論我國地方債產生的根源和新常態下的解決對策※

李本松

當前，我國地方債以其規模和數量龐大、增速快成為我國經濟運行中的“隱憂”，已經構成了我國經濟增長和經濟發展中的巨大不確定性因素，在我國經濟運行、金融安全、債務管理等很多方面都積累了越來越多的風險。當今，我國經濟發展已經進入到經濟新常態下，為了保障經濟健康快速發展，我國必須規范地方債的發行、使用、監管、償還等管理，消除新常態下我國經濟增長和發展的隱患和不確定性，使得我國地方債的“借、用、還”的全過程處于管理規范透明、監管到位，良性運行的狀態。

一、我國地方債及其存在問題

1.地方債

在我國，地方債就是地方政府債，是由地方政府作為借貸主體對外借貸舉債所形成的債務，這就是地方債。地方債是相對于中央政府借貸舉債所形成的債務。相對于中央政府來說，我國的地方政府共有四層：省、市、縣、鄉，所以，地方債就是由省、市、縣、鄉級政府作為借貸舉債主體借貸或者發行債券融資所形成債務。

發行地方債在我國已經有很長時間了，在建國之初我國就發行過地方債，改革開放之后，我國又開始發行地方債，地方債成為了政府進行公共支付和事業建設的重要資金來源，在促進地方經濟社會的發展中起到了重要的作用。近10多年來，我國地方債的發行增速很快，地方債的數量和規模日漸龐大，特別是國際金融危機爆發之后，在“我國內需不旺的背景中采取的擴大內需的關鍵行動，都是為了刺激消費，擴大內需，增加經濟動力的關鍵行動，”由此我國實施了4萬億元經濟刺激計劃。但是中央政府只拿出了不到總數的1／3，超過2／3是由地方政府配套來實現的。因為地方財政有限，只能靠借貸舉債來做到，這就造成我國地方債爆炸式的增長。由此造成地方債成為我國經濟運行中的風險性和不缺定性因素。

2.我國地方債存在的問題

（1）當前我國的地方債存在規模大、數量大和增速快等問題，有些地方的地方債呈現出失控現象。根據我國審計局在2013年年底發布的 《全國政府性債務審計結果》顯示，截至2013年6月，全國各級政府的政府性債務約為30.2萬億元，占當年GDP的比例是51.36%。我國地方債的增速非常快，從2010年到2013年年中的這段時間里，我國地方債的規模就翻了一番，年均增長的幅度達到了20%。

（2）合理不合法。在2014年9月21日《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》頒布之前，我國地方政府沒有被授予借貸舉債和發行債券融資的權力，因此，從法律上來看，我國地方債的很大部分是不合法的。但是，地方政府有很多的事情需要做，例如，發展經濟、公共基礎設施建設、民生工程建設等。于是，地方政府在財力不足、無力承擔的情況下只能通過舉債的方式來進行。所以，這種客觀現實需要造成我國地方債現象是大量和普遍存在的。

（3）顯性地方債和隱性地方債交織在一起。由于我國地方政府沒有獲得舉債借貸的合法權力，發債是非法的，因此在客觀現實需要的驅使下造成我國地方政府舉債的途徑是隱秘的，采取的方式是變相的。而且，我國地方政府舉債是多部門化、多樣化和多途徑化的，多頭舉債和舉債過程沒有透明公開。有些地方債是由中央政府代為舉債，納入到政府預算管理，這些地方債務顯性存在。但是更多的是地方政府、各部門、事業單位等獨自借貸舉債，并且沒有經過審批和納入到統一管理，所形成的債務是以隱形的方式存在的。

（4）管理不規范、監管不到位。由于長期以來我國地方債的身份本身是不合法的，不可能有地方債的規范管理，因此，地方債管理不規范、監管不到位是我國地方債務的突出問題。從地方債的融資上來看，我國地方債存在著多頭舉債、舉債過程不透明的問題，有些地方呈現失控趨勢。在地方債的使用上，有些地方的地方債融資去向不明，有的則是投入到國家明令禁止的淘汰落后和產能過剩行業，造成重復建設，這導致地方債資金使用效率低下。更有甚者，有些地方的地方債變成地方政府官員腐敗的一個源頭。

