我國住房金融消費者的保護困境與出路※

楊文明

我國住房金融消費者的保護困境與出路※

楊文明

住房金融消費者的弱勢地位構成對其保護的邏輯起點。具體而言，住房金融消費者知情權保護不足并且面臨差別待遇。在金融市場風險下，住房金融消費者安全也受到威脅。因而，借鑒國外治理金融危機的經驗，成立專門的金融消費者保護機構能夠明確住房金融消費者的保護目標，并能減少保護過程中的機構推諉等弊端。建立信息披露制度，明確金融產品信息披露的時間、內容和金融機構責任，從而進一步保護金融消費者知情權。為實現住房金融消費者的公平權，有必要在立法中引入反歧視規則，杜絕住房金融服務中的差別待遇。最后，確立以消費者保護為目標的金融監管政策，減少住房金融消費者的安全風險。

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現代社會，公民住房問題的解決離不開金融工具的使用，互助合作融資、強制儲蓄融資以及按揭貸款融資已成為世界三大住房金融工具。住房金融產品在降低消費者成本、加強住房權保障的同時，也可能給消費者帶來潛在的風險。如果住房金融消費者權利得不到有效保護，這對消費者本身及金融市場安全都將造成嚴重后果。特別是2007年由美國住房金融領域衍生出的金融危機，業界普遍認為是由金融消費者保護失范而引起。加之住房金融在公民個人金融消費中占據重要位置，因而，加強住房金融消費者保護成為危機后各國普遍采取的政策。

一、住房金融消費者保護之理念

1．金融消費者概念的興起

在金融市場，購買金融產品的一方歷來被稱為“投資者”。在投資者參與的法律關系中，奉行形式主義法律傳統，因而投資者并未受到格外的法律關懷。但隨著金融市場規模日益擴大，復雜程度日益提高，投資者也逐漸分化，一部分投資者呈現出消費者特征。這種分化體現在多個方面，有的國家根據投資者是否營業以及投資判斷能力的差異將其分為專業投資者和一般投資者。例如，英國金融服務管理局在其《新業務守則資料冊》就將金融機構客戶作零售客戶和專業客戶劃分。但前者無論在資金儲備還是投資能力、經驗方面都不及后者。隨著金融市場的發展，投資者與投資對象之間由金融產品服務聯接，二者的距離逐漸拉長。并且這些投資產品通過排列組合產生更為復雜的金融衍生品。投資者購買金融衍生品實際是對投資對象投資的替代，因而導致本為投資介質的金融產品異化為投資對象。投資者由對投資對象的選擇嬗變為對投資手段或介質的選擇，實質上，投資者嬗變為金融產品或服務的消費者（陳潔，2011）。

之所以將金融市場中非專業投資者視為金融消費者，也是因為其境地與一般消費者相比也無太大差異。金融產品的復雜性使得一般投資者與金融機構處于嚴重的信息不對稱，因而一般投資者根本無法全面了解金融產品，不能對金融產品的風險作出合理的判斷。在此情況下，一般投資者在購買金融產品時只能依賴金融機構的廣告推銷和宣傳。如果金融機構夸大收益，隱瞞風險，一般投資者根本無法作出判斷。因而，一般投資者在法律博弈中常處于劣勢地位。基于他們在金融市場的弱勢地位，各國政府普遍將其納入消費者保護的法律領域。例如，英國在2000年《金融服務和市場法案》中引入“金融消費者”概念，并將其劃分為專業消費者和非專業消費者。多數學者從傳統消費者概念出發界定金融消費者，指出“金融消費者是消費者概念在金融領域的擴展和延伸”（劉迎霜，2011），金融消費者的本質在于主觀上出于生活目的或者非生產目的（于春敏，2010）。本文所指的住房金融消費者就是銀行及其他非銀行金融機構為住房提供資金和相關的信用服務的消費者。金融消費者概念的提出，其重要意義在于澄清了金融消費者的弱勢地位，從而產生了對法律制度保護的需求。

