國際投資保護主義的發展態勢及應對策略※

李鋒

國際投資保護主義的發展態勢及應對策略※

李鋒

當前全球經濟持續低迷，令這一局面雪上加霜的是貿易保護主義有抬頭現象，并且呈現不斷惡化的趨勢。又一個毒瘤——投資保護主義也愈演愈烈，嚴重制約了對外直接投資乃至全球經濟的復蘇。投資保護主義有別于貿易保護主義，有必要對二者的區別加以分析，并根據投資保護主義的特點采取有針對性的、行之有效的應對之策。

貿易保護主義投資保護主義跨國并購國家安全審查

在經濟全球化的背景下，對外直接投資和跨國公司的發展成為推動世界經濟和各國經濟增長的新引擎，如何培育本國的跨國公司、鼓勵對外直接投資已成為各國普遍關心的問題。但令人擔憂的是，對外直接投資在發展的過程中越來越多地遭遇到許多不平等的歧視和各種針對性極強的障礙壁壘，即本文研究的焦點——國際直接投資保護主義（FDI protectionism，簡稱國際投資保護主義或投資保護主義）；換句話說，各國政府針對外來投資采取了一系列歧視性的限制或阻止措施。

目前關于投資保護主義，國際國內尚沒有統一的概念界定。對比貿易保護主義的定義，結合現有的資料文獻，本文做出如下定義：投資保護主義指的是東道國針對流入國內的內向型國際直接投資（IFDI）和母國針對流向海外的外向型國際直接投資（OFDI）所采取的各種針對性極強的歧視性限制措施。從中國政府“走出去”戰略的角度考慮，我國企業在國外頻繁遭遇到各種投資保護主義的侵害，因此研究IFDI保護主義對于我國來說有更大的研究意義和研究價值。IFDI保護主義最重要的表現形式是國家安全審查，體現為東道國政府對現存外資進入法律、法規的執行彈性，因此是一種“隱性”的保護主義。

一、投資保護主義的發展態勢

20世紀90年代以來，雖然投資自由化是世界經濟的主旋律，但投資保護主義的勢頭不斷上升，各國政府對外商投資的態度呈現出投資促進和投資限制的此消彼長，投資保護主義的波及范圍和負面影響不斷增強。我們可以從以下兩個方面看出投資保護主義不斷發酵升級的發展態勢，即投資保護主義傾向的政策變動以及跨國并購失敗的原因。

根據聯合國貿發會議的統計資料，1991－2001年，投資保護主義傾向的政策變動僅占5．6%，到2002－2013年間，投資保護主義傾向的政策變動達到了19．7%，在2010年更是超過30%，達到歷史峰值。各國政府更多地利用產業政策，調整先前的投資自由化措施，收緊了篩選和監測程序，并嚴格審查跨境并購。對于采掘業等具有戰略意義的產業特別實施了限制性投資政策?？傮w而言，各國政府對于外來投資在本國經濟不同行業中的參與程度采取了更加挑剔的態度。

我們可以從跨國并購失敗的原因中得出同樣的結論。《2013年世界投資報告》分析了2008年至2012年間撤銷的規模最大的跨境并購交易中的211筆交易，其中每筆交易價值不低于5億美元。這211項交易先是公示但最終取消了，究其原因，大多數并購計劃是出于商業原因而中止的，但也有相當多的并購交易（約占15%）是因為投資保護主義的原因，包括競爭政策、經濟利益測試、國家安全審查、政治壓力等。這類交易的總價值約為2650億美元，在2012年撤銷的所有跨境并購中所占比例約為22%，而在2010年這一比例達到逾30%的峰值。由于監管顧慮或政治反對而撤銷的并購交易主要集中在采掘業，可以說投資保護主義的重點目標就是包括采掘業在內的戰略性行業的跨境并購（UNCTAD，2013）。

