論我國科技服務業的體制改革與機制創新※

蔣伏心 華冬芳 劉利平

科技創新是經濟發展的主要動力，這已成為學術界、企業界和政府的共識。但是，科技服務業對科技創新的關鍵支撐推動，甚至在特定條件下的決定作用，卻還沒有引起同樣的重視。在發達國家，科技服務業的增長速度遠高于制造業，也高于一般服務業，在創新發展中起著舉足輕重的作用。在我國，與科技服務業潛在的供給能力和供給效率相比，科技服務業在量和質上都有相當大的發展空間。在即將到來的“十三五”規劃期，科技服務業要根據新的發展背景進行體制與機制的優化，在創新驅動發展中真正發揮關鍵支撐作用。

一、科技服務業的體制改革

1.體制設計的目標

在中共十八屆三中全會提出的“市場對資源配置起決定性作用和更好發揮政府作用”的基本原則指引下，建立“動力強、方向正、效率高、規范嚴、可持續”為目標的科技服務業發展體制，是打造有品牌特色科技服務業的基礎要求。

（1）動力強。科技服務業的發展，需要有強大的動力支撐。不同的主體（政府、高校院所、企業等）有不同的動力，主體之間的動力要能夠兼容和形成合力。動力形成的基礎是市場。市場會引導科技服務業朝兩個方向發展：科技服務范圍更廣，輻射范圍更大；科技服務深度更深，服務類別更精細。堅持市場的主導地位，充分激發市場需求，挖掘科技服務的市場潛力，拓寬科技服務的運用領域，充分利用市場推動科技服務業在與高技術產業互動和螺旋式上升發展過程中良性循環發展，才能保證科技服務業不斷獲得上升動力和持續發展。

（2）方向正。所謂方向正，是指科技服務業體制形成的是正向激勵而非逆向選擇，通過體制規范、激勵，使科技服務業在推動科技創新中起到積極作用。根據以往的經驗教訓，可能導致的方向問題是：第一，表面發展而非實質進步。只是追求科技服務業自身的發展指標，追求活動的轟轟烈烈，科技服務業自身的發展質量、競爭力、服務能力得不到根本性提高。第二，由于在政策制定和實施管理中存在問題，使得政府促進科技服務業發展的政策和投入的資源為某些單位和個人所利用，通過投機謀求利益成為他們的根本要求，激勵的方向發生了變化。

（3）效率高。好的體制應該保證資源的投入有高效率，高效率來自于激勵有效、“杠桿投入”和監管有力。與其他產業發展相同，科技服務業發展真正有效的激勵是利益，特別是物質利益的激勵。市場可以提供產生激勵的利益評估和利益實現機制。因此，政府不要試圖代替市場建立利益單位之間的關系。政府對有限行政資源的投入一定要采取杠桿投入的方式，即投入在非它不可、有明顯外部性的方面和環節。

（4）規范嚴。體制所提供的規范分為市場規范和政府規范。提高市場規范性是科技服務業發展的基礎要求。市場規范分為企業自律和政府強制兩個方面。要提高市場規范性，首先要從加強自律性，特別是從企業、高校院所的信用體系入手，形成良性競爭合作關系。政府強制則主要從制定標準和評價體系著手，形成科學、有效的行業規范。

（5）可持續。體制機制的持續性，影響科技服務業相關者的準確預期和長期行為，也關乎政府的行政號召力和權威性。政府出臺的關于科技服務業的政策應該是經過充分論證的，經得起考驗的。在實施過程中，要一個原則到底，而不是朝令夕改或不了了之。而體制機制的可持續性取決于制度的頂層設計是否科學，具體內容是否嚴密，制度實施是否嚴格。

2.體制設計的原則和任務

（1）科技服務業體制的頂層設計。頂層設計是指體制設計的基本方法、基本原理和基本原則。科技服務體制屬于經濟體制的范疇，中共十八屆三中全會提出的“市場對資源配置起決定性作用和更好發揮政府作用”，應該就是體制改革和完善的頂層設計。科技服務業體制存在的最基本問題是市場發育不夠，政府干預過多。政府過度運用行政手段，直接配置資源，影響了市場機制的作用，從而導致動力不足、效率不高、組織效果不佳。