（5）我國地方債帶來有很多系統性和不確定性的風險。我國地方債會導致經濟風險，這是由于我國地方債數量龐大，家底不清，這將成為我國經濟增長和經濟發展中的不確定性風險。我國地方債存在著巨大的金融風險，因為我國很多的地方債是由銀行來提供的借貸，所以，地方債風險直接連著銀行金融系統的風險。由于我國地方債是由多部門無序借貸形成的，一旦長時間不能償還債務就直接造成大量壞賬、呆賬的出現，這會形成系統債務風險。

二、我國地方債問題產生的原因

我國地方債存在的問題是復雜多樣的，導致這些問題產生的原因也是復雜多樣的。

1.不合理的經濟增長和發展方式

（1）我國急功近利、粗放式的發展方式是導致我國地方債諸多問題的重要原因。從發展方式來看，我國經濟在發展上存在著重速度、重數量、重規模，卻忽視質量、效益的問題，重視生產要素量的投入，而沒有注重質的提高，只注重速度而沒有注重效益，只顧眼前一時的利益，而忽略了長遠和戰略的利益，只顧當代人的利益而忽視了子孫的利益。這就是典型的急功近利、粗放式的發展方式。這種方式就是依靠增加資金、人力、物力等生產要素的量的投入來提高產量或者產值等方式實現的經濟增長，這是直接導致地方政府過度借貸舉債的根本原因。

（2）我國很多地方在發展理念、發展方式、經濟增長、經濟發展上存在著過度依賴債務的借貸舉債的傾向，過度依賴財政刺激政策，這就形成了我國經濟增長的債務依賴模式和債務依賴路徑。在這種模式和路徑下，經濟增長和經濟發展過分依賴于財政刺激，形成了“借貸投入→經濟增長→借貸投入→經濟增長┉┉”這種循環怪圈，一旦政府停止了財政刺激就會導致了地方經濟的衰退。在這種情況下就必然導致了我國地方債的循環積累，最終導致了地方債數量的龐大和增速過快。

2.體制與機制的原因

（1）地方政府推動經濟與社會發展的資金需要與財政收入不足之間的矛盾造成了地方政府舉債并且規模不斷擴大、數量不斷膨脹、增速不斷加快。當前我國地方政府承擔的事務是非常多的，在以經濟建設為中心的主導下，推動經濟增長和經濟發展是我國政府的重要責任；同時，我國地方政府還要進行基礎設施建設、改善民生、農林水利和保護生態環境等任務，還要進行交通運輸、保障性住房、教科文衛等事業，這些都是需要花費大量資金的。但是，地方政府的財政收入是有限的，特別是在落后地區和當地沒有資源的地區來說更是如此，財政收入更加受限，在這種情況下，地方政府只能靠借貸來完成。隨著兩者缺口的不斷擴大，這必然造成了我國地方借債嚴峻形勢的加劇。

（2）對地方政府和官員的“政績考核機制”、地方政府對政績和GDP數量追求是導致我國地方債數量和規模不斷攀升的重要原因，是地方債增速過快的原因。有些地方官員熱衷于政績工程、面子工程、形象工程等直接加重和惡化了這種形勢。在我國，對地方政府和官員的考核方式中是以GDP的數量和經濟增長速度作為考核核心指標，因而不計成本的借貸投資是增大GDP和提高經濟增長速度的最直接、見效快的方式，這樣就極大刺激了地方政府的借貸沖動。由于官員任期制導致無需對所借貸債務負責和離任時缺乏相應的地方債審查指標，這直接導致了我國地方政府官員借貸舉債的肆無忌憚，直接導致我國地方債數量大、規模大、增速快、管理不規范等一系列問題。