預計未來，投資保護主義會繼續惡化，而且保護更趨于隱蔽化、方式更趨于多樣化、手段更趨于政治化。

二、國家安全審查：投資保護主義最重要的表現形式

出于維護國家安全和保護國家利益的考慮，目前世界上許多國家都建立了國家安全審查制度，并借助國家立法對外來投資進行審查。表面看起來盡管“有法可依”，但在執行過程中存在主觀臆斷的隨意性、不透明非公開的隱蔽性和泛政治化的針對性，可預見性很差。可以說，國家安全審查制度是投資保護主義最重要的表現形式，也是最冠冕堂皇的借口，其實質是借安全之名行投資保護主義之實（盧進勇、李鋒，2012）。目前世界上采取國家安全審查制度的典型國家有美國、加拿大、澳大利亞等。

東道國政府如果是為了合理正當地保護國家安全或國家利益而對外商投資進行國家安全審查，這無可厚非。但究竟何為國家安全或國家利益？東道國政府卻玩起了“躲貓貓”的游戲，既沒有法律條文給出明確的概念界定，也沒有出臺相應的規范標準加以衡量，這就為彈性執法埋下了伏筆。由于相關法律存在概念不明、界定模糊、標準缺失的特點，使得東道國審查機構享有很大的操作空間和執法彈性，可以根據本國需要進行主觀臆斷的政策解讀，并有針對性地區別對待外商投資，隨心所欲地進行推理和假想。舉例來說，美國關于國家安全審查方面的法律文件雖然幾經修訂，但至今仍沒有給出國家安全的清晰界定；加拿大相關法律既沒有就什么是安全損害或威脅因素進行法律解釋，也沒有提出明確的安全審查標準，更沒有規定國家安全審查的啟動條件；澳大利亞沒有明確規定國家利益的范疇，僅模糊地給出了衡量澳大利亞國家利益的六個方面。美國、加拿大、澳大利亞等國就國家安全審查出臺了一系列法律規章，雖然看似有法可依、有規律可循，但在實際執行過程中的執行彈性和操作空間依然很大，具有很大的主觀性和隨意性。

不難看出，國家安全審查制度缺乏透明度，存在不確定性，這讓很多外國公司無所適從。但這并不意味著外國公司一無是處、無從應對，因為國家安全審查制度同樣有自己的適用范圍。舉例來講，美國國家安全審查制度的監管對象主要是外資的跨國并購，基本不涉及綠地新建，主要審查以并購、接管或增持股份等方式試圖掌控美國現有企業的外來投資者。為了避開國家安全審查，外資可以采取新建工廠而不是并購東道國現有企業的做法，以此實現投資走出去。①這并不是說綠地新建就不會受到國家安全審查的負面影響，例如，2010年鞍鋼與美國鋼鐵公司計劃在美國合資建設螺紋鋼廠時就遭到國會兩黨議員的反對，議員們聯名致信要求調查鞍鋼的這項投資，認為可能威脅美國國家安全、造成失業。但在實際操作層面，相比于跨國并購，綠地新建受到的來自國家安全審查制度的阻力確實要小很多。

投資保護主義不僅包括國家安全審查等法律明文規定的正式的限制措施，還包括很多非正式的限制措施，包括故意拖延審批流程、對本土企業的財政和金融扶持、對本土企業并購的鼓勵以及政治壓力等。例如，澳大利亞在外資審查過程中仍存在不透明的做法，審查委員會多次在初審階段臨近結束時要求交易方撤回申報、補充信息或改變交易計劃，這無異于重新激活初審程序、延長審查時間，既不利于審查的穩定性和公開性，同時可能導致外國投資者因此錯失投資的最佳時機（張薇，2011）。

三、投資保護主義與貿易保護主義的異同點

目前來看貿易保護主義對全世界來說無疑是最大的威脅之一。但隨著投資保護主義逐漸登上歷史舞臺，我們有必要分清投資保護主義與貿易保護主義之間的區別與聯系，以便能有針對性地采取措施。

