出租車營運證產權交易與公車公營的制度實現

黃益新 劉 東

出租車行業作為城市交通系統的重要組成部分，服務質量問題一直受公眾關注。國內出租車市場存在的打車難、司機集體罷運等現象意味著，行業的良性秩序尚未形成，政府管制是不可或缺的。

20世紀初大蕭條期間，美國失業工人大量涌入出租車行業導致了過度競爭，美國開始對出租車市場進行管制，目的是保證服務質量與安全水平。70年代，隨著政府俘獲理論的提出，行業管制動機及其績效受到質疑。以芝加哥為代表，國外城市進行了解除管制的嘗試，但并未收到預期的效果。實踐表明市場失靈、規模經濟等問題是不容忽視的（Teal＆Berglund，1987）。西方國家在保留出租車行業管制的同時，通過內容調整、手段與方式設計來提高管制效率。

國內出租車行業的形成與發展過程中，營運證是政府管制的主要工具。目前，營運證的發放對象包括個人和公司，由此產生了個體、掛靠與承包等經營組織模式。在這些模式中，存在著營運證炒作買賣、“份子錢”以及黑車等問題，影響出租車行業的整體服務質量和正常發展。有學者從這些問題出發建議放松數量管制、取消營運證（張蕓珠、張云，2011；章亮亮，2012）；或者保留營運證，但放松對個體經營的組織形式限制，允許個體營運（陳明藝、熊紅星，2012）。近年來，南京、上海、哈爾濱等城市的公車公營改制表明，出租車行業公司化與營運證制度完善可以并行不悖。經營許可證具有經濟學意義上的財產屬性 （彭云望，2003），厘清出租車營運證的產權關系有助于提高政府管制的效果。不同經營模式中的契約關系是圍繞營運證的相關權利設計的，營運證交易的本質和影響是什么？為什么不能因為存在營運證問題而放棄公司化經營？公車公營模式需要哪些營運證制度的支撐？目前典型的公車公營制有哪些可以改進的地方？本文從營運證產權與行業組織結合的角度，對營運證管理與公車公營模式做一些理論探討。

一、營運證的市場價值與交易方式

政府管制的理論依據是存在著市場失靈問題。對出租車行業，自由進入可能導致類似于公地悲劇的結果（Hardin，1968）。作為公共資源的道路如果由于盲目競爭被過度占用，擁堵不僅帶來了低效率，也加重了環境污染。出租車市場中，乘客不會像司機那樣知道更多的關于道路狀況的信息，司機的歧視性定價會導致乘客的福利損失。此外，乘客與司機對于服務態度等的評價存在主觀差異，事后解決爭議需要服務標準作為依據。因而，出租車的管制一般包括控制數量、限定價格與規范服務等內容。根據行政許可權的法律屬性，營運證的持有者既擁有從事經營活動的權利，同時也隱含著服從政府管制要求的義務。營運證制度能夠同時體現政府在準入、價格與質量方面的要求，其數量多寡是關鍵的管制變量。

出租車市場（尤其是巡游類）均衡服務數量的確定缺少合適的經濟學模型 （Frankena＆Pautler，1986）。國內許多城市是按照常住人口人均擁有量進行營運證數量控制，比例一般是千分之二左右。在具體實施中，政府每隔幾年發放新增營運證，有的城市營運證數量甚至長期不變。一定時期內營運證的數量是既定的，總的運營量與實際需求變化不一致。隨著經濟社會的發展，生活水平提高，以及流動人口增加，出租車市場常常處于供小于求的狀態。準入數量管制所產生的供給短缺，賦予營運證占有者一定的壟斷權，經營出租車業務可以獲得更有保障的利潤。

克服過度競爭等問題為出發點的政府數量管制，在行政許可基礎上派生了相關收益權，紙質證照獲得壟斷租金。管制背景下的利潤不僅來自勞動力、企業家才能等要素貢獻，在表面上也成為營運證的產物。營運證成為行業的特殊資源，持有者將產生交易動機。

城市道路是公共資源，營運證交易的產權背景是政府對道路經營權的界定。從政府與市場的關系看，營運證的發放機構有權中止、吊銷其使用，因而其最終所有權歸政府相關部門所有，持有者則獲得在一定時期內營運證的使用權，即客運經營權與收益權。產權永遠不會是完全界定的（Barzel，1989），缺乏對于使用權的詳細規定，將提高任意占用的可能性。國內出租車行業在初創與發展過程中，存在著個人與公司持有營運證兩種情況，以及兩種與公司化有關的契約關系。個體經營者持有營運證，主要采用掛靠制，個體司機與出租車公司簽訂經濟合同，向公司交納一定量的管理費用，并取得公司化經營的身份；公司擁有營運證時，主要采用承包制，司機與公司是勞動經濟合同關系，司機向公司交納一定的承包費，即通常所說的“份子錢”。