（3）地方政府的事權與財權的不對等這是導致我國地方債諸多問題的又一個原因。在我國，經過分稅制改革后形成了中央和地方的各自相對獨立地財政收入模式，這有很多的積極意義。但是，這也帶來了一系列問題。有資料表明，當前我國地方政府財政收入已由分稅制改革前的70%下降到50%，這意味著地方政府的財政收入在相對減少。但是，地方政府承擔的事務卻在相對增加，因為社會在發展變化，社會不斷出現新事物、新變化，這直接導致了我國地方政府承擔的事務不斷增多。導致了地方政府的財權與事權越來越不對等。這樣的結果必然導致地方財政吃緊，從而導致我國地方政府的借貸舉債。

3.法規與監管的缺失

（1）法律的缺失、滯后、不完備、不完善和禁止性規定等是造成我國地方債存在諸多問題的重要原因。由于法律和制度的缺失，直接導致了地方債管理的不規范、監管不到位。《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（2014年9月21日頒布）和財政部《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》（2014年10月23日頒布）頒布之前，我國沒有關于地方債的專門法律和政策規定。我國已有的關于地方債的相關法規《預算法》和《擔保法》明確禁止地方政府借貸舉債；同時，我國的《國庫券條例》是1992年頒布的，這根本不適應我國地方債的管理。這直接導致我國地方債“借、用、還”的管理于法無據、借貸無序、大量隱性存在、數量與規模失控，在監管上無法和規范操作，并造成地方債多種不確定性風險。

（2）監管的缺失是導致我國地方債諸多問題的一個重要原因。這表現在多方面：第一是對地方債監管法規的缺失直接導致了我國地方債舉債不合法、管理不規范、監管無據、監管無力，這是導致我國地方債數量和規模大、增速過快的原因，是導致我國地方債不合法的原因。第二是沒有明確具體的監管機構，這直接導致了監管缺少組織保障，這是導致我國地方債監管不規范、監管缺失、監管不到位的原因。第三是由于沒有全面、系統、透明、公開的監管，這導致我國很多地方債是隱性存在的，導致了監管的不公開透明，也導致我國地方債存在系統性和不確定性風險。

三、經濟新常態下解決我國地方債存在問題的對策

當前我國已經進入到經濟新常態的發展新階段，這就需要我國徹底轉變經濟結構和經濟增長與發展方式，改革債務依賴的經濟增長和發展模式，對我國解決地方債提出了更高的要求。為此，解決我國地方債所存在的問題需要多策并舉、標本兼治，從體制、機制、制度、法律、組織等多個方面來解決。

1.改革創新經濟增長和發展方式實現經濟可持續發展是根本對策

（1）實現在經濟新常態下可持續增長是解決我國地方債存在問題的根本對策。地方債問題歸根結底是發展問題，只有通過發展才能獲得根本解決。只有通過改革和創新，激發社會創新與創造活力，通過實現經濟可持續地增長，實現地方政府財政收入可持續的增加，這才使得我國解決地方債有了可靠的保證。

（2）改革創新我國經濟增長和發展方式，改革創新我國的發展理念、發展模式，走經濟自主內生增長和可持續增長發展的道路，這才是解決我國地方債問題的根本。在經濟新常態下，我國經濟增長與發展方式正從規模速度型粗放增長轉向質量效率型集約增長，經濟結構正從增量擴能為主轉向調整存量、做優增量并存的深度調整，經濟發展動力正從傳統增長點轉向新的增長點。這實際上是我國經濟增長模式、經濟發展方式、發展理念等新常態，也是一種新要求，這就要求改變我國急功近利、粗放式發展模式，改變我國經濟增長債務依賴模式和路徑，使經濟增長和經濟發展轉變到依賴科技進步和提高勞動者素質上來。為此，要解決我國地方債問題就要按照經濟新常態的要求，從改革創新經濟結構、經濟增長和發展方式、經濟增長模式等方面來做起，這是根本。

2.改革創新體制和機制是解決我國地方債問題的根本途徑

（1）堅持中央政府對地方政府債務不兜底原則，建立和完善“誰舉債、誰使用、誰償還”的責任制。通過明確責任，劃清責任界限，債務借貸和債務償還的明確主體，這樣能有效解決我國地方債的“借貸有人、償還無主”的問題。這是解決我國地方債帶來的一系列問題的基本保證。