1．投資保護主義與貿易保護主義的相同點

（1）全球性。美國次貸危機以來，貿易和投資保護主義不斷抬頭，各國紛起效尤繼而造成全球范圍的擴散以及世界經濟的下滑態勢，沒有一個國家可以獨善其身，總會或多或少地受其負面影響?？梢哉f，一旦投資保護主義或貿易保護主義開始冒頭，全球經濟和世界的每一個角落必將受到拖累，任何國家都難以置身事外（薛榮久，2009）。

（2）周期性。投資保護主義和貿易保護主義都不是空穴來風，其產生和發展跟經濟發展周期有很大的關聯，并隨著經濟的高漲而消沉，隨著經濟的低迷而高漲，即逆經濟周期而動。當國家經濟陷入低迷時，為了保護國內產業和穩定人民就業，一些國家不得不將矛頭對準外來投資和進口貿易，采取一系列過激的保護主義措施，寄希望以此來恢復國內經濟。歷史證明，貿易保護主義高漲之時也是全球經濟低迷之際；投資保護主義雖然才開始登上歷史舞臺，但可以推斷，其與貿易保護主義具有相似的周期性的變動趨勢。

（3）復雜性。無論是貿易保護主義還是投資保護主義，二者都存在太多的不確定性、不穩定性和復雜性，不僅表現在復雜多變的表現形式上，而且體現在國際協調方面。

在貿易領域，一方面，貿易保護主義手段多樣，而且不斷出現技術、健康、環保、勞工、社會責任等一系列新措施，理由看似充分但實際上難以判斷其合理性；另一方面，WTO現有規則無法約束這些不斷涌現的新措施，給國際貿易政策協調造成一定困難。另外，TPP等區域性貿易協定也可以看出是一種專門針對中國的區域性的貿易保護主義。

在投資領域，投資保護主義的情況就更為復雜。首先，國際上連投資保護主義的定義、范圍與形式等內容都尚無定論，如何識別投資保護主義成為一大難題；其次，國際上尚無任何國際組織或多邊投資規則對世界投資秩序進行有效地監管和維護，也沒有公平、公正的投資爭端解決機制；再次，錯綜復雜的雙邊投資協定雖有一定效果，但似乎進入了發展的瓶頸期，許多國家正在重新審視其應對投資保護主義的作用和功效。根據《2013年世界投資報告》的統計資料，2012年，全世界共簽署20項雙邊投資條約，這是25年來所達成的條約數目最少的年份，也是自2009年以來連續第三年減少。

（4）泛政治化。貿易和投資保護主義雖是經濟行為，體現的卻是政府的戰略意圖和歧視性態度，帶有明顯的政治色彩，可以說是一種政治工具。正常的經濟行為、互利的商業活動理應受到政府鼓勵和法律保障，但當公平互惠的國際貿易和海外投資受到政治因素的干擾時，政府干預勢必造成市場扭曲，帶有強烈政治色彩而且具有明顯歧視性的貿易或投資保護主義，不僅不利于維護國家間的貿易和投資關系，而且也未必有利于東道國的經濟發展和社會穩定。

在投資保護主義領域，我國企業正常的跨國并購常常被“妖魔化”，從經濟領域夸大到政治高度。華為海外并購失敗的理由更是牽強，說華為總裁任正非當過兵，被美澳等國認定“有軍隊背景”，并以此為借口給華為扣上了“危害他國國家安全”的帽子。不難看出，投資保護主義的泛政治化傾向更為嚴重。東道國政府在審批外來投資時確實需要考慮政治因素，但政治因素絕對不應成為衡量批準還是否決的主要標準，海外并購歸根結底還是商業行為，東道國政府更應該從市場和商業的角度謹慎地行使審批權，避免濫用投資保護主義。

（5）體現國家利益之爭，實為全球經濟再平衡的工具。投資和貿易保護主義看似針對行業企業，實則瞄準國家，體現的是國家利益之爭。次貸危機和歐債危機使全球經濟失衡的問題再次凸顯，世界經濟的原有發展模式已不可持續，全球經濟進入再平衡發展時期，而貿易和投資平衡是兩個非常重要的環節和關鍵所在。

