．7%，以后一直保持在70%左右，很顯然，財政支出與財政收入的變化形成了強烈的反差，這也導致地方資金籌集困難。總的來看，中央和地方的財政壓力都比較大，資金籌集渠道較窄。鐘海燕等研究表明，藏區在公共支出的供給方面，存在供給不足，覆蓋范圍有限，保障力度較低，支出分布不均等問題［21］。這不僅會使藏區民眾難以受益于公共財政帶來的服務，還會因地區供給的差異引發各種矛盾。

（三）保障體系方面

藏區的保障體系主要包括政策體系、運行體系及監督體系等方面。藏區相關政策的制定必須結合實際情況，才能保證政策的順利執行。對藏區進行公共產品供給的過程中，保障基本上處于較低的層次，表現在學校的基礎教育較為薄弱，就業培訓基礎設施、醫療設施的建設滯后等方面［14］。此外，因待遇較低等原因，教育系統、醫療管理系統難以滿足藏區民眾的需求。農牧民的教育、就業培訓信息的不暢通及農牧民自身素質較低的原因，使藏區農牧民就業市場受到限制，難以有效地吸納就業。正因為保障體系運行的不規范，各種資源也難以得到有效地整合和優化。汪攀等還指出社會保障法律體系的缺失，使監督權形同虛設，這些因素都影響著藏區農村社會保障體系的構建［22］。

（四）不同民族勞動力之間“擠出效應”

西部大開發以來，國家政策的傾斜使西部地區的經濟得到較快發展，西部人民的生活質量也得以提高。然而，中央和地方政府對藏區的扶持成果并未完全由藏民享有。李繼剛研究表明，陜西、河南等省份的外來務工人員在西藏城鎮就業人口中占有較大比例，藏區的公共產品及經濟快速發展的好處也被新移民所享用，這在一定程度上對西藏農牧民就業形成“擠出效應”［23］。

三、關于中國藏區公共產品供給的完善措施

（一）引導藏民改變傳統觀念

藏族社會幾乎是一個全民信教的社會，對此，陳光軍認為政府政策的選擇必須建立在充分尊重藏區的歷史、宗教、文化特質和現實基礎上［24］。因此，要以尊重為前提向藏民傳播現代教育，加強文化宣傳，引導他們與現代社會接軌，真正地認識和理解公共產品供給的目的。李少惠等還指出，公共文化服務的供給應依據農牧民群眾的文化需求層次結構，這樣才能實現有效對接［25］。要深刻認識藏族傳統文化是中華文化的重要組成部分，在尊重的基礎上采取一系列的教育、宣傳措施。首先，需要加強與藏民的深度溝通，了解他們的需求層次；其次，要增加對藏區教育的投入，提高藏區人民的教育水平，增加教育人群；最后，應在城鄉建立宣傳小組、貼宣傳報等，提高宣傳力度。

（二）建立多渠道的資金籌集體系

依據公共物品消費的非競爭性和非排他性，學者撒瑪認為公共財務支出必須要政府的介入，并以國家的保障為主導，將地方政府和社會的保障相結合，多渠道籌集資金［15］，以減少中央政府的壓力。也有學者認為公共產品的供給主體是多元化的，各國政府應當根據國家不同時期的公共產品觀與經濟發展的階段來選擇公共產品供給主體，并確定它們的不同地位，即在市場不發達時期，公共產品的供給以政府為主導，在市場發達時期，公共產品的供給以市場為主導，從而構建高效的公共產品供給主體模式［26］。因此，在公共產品的供給方面，既要發揮政府的作用，也要發揮市場的作用，將社會上的各類資源進行集中并加以有效利用。政府也要積極轉變職能，引導和利用市場力量，引導投資主體多元化，二者共同為藏區公共事業的發展而努力。政府要針對藏區的公共產品供給現狀進行選擇，加強藏區的基礎設施建設，積極推進“進藏路線”的建設，提高藏區的整體開放水平，加快推進藏區的民生工程，改善藏區居民住房、教育、就業、醫療衛生和養老保障水平，加強藏區的生態環境保護，根據不同地區生態環境功能的差異和區域生態脆弱性、重要性的不同，對藏區環境進行生態保護規劃。