2．消費者住房權概念的誕生

法律對住房金融消費者予以保護的出發點在于其所處的弱勢地位。而法律對弱勢法律關系主體的保護勢必對其予以權利傾斜性保護。消費者在住房金融領域的權利類型被歸結為住房權。住房權 （the right to adequate housing）指的是“公民有權獲得可負擔得起的適宜于人類居住的，有良好物質設備和基礎服務設施的，具有安全、健康、尊嚴，并不受歧視的住房權利”（Janet Ellen Steams，1997）。在聯合國《住宅人權宣言》中，住房權被正式確定為基本人權。作為一項基本人權，其核心內容就在于公民能夠獲得自身承受的房價。現代社會，就住房質量和數量而言，已基本滿足人們的需求，但是就住房價格而言，高企的房價還是超出不少消費者的承受能力。因而，通過住房融資獲得貸款進而購買房屋成為大部分消費者實現住房權利的基本途徑。所以，我們可以把住房金融看做消費者獲得住房融資的權利。消費者住房權的另一層含義則是政府應當為消費者住房需求提供一定程度的保障。按照國際社會的共識，政府、個人甚至國際組織都應當為實現公民的住房權利而承擔相應義務或責任。既然消費者住房金融是實現其住房權的重要途徑，那么政府就應當保障消費者獲得、使用住房金融產品的權利。住房金融消費者保護的意蘊恰恰內涵其中。

就實際而言，消費者特別是中低收入者很難通過住房融資獲得住房權利。根據2010年央行對全國部分城市住房貸款的抽樣調查，通過貸款獲得住房者基本屬于當地中高收入群體 （房地產金融市場分析小組，2010）。這也就意味著中低收入者很難獲得金融機構的青睞。這是由于該部分住房金融消費者與金融機構的信息不對稱情況更為嚴重。金融消費者無法提供合格的貸款抵押物，信用狀況無法滿足金融機構要求。金融機構從事該部分消費者的貸款業務也無法保證足夠的利潤并且要承擔較大的風險。因此，住房金融消費者因無法實現融資而阻礙了住房權的實現。不僅如此，即便住房金融消費者能夠獲得貸款，金融機構在具體服務上損害消費者利益的行為屢見不鮮。例如搭售、差別待遇、獨家交易、拒絕交易、虛假宣傳等行為損害了住房金融消費者權益。總而言之，住房金融消費者處于相對弱勢地位，進而阻礙消費者住房權的實現。由于住房權的內涵是政府保障公民住房權利實現的義務，因而理應將住房金融消費者納入法律保護，從而保障其住房權的實現。

二、住房金融消費者保護之現實困境

1．住房金融消費者知情權不足

消費者和經營者在締約時都需要獲取充分的信息，以保障合同雙方能在意愿表示真實、一致的前提下締約并履行。因此，為穩定雙方的權利義務關系，有必要給予消費者和經營者以充分的知情權。但與經營者信息獲取能力相比，消費者處于明顯劣勢，因而，消費者知情權嚴重不足。具體到住房金融領域，這種不足主要源于以下原因。第一，住房金融消費者在交易中處于信息劣勢，在交易中至少需要獲得金融產品或服務的品質、價格以及經營者資質、信譽等信息。對于這些信息，金融機構并未完整地向消費者披露。例如，對于一些住房金融理財產品，銀行一般不愿向消費者披露這些產品的經營狀況，即使出現虧損，銀行也不向消費者告知相關原因并作出解釋。住房金融消費者的信息劣勢就會導致其無法對產品風險作出科學評估，進而影響其作出不當決策。第二，住房金融消費者專業知識匱乏。住房金融產品一般具有較高的專業性，非專業人士很難理解其產品品質。國外學者Lusardi、Mitchell等進行了相關案例研究，他們將住房金融消費者劃分為23～28歲和50～69歲兩個年齡段，對其提問諸如年化利率計算等簡單的住房金融知識。然而結果證明，兩個年齡段回答完全正確的僅占27%和24%（Lusardi，2007）。這表明住房金融消費者的專業知識相當匱乏。第三，住房金融消費者存在認知偏差。當代行為金融學研究顯示，金融消費者往往低估風險但卻高估收益。例如，住房金融消費者可能會樂觀地估計自己未來收入增加及其可持續性，進而能夠支付未來的住房按揭。金融消費者多屬現時偏好型（短視），也即他們更樂于嘗試一些“短、平、快”的金融產品。但是這種決策可能會降低住房金融消費者的未來福利。不僅如此，金融消費者往往迷信權威，高估金融精英的能力。因而住房金融消費者往往對銷售人員“言聽計從”，這種認知偏差使消費者看不到潛在的風險（Brix Laura，2010）。