沒有永恒的朋友，只有永恒的利益。在全球經濟再平衡的過程中，各國勢必從自身利益出發，采取各種手段限制進口和外來投資，通過鼓勵出口和對外投資提升國際競爭力，在最大程度范圍內保障自身的國家利益，貿易和投資保護主義也因此成為保障國家利益、實現全球經濟再平衡的手段和工具。

（6）中國為最大受害者。貿易領域，中國毫無疑問是世界上遭遇反傾銷和反補貼最多的國家。無論是案件數量還是涉案金額，中國政府和企業都是全球貿易摩擦的最大受害者，而且針對中國的貿易摩擦有逐年上升、不斷惡化的趨勢。

投資領域，近年來我國企業海外投資失敗的案例不絕于耳，其中歸因于投資保護主義的案例不勝枚舉。國際投資保護主義不僅阻礙了我國企業的國際化經營和全球化戰略，而且拖累了我國“走出去”戰略和海外能源戰略，延誤了我國產業結構的調整和優化升級。

2．投資保護主義與貿易保護主義的不同之處

（1）針對目標不同。貿易保護主義針對的是某個行業或行業內的特定產品，而投資保護主義針對的主要是企業或其投資行為。

在貿易領域，2009年的輪胎特保案對中國輸美乘用車與輕型卡車輪胎連續3年分別加征55%、45%和35%的從價特別關稅，其針對的是中國銷往美國的輪胎產品。2012年歐盟和美國的太陽能光伏產品反傾銷反補貼調查針對的是中國“補貼過多”的光伏產業以及“低價傾銷”的光伏產品。

在投資領域，民營企業華為不管是在美國還是澳大利亞，其招投標行為和并購交易等正常的商業活動總會遇到投資保護主義的阻礙，具體案例包括2007年聯合貝恩資本并購美國3Com公司失敗，2010年競購美國私有寬帶互聯網軟件提供商2Wire失敗，2011年并購美國3leaf公司失敗，2012年投標澳大利亞寬帶網設備項目被澳大利亞政府強行禁止。更為滑稽的是，2011年，華為基于開拓英國市場的需要，遵循奧運會承辦國之間互贈禮品的國際慣例，表示愿意出資為倫敦地鐵鋪設手機網絡，但最終被英方以國家安全為由拒絕了這一贈禮。華為海外投資屢屢受阻的案例很明顯地看出美澳投資保護主義針對的就是華為企業。一般而言，投資保護主義針對的更多的是外國企業的并購交易，尤其是外國國有企業的跨國并購，具體案例包括中海油并購優尼科、中鋁并購力拓、西色國際并購美國優金、鞍鋼并購美國鋼鐵等。

（2）國際協調機制不同。貿易保護主義有國際協調機構——WTO及貿易爭端解決機制，而且WTO及其體制機制在一定程度上起到了一定的規范和協調作用；但投資保護主義則沒有，既沒有國際組織進行有效管理，也沒有爭端解決機制進行國際協調，更沒有多邊規則能有效地約束東道國的投資保護主義行為，可以說投資保護主義處于監管的真空。

在投資保護主義領域，目前稍微有點約束力的協定或公約僅包括《與貿易有關的投資措施協議》（TRIMs）、《服務貿易總協定》（GATS）以及國家間的雙邊投資協定。但TRIMs和GATS僅是擦邊球性質的公約，并非專門針對國際投資的多邊規則，而雙邊投資協定如今進入發展的瓶頸期，其地位和作用正在重新被審視，其作用相當有限，究竟能在多大程度上抑制投資保護主義尚不可知。