（三）完善保障體系

藏區保障體系的完善要從政策的制定、執行和監督整個過程來進行。援藏政策的制定必須結合實際，對試點過程中出現的問題應及時反饋，使需求與供給對接。張曉雯指出，必須結合民族地區的實情，從維護藏區改革發展穩定的大局出發來建立并完善具有民族地區特色的社會保障體系。具體來說，從養老、醫療、失業、工傷和生育等方面完成參保擴面任務；加強社會保險稽核工作，開展內控制度建設和運營情況的檢查評估，強化規范管理；提高社會保障管理服務水平，如整合各項社會保險項目，建設信息網絡，實現業務經辦的全程信息化［27］。Fischer認為，政府有必要制定旨在解決藏族人在勞力市場、醫療服務等方面問題的“藏族化”發展戰略［28］，如開展針對性、實用性強的職業技能培訓，精心策劃適合藏區民眾的醫療、養老管理機制（蒲曉紅等，2011）［29］，以提高藏族人的競爭優勢。當然，政策的實施也要進行監督和測評，進而為今后的工作提供指導。

（四）其他對策措施的研究

基于藏區經濟基礎薄弱，國家財政支出壓力大的事實，必須開拓思維，嘗試新措施，以促進藏區公共品的供給和經濟的跨越式發展。廖桂蓉認為，藏區經濟發展的關鍵在于立足現有基礎，挖掘自身潛力，發揮比較優勢［30］。陳杰通過對四川藏區經濟的研究，指出藏區經濟發展的途徑在于：深化差異化發展理念，引領特色經濟；加強優勢資源轉化，提升經濟內涵；擴大主導產業規模，促進特色經濟抱團式發展；優化保障體系，推動經濟可持續發展［31］。通過發揮自身優勢，開展特色經營，不僅能夠帶動經濟的發展，還能促進教育、醫療衛生和養老事業等的發展，從根本上解決藏區發展的困境。此外，政府可以從土地方面著手，開展規模化經營，提高經濟效益，促進農民增收，還可以引導投資主體的多元化，以增加藏區公共產品的供給。事實上，對于西部大開發的深入實施，政府已經放寬了市場準入條件。

四、總結

隨著藏區經濟的發展，理論界對藏區公共產品的研究也日益增多。總的來說，對國家給予藏區的支持，學者們都十分肯定。多數學者也贊同政府應在公共產品的供給中居于主導地位，也提倡社會團體、市場等多元化的供給渠道。當然，學者們的研究也存在不足之處，如對公共產品的實證研究滯后于理論研究。本文認為，關于公共產品的研究有待進一步拓展，具體來說：首先，著重探討供給機制的文獻較少。國家為藏區的發展付出了很大努力，然而，由于藏區本身條件差，且制度上和現實中的諸多因素嚴重影響著藏區公共產品供給的效率與公平。政府又在很大程度上缺乏對公共產品供給的激勵機制，其他主體供給公共產品的積極性也難以調動，從而很難實現供給主體的多元化。因此，有必要深入挖掘公共產品供給中存在問題的深層次原因，即從公共產品的利益外溢性和供給機制的角度對公共產品供給的有效性進行探討。其次，不少學者只是簡單地提出贊成公共產品的多元化供給，而具體地探討市場機制供給有效性的文獻很少。從市場的角度研究公共產品供給的有效性并提出建設性的建議有助于增加整個社會的效率和公平度。學者們有必要拓寬理論研究的維度。最后，目前對公共產品進行理論方面的研究較多，實證研究偏少，實證研究需要進一步深化。一些研究結論尚不能得到數據支撐，有必要從實證角度對公共產品的供給進行研究，并將其恰當地嵌入理論研究中。

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（責任編輯：胡宜挺）

國家社科基金西部資助項目（14xjy013）。

楊欣（1991－），女，河南駐馬店人，研究生，研究方向：企業管理；汪希成（1968－），男，新疆奎屯人，西南財經大學中國西部經濟研究中心教授、博士、碩士生導師，研究方向：農業經濟學。