2．住房金融消費者存在差別待遇

住房金融消費者保護面臨的一大障礙就是消費者往往遭受差別待遇，不能獲得公平的金融服務。有學者將消費者公平獲取金融服務的權利界定為“公平金融服務獲得權”，它是指金融消費者具有獲得金融服務的平等權利，不能因為其信用以外的因素如宗教、種族、年齡、性別、職業等而遭受金融機構的歧視。但從實踐看，住房金融消費者由于受到差別待遇，其公平金融服務獲得權顯然無法實現。就住房金融產品價格而言，消費者會遭受差別待遇。如果金融產品價格過高可能會產生金融排斥，使消費者無法享受相應的金融服務。金融機構往往設置條件，在價格上排斥部分消費者獲得住房金融服務。例如，金融機構根據非信用條件（如戶籍、地域、身份等）設置不同的住房貸款利率，那些受到歧視的住房金融消費者只能承擔較高的資金價格（劉慶飛，2010）。就住房金融產品獲得條件而言，消費者也遭受差別待遇。由于目前我國征信體系尚未完全覆蓋農村地區，農民因而難以提供證實自身信譽的資信證明。加之農村承包經營土地和宅基地尚未在法律上確立抵押權能，因而農民也難以提供合格的抵押品。在這種情況下，農民和城市居民就會存在條件差異，進而影響其獲取住房金融產品。就住房金融消費者資信評估而言，金融機構可能通過風險評估程序對不同住房金融消費者采取差別待遇。與城市相比，農村居民居住分散且缺乏合格的抵押物，因而金融機構搜集其貸款信息的成本較高。相反，農村居民收入水平較低且具有波動性，因而金融機構為其提供貸款的收益較低且需承擔較高風險，金融機構為控制風險就對農村消費者的住房金融需求設置了嚴格的評估程序。由于金融機構未能采取統一的評估標準和程序，部分住房金融消費者實際受到了嚴重的歧視待遇。就地理公平、營銷公平而言，部分住房金融消費者也可能受到歧視待遇。由于追求效率，金融機構對偏遠地區投入的營銷成本較低，這實際上排斥了部分消費者獲取住房金融產品的機會。

3．住房金融消費者面臨的安全風險

住房金融風險指的是住房貨幣價格在金融資本擴張推動下大幅上升，但又因宏觀或微觀經濟條件的不確定或者信息不完全而出現急遽下降，從而使市場主體蒙受損失的可能性。住房金融風險不僅來自于企業、個人的風險，也可能是整個住房金融體系的風險。因而學者將這兩種風險稱之為非系統風險和系統風險。由于住房金融風險對市場破壞巨大，消費者因而不可能“獨善其身”。就非系統風險而言，我國目前消費者面臨的情況與美國金融危機的狀況非常相似。2013年上半年居民貸款同比增長28．5%，遠超人民幣貸款的平均增速。以北京、上海為例，家庭平均負債率已高達120%～160%，并且我國家庭負債以房貸為主。從2004年到2014年，10年間商業性住房貸款違約率上升了數十倍。