在現行的科技服務業體制中，政府起了主導性作用。政府采用誘導式行政干預方式①以往將計劃方式歸納為指令性計劃和指導性計劃，后者是指政府發布相關信息引導企業行為。而誘導性計劃則是通過政府給予物質利益投入的方式，誘導企業實現政府目標。，引導科技服務業發展。這種干預方式在起步階段，特別是在人們對科技服務業的認識不足、科技服務與科技創新的內在經濟聯系不強的情況下，或者說，在存在“市場失靈”的情況下，確實對科技服務業業態的形成產生了重要的作用。但從長期看，容易導致制度有效性不足，產生投機性等。比如，近年來，江蘇從省到縣市各級地方的不同部門，通過各類人才項目、項目獎勵的形式對科技服務業的機構和人員予以優厚的政策支持。這種制度盡管在促進人才聚集、引導科技服務業發展方面起到了一定的積極作用，但這種誘導式激勵方式缺乏綜合評價體系，在激勵的方式和著力點上都可能存在問題，容易滋生相關人員和機構的投機傾向。在這樣的激勵機制下，許多機構和從業人員把科技資助申請當成創收的手段，一些機構和人員在申請過程中甚至造假、浮夸業績，造成公共科技資源的極大浪費，行政投入并未發揮預期的作用。

科技服務作為經濟活動的一個重要組成部分，其組織方式應該主要建立在市場關系的基礎上，其價值創造和價值實現應該遵循市場經濟的基本原則，以市場驅動為主，行政推動為輔。行政推動的有效性取決于制度設計的水平。首先，對行政推動著力點要進行選擇。政府主管部門和高校院所行政推動的主要任務是激發市場和規范市場。在可以由市場充分起作用的地方，行政力量可以退出。其次，行政推動要建立嚴格的權利和義務（責任）對稱關系。凡是取得行政資源使用權的投入項目，都應該受到有效的監督，其收益和成效都應該得到科學準確地評估。否則，行政推動在經歷一次次尋租后，其作用就會迅速衰減。

（2）體制設計的主要方向和任務。在市場占主導地位的基礎上，政府應該是一個服務型政府，需要充分發揮市場的作用，以市場推動代替行政推動。政府應該在尊重市場規律的基礎上，改革管理體制、改進工作方法、完善評價體系、優化政策激勵，積極發揮營造創新環境、提供公共產品、維護競爭秩序的作用。具體而言，應該從以下幾個方面更好地發揮作用。

第一，政府作為要尊重市場規律。政府公共政策的制定要具有普惠性，盡量減少帶有自由裁量權的選擇性資助。原因之一在于，這種選擇性干預或資助，極易因為主觀認識的差異和操作過程中非經濟因素的影響，出現與原定目標的差異。在宏觀調控中要盡可能地減少直接投資，更要防止補貼、優惠等善意的動機扭曲市場誤導企業。政府投入，要向營造市場環境、推動企業競爭、推進產業集聚、促進創新發展的方向傾斜。在科技服務業的基礎設施建立中，要使公共產品供給的公共性接受全社會的檢驗，防止公共產品供給中的利益偏向。公共產品供給要走市場化的道路，政府不直接經營企業和產業，既為提高效率，也為防止供給過程中產生的腐敗。

科技服務市場有其特殊性，這是政府營造市場環境時應該關注的。科技服務業在其建立初期，因為其市場規模小且分散，缺乏充分競爭，以及更高程度的信息不對稱，企業盈利可能低于社會平均利潤水平。政府掌握的行政資源和經濟資源應該主要用于降低參與者的運行成本。但是，選擇權可交與市場而非主要由政府掌握，原因是政府在項目選擇上并無信息優勢，政府所組織的評審也可能形成內部人控制。可以將選擇權交與銀行或其他金融機構，在企業或項目得到市場認可時，采用貼息而非直接補貼的方式，可以更好發揮資源利用效率。

第二，建立基于市場原則的組織關系。科技服務業的發展涉及到政、產、學、研、用等方面的關系，但基本的關系是基于市場的和基于行政的供給和需求關系，聯系的紐帶是利益。建立科技服務提供者與接受者之間的信用體系，是保證這一紐帶穩固有效的基本要求，也是政府應該著力解決的問題。與一般產業有區別，無論是科技創新環節還是科技服務環節，都存在更強的信息不對稱現象，相互間的信任關系相對難以建立和維持，這也正是科技服務市場更難發展的重要原因。政府可以利用信息優勢和行政評價、行政監管的優勢，利用互聯網和大數據的技術條件，建立可以由社會監督評價的信息系統，促進健康信用關系的形成，這將會大大提高相關方面的參與積極性，提高市場效率。