（3）實施依據不同。貿易保護主義的實施依據是貿易后的實質損害（或實質損害威脅），投資保護主義的實施依據是投資交易后的假設影響。換句話說，貿易保護主義是基于既定事實，而投資保護主義則根據假想后果，并且可以將這種假想后果歸結為缺乏信任。輪胎特保案的發生是因為中國的低價輪胎“擾亂”了美國市場，已經造成部分美國企業倒閉、工人失業，是基于事實做出的行為；華為并購美國高科技企業接連受阻是因為美國擔心國家機密的泄露和核心技術的流失，是基于推斷做出的行為。

（4）影響范圍不同。從微觀層面講，貿易保護主義影響的主要是中小企業的出口及其生存發展，而投資保護主義影響的主要是大中型企業的并購及其全球戰略。企業的一般發展規律是：起初先站穩國內市場，然后通過貿易走出國門，當達到一定規模和實力時靠海外投資進一步提升國際競爭力。因此，當貿易保護主義盛行的時候，中小企業受到的負面影響是最為嚴重的，可能會有很多中小企業因此而倒閉關門；而當投資保護主義不斷蔓延開來的時候，大中型企業受到的負面影響最為嚴重，因為進行海外投資和并購交易的多為有一定規模和實力的大中型企業，但投資保護主義僅僅會影響或拖延其全球化發展戰略，一般情況下不會導致企業的破產。

從宏觀層面講，貿易保護主義損害的是產業利益，既影響特定產品、特定產業的發展，同時連帶著負面的就業效應、國際收支效應等；相比而言，投資保護主義的危害更大，不僅影響特定企業、特定行業（尤其是行業內大中型企業）的國際化發展，而且影響到國家戰略（尤其是能源、資源戰略）的實施、海外利益的維護等。

四、投資保護主義的危害及中國的應對之策

為了保護國內產業和經濟安全、保障國民就業和社會穩定，促進經濟可持續發展，各國政府有必要采取一定措施進行適當的投資保護，對外來投資進行某些審查程序。但凡事過猶不及，如果超出合理的范疇，投資保護即變成帶有針對性、帶有政治色彩的不公平待遇，原先的正當防護就變成了負面的投資保護主義，這不利于建立平等開放、自由競爭、公平互利的國際投資環境，無論是對于東道國還是母國都將產生不利的負面影響。

從全球角度看，投資保護主義的危害是相當大的，尤其是現在全球經濟普遍低迷、復蘇乏力，經濟二次探底的可能性猶存，投資保護主義無異于落井下石，可能將世界經濟進一步帶入深淵。從中國的角度看，投資保護主義的危害更大，對于致力于民族復興、經濟振興的中國來說無異于當頭一棒，嚴重阻礙了中國對外直接投資的全球發展，不利于我國培育有國際競爭力的跨國公司。無論是中海油185億美元并購優尼科這樣的世紀大交易，還是華為200萬美元并購3leaf公司部分資產的小打小鬧；不論是中鋁并購力拓這樣帶有國企背景的收購，還是中坤冰島買地這種民企性質的商業擴張；不管是中國電力投資集團公司投資的密松水電站建設項目，還是神華入股開發蒙古煤礦項目，亦或是鞍鋼在美國投資建廠。中國跨國公司在國際化進程中遭受投資保護主義侵害的案例不勝枚舉，海外投資失敗的案例層出不窮，不僅企業利益受損、全球化戰略受阻，而且國家間正常的經貿往來被打破，我國的海外利益嚴重受影響，國家戰略也不能得以實現。

針對投資保護主義不斷惡化的嚴峻形勢，結合我國海外投資的現狀以及貿易保護主義和投資保護主義的異同點，我們應從國際、國內兩個方面，政府、行業、企業三種維度進行系統化、有針對性地積極應對，畢竟投資保護主義的泛政治化傾向更為嚴重，政府的作用是第一位的。

1．國際合作，致力于各國投資政策的國際協調

投資保護主義的行為主體是國家，而最為明顯、影響最大的表現形式莫過于東道國的投資保護政策，如國家安全審查。而且與貿易保護主義相比，缺乏統一的全球協調機制是抵制投資保護主義面臨的最大難題。因此，加強國際合作，從國家投資政策方面影響東道國的取向，實現投資政策的國際協調是妥善解決投資保護主義的首選；而建立一個有威信、管理有序的國際組織或制定一套行之有效的多邊投資規則成為當務之急。