（2）“實現地方政府職能的轉變，以及改革中央和地方的財政分配體制。”實現財政制度改革創新是解決我國地方債的重要措施。同時，我國也要進行政治管理體制的改革與創新，建立地方政府的財政約束和債務約束的制度與機制。

（3）進行地方政府行政體制改革，實現地方政府的事權與財權的匹配，這樣能保證地方政府權利與義務的統一、責任與能力的統一，避免了事權大于財權導致地方政府財力不堪重負，導致被迫借貸舉債。

（4）很多地方債問題都是由于地方財政收入不足造成的償付困難，因此，應該實行制度化和規范化的中央政府財政轉移制度，這是解決地方債問題的重要保證。2015年2月2日，《國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》公布，該文件指出：合理劃分中央和地方事權與支出責任，逐步推進轉移支付制度改革，形成以均衡地區間基本財力、由地方政府統籌安排使用的一般性轉移支付為主體，一般性轉移支付和專項轉移支付相結合的轉移支付制度。

（5）改革創新地方政府和官員的科學考核方式，使得地方政府和官員從債務魔圈中解放出來。在經濟新常態下，我國的經濟增長正從高速增長轉向中高速增長，這為我國進行這種改革創新提供了條件和要求。這就要求我國在對地方政府和官員的考核中放棄GDP模式，把地方債的負債率、地方債的規模與數量等指標作為考核的重要內容。為了防止“前任借貸繼任不管”、“他借我也借、總有繼任者”的債務惡性循環，應該建立官員離任時的地方債的審核制度。這樣能有效遏制地方政府和官員的借貸舉債的沖動和欲望，遏制地方政府靠借貸舉債大搞形象工程、面子工程的瞎折騰、胡來與妄為。

3.健全和完善法規并嚴格監管是解決我國地方債問題的根本保證

（1）建立完善和完備的地方債的管理法律、規章和制度。通過法律賦予地方政府合法正當的借貸舉債的主體身份和資格，使得所有地方債顯性化，使得地方債借貸有法、使用有規、償還有律、監管有據，使得地方債的“借、用、還”的全過程始終都在法制下運行，全過程得到監管。

（2）建立對地方債的規范、陽光透明、全過程、法制化的規范管理。建立完善地方債的專門管理和監管的組織機構，建立地方政府的債務約束的機制和制度，建立地方債的“借、用、還”和地方政府“責、權、利”相統一的管理模式。切實實現借貸前有論證、借貸時合法、使用中有監管、償還時有保證，這樣能防止地方債借貸失控、無序，確保地方債高效發揮作用，良性運行，規范透明法制管理。在當前，我國確實要做好消化好地方債的存量和嚴控新增增量的工作。

4.處理好遺留問題，嚴防產生新問題

（1）在解決我國地方債問題的過程中，還要妥善解決好我國地方債的歷史遺留問題，即：解決好存量地方債問題。對存量地方債問題應該分門別類來解決：第一是盈利的地方債項目交由市場來完成。第二是有一定盈利能力的地方債項目除掉贏利部分之后，差額由地方政府補充解決。第三是非盈利項目納入到地方政府的財政預算，通過政府財政預算由專項基金或者專項財政項目來解決。

（2）嚴防產生新的不合法、不規范、缺乏政府統一預算管理的地方債的出現，更不能因此導致地方債的無序、數量和規模的過度膨脹，消除我國新產生的地方債的隱性化。為此，通過立法賦予地方政府合法舉債的主體身份，培育地方政府的信用主體身份和意識，使得地方債出身合法。同時，通過將所有政府部門和事業單位的舉債納入到政府統一歸口管理之中，實行公開、透明、規范、法制的監管。

1.李本松著：《國際金融危機的政治經濟學分析》，河南人民出版社2013年版。

2.李本松著：《科學發展觀的哲學研究》，中國出版集團現代教育出版社2009年版。

3.馬改艷：《我國地方債務風險隱患、成因及化解對策》，《西部論壇》2014年第2期。

4.《鄧小平文選》第三卷，人民出版社1993年版。

5.蔣永甫、弓蕾：《我國地方政府債務問題研究前沿聚焦》，《湖北行政學院學報》2014年第2期。