另外，科技服務業與一般產業有一個重要區別，即公共產品、準公共產品和私人產品并存。從政府作用機理看，建立公共產品的供給體制似乎是順理成章的。近年來，政府在促進科技服務業發展中花費了大量的人力財力，出臺了許多政策，期望搭建更多公共服務平臺，形成科技服務業的優勢。但是必須指出，公共產品的特征之一是不具有排他性，而依托企業和高校院所建立的科技服務平臺由于存在服務自身和服務社會的利益沖突，即具有排他性，政府期待的公共服務有可能要大打折扣。因此，在體制完善的過程中，科技公共服務應該改變其組織方式。純公共服務平臺建立市場化的組織，由政府承擔運行費用按照市場原則運行。準公共服務平臺建立產權明晰的獨立企業，實行專門化運行。企業化、獨立的服務平臺則完全按照市場化運行，具有可評估外部性的服務平臺，政府予以必要的事后支持。

第三，建立嚴格的市場秩序和有效管理體制。科技服務業發展要求政府對市場進行有效監管，形成嚴格的市場秩序，保證充分有序的競爭。公平競爭是市場經濟的基礎要件，政府的責任是保證不同主體間同等權利，特別是對保護知識產權要有硬手段。這就要求在科技服務業的推廣中，政府進一步清除可能產生歧視和不公平待遇的各種制度和規則，特別是要建立有效制約“潛規則”的監督、舉報、投訴和治理制度，使政府責任真正落在實處，形成政府權威。

二、科技服務業的機制創新

1.發展路徑

充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發揮政府作用，依托新時期外部環境，采取“市場決定、科學激勵、有效管理、創新模式、多鏈融合”的發展思路，促進科技服務業快速、高效發展。

（1）市場決定。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，降低市場進入門檻，建設競爭有序的市場體系。科技服務的價值和從業人員的收益由市場決定，科技服務機構通過市場競爭實現優勝劣汰。

（2）科學激勵。改革管理體制，完善科技服務業的評估機制和考核體系，建立有效的、科學的激勵機制，充分調動科技服務業主體參與的積極性。

（3）有效管理。通過科學的制度設計和嚴謹的行政運行，使得政府對科技服務業的投入做到杠桿投入、精確投入和責任投入，實現政府行政投入的收益最大化和政府對科技服務業管理的高效率。

（4）創新模式。依托互聯網打造科技服務互聯網平臺等有效載體以及科技服務的互聯網供應和營銷渠道，整合科技服務資源和創新要素，線上線下服務相結合，創新科技服務商業模式，并依托新載體和新渠道，實現創新資源的深度整合和高效配置。

（5）多鏈融合。以云計算、物聯網、大數據等新一代信息技術為載體搭建融合科技服務業全業態的互聯網平臺，以服務外包為主要路徑，以產業集聚化為組織形式，將制造業和科技服務業相融合。圍繞地方產業鏈部署創新鏈，圍繞產業創新鏈完善科技服務鏈，打造產業鏈、創新鏈和科技服務鏈相互融合的產業創新服務鏈，消除科技創新的“孤島”現象。圍繞產業集聚打造科技服務集聚，從產業集聚到產業集群，最終形成科技服務業的規模效應和品牌效應。

2.重要領域發展機制的改進與完善

根據科技服務業的發展基礎以及產業導向，圍繞科技服務業的重點領域，基于發展體制，制定有針對性的發展機制，通過重點領域的發展來帶動整個科技服務業的快速、高效發展。

（1）研發設計服務。研發服務是創新活動產業鏈的上游，具有高附加值和強大的帶動作用，是科技服務業的核心。根據研發服務業發展的情況，對其發展機制建議在以下方面進行完善。

研發設計服務依其與科技創新相關性，可分為核心和外圍兩類。前者主要提供直接產品的研發，后者提供產品設計、管理咨詢、市場調研、測試、測量繪圖、產品推廣等。以往的發展中，往往存在更重視前者的現象。促進研發設計服務的更好發展，應根據企業性質和產品性質的差異，同步關注兩類服務的發展，特別是對包括海歸創業者在內的小微科技企業。后者的作用可能更大。

針對“企業本質追逐利潤和政府要求其承擔社會責任”的悖論，需要對其服務機制進行完善。對可向本企業以外單位提供服務的研發設計服務機構，如企業研究院、工程技術研究中心、企業技術中心、企業工程研究中心等可提供外部研發設計服務的企業研發平臺，應該放開企業化經營，引導其從原企業中獨立出來，注冊具有獨立法人資格的研發設計服務機構；對于具有基礎性且風險性大的極少數實驗性的研發設計，可以由政府委托高校和科研機構的研發設計平臺提供。