在住房金融系統性風險影響下，消費者的安全問題更為突出。根據資產價格波動理論的解釋，住房價格由于市場非理性行為可能會出現價格的大幅波動。如果價格急劇上升，則消費者難以承擔高昂的成本；如果價格急劇下降，則金融機構會遭遇信貸風險。如果一國抵押貸款占比較高的話，信貸風險甚至會演變為金融危機，進而影響實體經濟，消費者福利實際也會減損。那么住房價格波動的原因可能來自金融市場的非理性行為，也可能來自信息不對稱。由于金融機構相對消費者處于信息優勢地位，從而使其利用信息不對稱采取相應決策，但也可能引發道德風險和逆向選擇（徐杰，2004）。道德風險指的是雙方在簽訂合同后，一方利用對方不了解的信息而最大化自身利潤，損害了合同當事人的利益。逆向選擇則是指金融機構理論上青睞選擇高利潤的住房金融產品，實際上這種產品也可能帶來高風險，使金融機構不得不面臨呆賬壞賬。金融機構利用信息不對稱不是規避而是放大了住房金融市場的風險，住房金融消費者因此也面臨系統危險的威脅。

三、住房金融消費者保護之制度構建

1．建立金融消費者保護專門機構

根據國外治理金融危機、實施消費者保護政策的經驗，建立專門機構是保護金融消費者的首要舉措。2009年6月，美國財政部發布白皮書 《金融監管改革：一個全新的基礎——美國金融監管體制的重構》，該文件設計方案提出要成立獨立的金融消費者保護機構。通過專門機構實現對金融消費者保護的統一監管，從而推進已有機構消費者保護工作的協調。不僅如此，美國還賦予金融消費者保護機構規則制定權力，例如可以監管金融機構遵守、執行聯邦法律法規的情況。2010年7月美國公布的《華爾街改革和消費者保護法》要求成立消費者金融保護署，從而確保美國消費者在購買、使用住房按揭等金融產品時享受知情權、選擇權、公平交易權等權利。

由于住房金融對于消費者住房權實現意義重大，因而住房金融產品在所有金融產品中占有較高比例。另一方面，住房金融消費者的知情權、公平交易權、選擇權以及安全權等權利卻得不到有效保障。因而，成立專門的金融消費者保護機構成為必要。但是學者們在金融消費者保護機構設立模式上還存在分歧。有學者提出，我國可以依賴現有的銀行、保險、證券分業監管模式，在各金融監管機構信訪工作基礎上增設消費者投訴受理部門，還可以學習美聯儲建立消費者投訴信息數據庫的經驗，區分消費者投訴數量和性質并分別予以調查、核實與調解。這種分業保護模式雖然一定程度上節約了機構建設成本，但是卻與我國消費者保護模式不符。由于金融產品創新層出不窮，金融機構混業經營已成大勢。對金融消費者實施分業保護可能會造成機構之間協調不暢的局面。根據前述美、英等國家金融消費者保護經驗，成立統一、專門機構成為發達國家保護金融消費者的主流。例如，《華爾街改革和消費者保護法》就是旨在消除之前的金融消費者保護多頭監管局面。新成立的消費者金融保護署實際承擔了美國聯邦儲備委員會、聯邦存款保險公司、貨幣監理官、儲蓄管理局、國家信貸聯盟署、住宅與都市發展部辦公室和聯邦貿易委員會等七個部門的消費者保護職能。

2．建立住房金融產品信息披露制度

由于信息不對稱，住房金融消費者在交易中處于弱勢地位。如果住房金融機構利用自身信息強勢地位損害消費者利益，那么對住房金融消費者保護將更為不利。因而，國家有必要強制金融機構實施金融產品信息披露。有效的信息披露不僅能為住房金融消費者提供充分的交易信息，保護住房金融消費者的知情權，而且還有利于資源優化配置，提高住房金融資源使用的效率，事關住房金融市場安全與穩定（李寶慶、蘇揚，2014）。建立住房金融產品信息披露制度應從以下方面入手。