《2012年世界投資報告》非常鮮明地提出了“邁向新一代投資政策”，全面介紹了UNCTAD制定的綜合性可持續發展投資政策框架（IPFSD），這一政策框架可為政策制定者制定國家投資政策提供參考，為國家與國際投資政策的探討與合作提供了基礎。但遺憾的是，IPFSD既不具有法律約束力，也非國家的自愿行動，而只是國際組織的專業性指導文件，其效力和作用還有待未來實踐的進一步檢驗。不管結果如何，國際協調應該是我們努力的方向。

2．經濟外交，多種途徑建立互信尋求共贏

與貿易保護主義不同的是，投資保護主義在很多情況下歸因于東道國政府的不信任。有鑒于此，一方面，我國應繼續堅持對外投資互利共贏的原則、和平外交政策與和平崛起戰略，積極參與全球治理，“親誠惠容”地打造利益共同體，增進戰略互信，為企業海外投資營造良好的國際外交環境。另一方面重視投資協定的作用，推動MAI或MFI談判的重啟，不斷完善雙邊投資協定和區域性貿易投資協定，并早日布局和建立海外投資利益保護機制與機構，利用雙邊和區域投資協定來保障我國的海外投資利益。

3．內外聯動，做好對外投資與引進外資的政策協調

與貿易不同的是，我國在投資領域有兩個維度的頂層設計，即走出去和引進來，因此，我們應將走出去戰略和引進來戰略有機結合起來，加強政策聯動，增強其互動性和關聯性。投資保護主義本質上是東道國對外來投資和外國政府的歧視，對此我國應當據理力爭，必要時要堅定地以牙還牙，讓對方有所忌憚，因此應將抵制投資保護主義提升到國家戰略高度，加強內外聯動，必要時適當修改我國利用外資的戰略，堅決予以回應。

4．完善機制，健全對外投資服務促進體系和風險防范體系

我國目前的對外投資服務促進體系還不夠完善，主要體現在對投資保護主義的認識和準備不足，無法幫助我國企業有效應對海外投資風險和保護主義限制。今后，我國相關部委應強化信息咨詢服務，加強國別和產業指引，及時告知東道國投資環境變化和政策變動傾向，準確提示風險。同時，我國應充分借鑒國外發達國家完善的海外投資保障機制，不斷健全國別投資經營障礙報告制度，逐步建立適合我國國情的風險防范、保險保障和利益維護機制，尤其是要完善海外投資保險制度。

除了上述提到的四點對策外，行業組織的力量也不容忽視，其特殊的地位和行業影響力應該得以有效利用。另外，投資畢竟是企業行為，“走出去”的中國企業也應該練好內功，一方面做好充分的準備，從法律、文化和經營上都做到入鄉隨俗；另一方面重點從公關宣傳和社會責任上下功夫，彌補中國企業的短板。

1．Karl P．Sauvant，FDI Protectionism Is on the Rise，World Bank Policy Research Working Paper，2009．

2．UNCTAD，World Investment Report 2013：Global Value Chains：Investment and Trade for Development，2014．

3．盧進勇、李鋒：《國際投資保護主義的歷史演進、特點及應對策略研究》，《亞太經濟》2012年第4期。

4．張薇：《澳大利亞外資審查法律制度及應對建議》，《國際經濟合作》2011年第2期。

5．薛榮久：《經濟全球化下貿易保護主義的特點、危害與遏制》，《國際貿易》2009年第3期。

［責任編輯：張震］

F741．2

A

1009－2382（2015）05－0011－05

李鋒，外交學院國際經濟學院講師（北京100037）。

※本文是中央高?；究蒲袠I務費專項資金項目“論中國海外投資利益保障機制的構建”（項目編號：2162014ZYKC06）的階段性研究成果。