從對外開放的視角看，研發服務發展，不是更多地考慮如何利用我們的研發資源對國外進行服務外包。針對國內外在研發服務水平上的差異，科技創新水平的提高需要更多地利用國外高水平的研發服務，或者是引進國外高水平的研發服務企業，或者是直接進行跨境服務外包。

（2）技術轉移服務。技術轉移機構對技術轉移服務業態的發展具有至關重要的作用。“十三五”期間技術轉移服務要實現從低端向中高端的提升，即從一般技術培訓、技術咨詢轉向提供技術預測、技術匹配和投資組合等專業化服務，以滿足企業創新發展的更高要求。

由于技術轉移特別是技術交易的特殊性，技術轉移的瓶頸在于交易雙方信息不對稱條件下的信任困難。所以，今后的工作重點在于建立規范、嚴謹、誠信的技術市場。在建立這個市場的過程中，利用現有的技術手段，特別是互聯網，可以起到低成本、迅速獲得信息的作用。但在現階段，利用高校院所的聲譽，利用行業專家的影響力，特別是利用專業類服務企業的影響力，通過制定嚴格的規范，通過全產業鏈的服務延伸，形成強大的市場影響力，對提高技術水平和持續創新的能力是非常重要的。

在技術轉移服務發展的過程中，應通過提升技術轉移服務機構綜合實力來帶動整個技術轉移服務業的發展。鼓勵技術轉移服務機構采取股份制等多種形式與國際資源進行融合，走合作化發展的路線，利用國外技術轉移機構在技術、人才等方面的優勢，強化技術轉移服務的深度。此外，還應利用信息化技術，突破當前技術交易線下交易的單一模式，發展 “互聯網＋”的線上線下相結合的技術交易新模式，擴大技術轉移服務的廣度。圍繞產業發展的方向，為企業創新發展提供專業化、高附加值的技術轉移服務，形成“合作跨越發展、產業引導方向”的新機制，引導技術轉移服務快速、高效發展，成為“多鏈融合”發展模式的堅強紐帶。

（3）創新創業孵化服務。在創新創業服務邁過追求規模的初級階段后，創新創業孵化服務應該由追求規模向注重質量轉變，政府在引導方式上也應從項目獎勵向環境營造轉變。

為了更好地推動創新創業孵化服務的發展，應該采取多種方式利用市場推動。在孵化器的建設方面，應深化多元化投資主體發展策略，利用市場機制推動孵化器的發展，在現有政府、高校院所、國有企業、民營企業投資主體的基礎上，引入國際資本，逐步撤出政府投資，形成以社會資本、民營資本占主導的孵化器投資主體。在發展方式上，應該鼓勵采用“孵化＋創投”的方式來更好發揮市場的主導作用。鼓勵以互聯網為核心，通過信息互動，突破組織界限，搭建涵蓋全業態、融商、融智、融資的開放式科技服務平臺，探索“互聯網＋”的新型孵化模式。政府通過孵化器的產業規劃和導向，來促進產業集聚。充分發揮孵化器的集聚效應，圍繞產業打造專業孵化器，使其成為“多鏈融合”發展模式的支撐節點。

（4）科技咨詢服務。科技咨詢對企業是知識資源和智慧資源的投入過程，它可以使原有的資金、設備、人力投入獲得更大的效率或避免可能的損失，可以使企業發展更具有可持續性和成長性。科技咨詢范圍不僅包括直接的技術幫助，凡是使科技型企業或企業的科技項目得以順利運行和發展的外部人力資源幫助，都應該納入科技咨詢的范疇。從這個意義上講，社會科學為主體的咨詢也應該納入科技咨詢的范圍。社會科學可以在企業規劃、戰略制定、市場預測、企業組織、要素整合等方面發揮重要作用，直接影響科技企業和科技項目的發展。