（1）信息披露時間。信息披露的重要功能就是通過向住房金融消費者提供充分信息，以便消費者作出適當選擇。因此，金融機構應當在與消費者締結合同前一定時間（一周）將金融機構以及住房金融產品信息披露給消費者。如果金融機構未按規定披露信息，那么住房金融消費者可以行使反悔權。另外，信息披露還應當保持持續性，也即消費者在購買、使用住房金融產品以及獲取收益的整個過程中，金融機構都要向消費者履行信息披露義務。

（2）信息披露內容。金融機構在披露內容上要實現信息完整、準確。所謂內容完整指的是關于住房金融產品的構成、品質、使用方法、價格、風險以及風險提示等信息都要向消費者披露。而且金融機構不僅要向消費者披露產品的收益信息還要提供產品的風險信息，為消費者選擇提供全面的依據。不僅如此，為了能給住房金融消費者提供更為準確的指引，金融機構在產品設計時就應當考慮信息披露要素。例如，可以將住房抵押貸款合同作標準化和非標準化區分。金融消費者保護機構可以歸納住房金融消費者的一般需求，并且將各種交易信息、風險置于合同之中，設計標準化范本合同供借貸雙方使用。在此情況下，標準化合同范本能夠基本滿足住房金融消費者對信息披露的要求。另外，為滿足住房金融消費者選擇權，設計多元化非標準住房抵押貸款合同也有必要。

（3）信息披露責任。信息披露是金融機構的當然義務，金融機構如果違反信息披露義務就應當承擔一定的責任。除了行政責任和刑事責任外，為彌補對住房金融消費者的損失還應當要求金融機構承擔相應的民事賠償責任。由于住房金融產品本身較為多樣，因而金融機構的虛假、誤導性信息披露也呈現多樣性。所以，立法應當設置反欺詐條款，只要金融機構信息披露存在遺漏、虛假、誤導或者不當內容，那么就可以依據反欺詐條款要求金融機構承擔民事賠償責任。由于住房金融產品相對復雜，消費者往往依賴信用評級機構提供的信息。因而，信用評級機構應當充當金融產品“質檢員”角色（彭真明、殷鑫，2011）。但是在利益驅動下可能會存在道德風險，信用評級機構與金融機構串通對住房金融產品作出不實評價，在這種情況下，信用評級機構也應當承擔相應的民事賠償責任。

3．確立住房金融反歧視規則

從經濟學上講，差別待遇會造成資源的不合理分配和市場的非充分競爭，因而經濟學實際從效率視角確立了住房金融服務的公平原則。在法學視域，差別待遇則侵犯了公民平等權利，也即每個法律上相同的人不應受到有差別的對待。因而，住房金融反歧視規則具備經濟學和法學上的雙重合理性。

根據前文分析，住房金融市場存在形形色色的差別待遇，而各國立法歷來反對金融機構根據消費者的非信用信息設定歧視政策。例如，美國早期立法反對信貸市場上有關性別和婚姻歧視待遇，之后，包括民族、膚色、年齡以及原國籍歧視都被立法所禁止。為防治住房金融市場上的差別待遇，維護消費者金融服務公平獲得權，在反歧視規則設計時可以采取以下措施。立法應當明確身份、戶籍、民族、年齡等信息不得作為住房金融產品服務申請、審批的考慮因素。在信息審查過程中，金融機構如若對消費者的某類特征如農村戶籍、單身身份等信息特別考慮，并由于這些因素而拒絕與住房金融消費者締結合同，或者附加不合理的條件，那么，金融機構上述行為就應當視為違法。而且立法還應當進一步明確哪些屬于住房金融產品提供中不得考慮的因素，結合國外立法經驗和實踐中引發的相關爭議，應當明確禁止對個人信用甄別無關的因素如職業身份、級別、婚姻狀況等個人特征予以評估，或要求借款人提供此類信息（張曉東，2012）。