目前我國已經逐步形成了科技咨詢發展的良好氛圍。但是，與企業對科技咨詢巨大需求和豐富的科技智力資源供給相對應，科技咨詢工作的進展從數量到質量并不理想。為了提升科技咨詢服務的發展水平，首先進一步完善科技咨詢組織。要以各地生產力促進中心為基礎建立覆蓋面廣、影響力大、專業性強的咨詢組織，將科技咨詢與其他服務項目有機結合起來，真正實現“一站式”服務。其次，進一步推進高校院所資源通過科技咨詢向企業流動，以此為起點，逐步加強產學研更深層次的合作。再次，遵循市場規律，運用價格機制活躍咨詢市場，改變目前科技咨詢業“供需兩旺、成交不多”的局面。科技咨詢的價值和個人收益交由市場決定，通過市場驅動來使得供給和需求達到匹配和均衡。

三、發展科技服務業的政策優化

在“十三五”規劃期間，在促進科技服務業快速、高效發展的過程中，政府重點是做好引導和營造環境。為此必須進行下列政策優化和調整。

1.規劃產業集群發展方向，營造良好環境

在圍繞產業鏈打造創新鏈和服務鏈相融合的產業集群時，政府應當根據地方的產業規劃，明確產業集群的發展方向。產業集群的發展方向可以在園區和孵化器的規劃和布局時通過政策來落實。同時，在規劃時要加強不同園區、孵化器產業集群的布局管理，以促進區域協調創新。此外，還應根據產業集聚區的定位，加強相關配套的硬件設施建設和扶持政策，為科技服務業產業集群發展創造良好的商務環境。

2.建立科技服務考核評價體系，制定科技服務標準

當前在引導科技服務業發展的過程中，政府行政投入導致的“投機行為”，一個重要原因就是缺乏科學的科技服務業考核評價體系和科技服務標準。必須建立符合各地科技服務業實際的、科學的、合理的績效考核評價體系，制定科技服務標準。這不僅可以引導相關產業規范發展，為科學評估科技服務業的發展績效提供依據，也可以使取得行政資源使用權的投入項目受到有效監督。

3.科學有效激勵，發揮政府投入的杠桿作用

在科技服務業的當前發展階段，政府激勵還是引導行業發展的重要手段。但是，在激勵的著力點和方式上要有所調整，以保證激勵是有效的、正向的。對研發設計服務、技術轉移服務、科技咨詢服務和創新創業孵化服務等領域都應依據各自的特點設定相應的激勵機制，提高科技服務主體參與的積極性。在建立激勵機制的過程中，還應考慮以企業為主的私人部門和以高校院所為主的公共部門對激勵機制價值取向的不同要求，激勵政策應予以區別對待。在激勵方式上，可以通過立項后根據考核體系實行分階段獎勵的方式，通過獎勵取代資助，來保證激勵的有效性，充分發揮政府投入的杠桿作用。

4.引導科技服務機構進行混合所有制改革

目前，在科技服務機構中，普遍存在事業單位（高校院所）占比過大，企業性質服務機構占比較小的情況。引導科技服務機構向企業化發展，是激發其市場活力的根本途徑。在引導企業化發展的過程中，應當放開市場準入條件，降低市場門檻，為企業主體發展營造良好環境。鼓勵民營資本、社會資本進入科技服務業，與公有資本進行混合，充分發揮不同資本的優勢，推動科技服務企業建立起現代企業制度，進一步激發科技服務企業的活力。

5.鼓勵科技服務業提高開放層次

合作交流是促進科技服務要素流動的重要方式，深化區域、國際合作也是推動科技服務業跨越式發展的重要途徑。在區域合作領域，重點結合各地產業優勢，引導科技服務人才、技術的集聚。在國際合作領域，一方面鼓勵國外資本投資當地科技服務企業，引導國外科技服務機構在當地設立分支機構，以推動國際先進科技成果和優勢科技資源向國內轉移；另一方面更要鼓勵有條件的國內科技服務企業“走出去”，積極開拓國際市場。同時，政府要制定政策鼓勵國內制造企業與境外科技服務機構的深度合作，即利用境外的科技服務資源，更快地縮小國內制造業與境外的水平差距。

1.曾媚：《科技服務業的創新供給及實現機制》，《科技管理研究》2013年第4期。

2.韓麗萍、斯琴、趙紅梅：《公共科技服務體系的發展趨勢分析及評價》，《科學管理研究》2013年第10期。

3.揭筱紋、李鏡、邱璐等：《現代科技服務體系創新模式分析》，《軟科學》2014 年第 5 期。

4.祁明、趙雪蘭：《中國科技服務業新型發展模式研究》，《科技管理研究》2012年第2期。

5.張心怡：《社會化科技服務體系模式創新研究——基于科技型中小企業國際化經營的實踐》，《科技進步與對策》2013年第9期。