4．加強住房金融監管

廣泛存在的住房金融市場風險對消費者保護非常不利。特別是金融危機屢屢發生，人們逐漸認識到，消費者保護應當成為住房金融監管的重要目標。國外學者如Michael Taylor提出金融監管應當并存兩大目標：消費者保護與審慎監管。我國也有學者在分析了美國金融監管歷史后指出，金融監管目標應當包括防范金融風險、保護消費者以及提高效率 （邢會強，2010）。保護住房金融消費者也應當仰仗金融監管的加強。根據我國住房金融監管的現實，結合美國金融危機后監管改革的經驗，立法應當在設立金融消費者保護專門機構的同時，進一步明確該專門機構的監管權力和職責，從而避免不同機構監管的業務重合、真空、無序狀態。還應當做好住房金融產品特別是住房抵押貸款證券化的信息披露，一方面能夠使消費者了解住房金融產品的各種風險，避免盲目入市，另一方面也可以使監管機構能夠對住房金融產品實現過程監管，杜絕風險的產生或進一步擴大。金融監管機構還應當保持監管與金融創新的平衡，特別是金融創新一定要在監管控制之下實現。

四、結 論

住房金融消費者保護關乎公民住房權利實現，也關系金融市場穩定與安全。首先應當從理念上將金融消費者保護作為立法的價值依歸。鑒于住房金融消費者身處弱勢地位，在具體制度上還應當給予其傾斜性保護。借鑒國外治理金融危機的經驗，成立專門的金融消費者保護機構能夠明確住房金融消費者保護目標，并能減少保護過程中的機構推諉等弊端。建立信息披露制度，明確金融產品信息披露的時間、內容和金融機構責任，從而進一步保護金融消費者知情權。為實現住房金融消費者的公平權，有必要在立法中引入反歧視規則，杜絕住房金融服務中的差別待遇，確立以消費者保護為目標的金融監管政策，減少住房金融消費者的安全風險。

1．陳潔：《投資者到金融消費者的角色嬗變》，《法學研究》2011年第5期。

2．劉迎霜：《我國金融消費者權益保護路徑探析——兼論對美國金融監管改革中金融消費者保護的借鑒》，《現代法學》2011年第3期。

3．于春敏：《金融消費者的立法界定》，《上海財經大學學報》2010年第4期。

4．Janet Ellen Steams，Voluntary Bond，The Impact of Habitation U．SHousing Policy．Saint Louis University Public Law Review，1997．

5．房地產金融市場分析小組：《中國房地產金融報告2009》，中國金融出版社2010年版。

6．Lusardi，Annamaria and Olivia S，Mitchell．Financial Literacy and Retirement Preparedness：Evidence and Implications for Financial Education．The Journal of the National Association for Business Economics，2007．

7．Brix Laura，Katharine Mckee，Protecting Banking Consumers：Policy Objectives and Regulatory Options．Focus Note，2010．

8．劉慶飛：《我國個人住房貸款監管的立法完善——以美國次貸危機為戒》，《河北法學》2010年第7期。

9．徐杰：《信息不對稱與金融市場脆弱性》，《中央財經大學學報》2004年第4期。

10．李寶慶、蘇 揚：《以行政改革視角看我國金融監管改革趨勢》，《現代經濟探討》2014年第5期。

11．彭真明、殷鑫：《論金融消費者知情權的法律保護》，《法商研究》2011年第5期。

12．張曉東：《構建我國住房金融消費者保護制度的若干思考》，《華北金融》2012年第4期。

13．邢會強：《金融危機治亂循環與金融法的改進路徑——金融法中“三足定理”的提出》，《法學評論》2010年第5期。

［責任編輯：沈衛平］

F830．572；F063．2

A

1009－2382（2015）11－0033－05

楊文明，西南政法大學經濟法學博士生（重慶401120）、重慶市梁平縣人民法院院長助理。

※本文系盛學軍教授主持的國家社科基金重點項目“新時期金融法變革中的消費者保護研究”（項目編號：12AFX012）成果之一。