個體司機向公司交納管理費用主要用于購買公司提供的服務，包括行業信息發布、培訓、代理交納稅費等，也涵蓋了使用公司品牌的支付。由于是個體持有營運證，與公司之間不存在營運證交易關系。掛靠制下，營運證交易主要存在于個體之間。一種方式是私下議價買賣，類似于商品買賣的現貨交易，營運證書和購買價款買賣雙方直接易手。賣方不變更營運證與某個出租車公司的掛靠關系，買方持有營運證并通過賣方繼續購買掛靠公司的相關服務。另一種是個體經營者雇傭司機，營運證持有人不進行具體的經營活動，占有營運證而不實際使用。被雇傭司機向營運證持有者交納多少費用是雙方商議的結果。司機的經營收入在補償一般的營運成本，扣除協商同意的自己應得部分以外，形成了雇主的收入。如果司機應得部分足夠高，被雇傭者有條件成為新的雇主。

承包一般是指對實物資產、無形資產等的租賃交易。出租車公司獲得的承包費具有其特殊含義。擁有營運權利的車輛名義上由公司所有并租賃給司機，而以承包費（或風險抵押金等）名目交納的份子錢，其總數額足以覆蓋車輛的購置費，以及使用過程中發生的保養、維修支出（有的城市是司機自行負擔）。除去能與車輛資產等價的部分以外，份子錢中余下的部分是公司穩定獲得的利潤。以2012年北京出租車行業為例，承包營運合同書中單班車司機的額定工作量是給公司上交每月5175元的份子錢，而較好車型的司機（每天工作12小時）每月至多掙3000元左右。粗略計算可知，3年下來份子錢的總額將達到18萬元多，這已經超過車輛購置價值，而車輛使用期限不到一半。承包是資源配置的一種方式，其經濟合理性在于承包方的收益水平要高于資產所有者，但份子錢的存在使司機與公司的利益關系反轉。因此，份子錢所蘊含的并不是一般意義上的資產承包關系，而是公司占有營運證的背景下，捆綁在車輛上的營運證使用權的租賃。

圍繞營運證使用與占有關系的交易可以劃分為三種類型。一是證照的直接買賣，使用權與占有權同時易手；二是雇傭司機形式，實際上是個體外包，私人占有權不變而使用權長期易手；三是經營承包，公司在不改變占有權的條件下有選擇出租使用權。要么是純粹的轉讓方式，屬于私下和非法交易；要么是變相的或直接的租賃形式。

二、營運證交易中的市場租金分割及其負面影響

營運證成為獲取利潤的必備條件，利潤來源開始部分地與具體經營活動分離。盡管證照的擁有主體不同以及買賣或租賃存在形式上的差別，個體私下轉讓、個體雇傭司機與公司收取份子錢，都可以視為營運證使用權在一定時期內的讓渡。營運證使用權交易分割了管制背景下的市場經濟租金。

圖1 營運證產權屬性與事實的交易方式（其中虛線表示公司化經營職能弱化）

運營證使用權的直接買賣受到法律的約束，許多城市政府管理部門對個體之間正常過戶已經施加限制，但這并不能遏制個體之間轉手的投機動機。在營運證交易的地下市場，轉手次數具有日漸增多的趨勢。作為事實上的財產，其潛在價值主要取決于未來各期現金收益的現值，包括經營性收益與買賣差價，因而轉手會引發再轉手。在安徽省，2007年馬鞍山市出租車營運證的價格是12萬元左右，2010年則漲到47萬元；合肥市的價格從2007年的37萬元漲到2010年的70萬元左右。行業本該在服務與經營環節實現的利潤，像期貨一樣被交易。每一次買賣都抬高營運證交易價格，直至最終的實際經營者幾乎已經得不到任何好處。營運證買賣的價格與業務能力的大小無關，個體之間營運證轉讓只是形成租金分配的鏈條。

與投機買賣相比，承包是與實際業務有一定關聯的營運證產權交易方式。私人業務外包或者是公司發包，二者都以形式上平等的勞動經濟合同為基礎。但是，由于營運證成為行業中特殊的固定資產，離開它無法從事正常的經營活動，司機在與個體雇主進行工資議價，或與公司約定份子錢等方面處于不利的博弈地位。司機屬于利益分配的弱勢群體，個體雇傭或公司承包制下營運證的租賃交易形成了市場租金分割上的垂直控制關系。

以營運證為依據的租金分配增加大量的非營運成本，不利于出租車行業提高服務質量與服務水平。司機在勞動力、車輛消耗、經營管理費用以外，負擔營運證購買支出或者份子錢，成本壓力變大。對于理性的司機而言，拒載是因為乘客請求的目的地路線，返回或繼續巡游時載客率較低而顯得不劃算。在信息不對稱條件下，故意繞道是司機為了獲得更多收益的機會主義行為。為了節約時間，盡快地補償全部成本，司機不愿意在擁堵的繁華地段巡游；人口密度不高的區域空載率較高，司機的巡游意愿也不高，這些都是引起打車難的因素。此外，司機之間、出租車與公交車之間競爭更加激烈，也會造成交通秩序的混亂和擁堵加重。營運證交易派生的問題使準入管制的結果偏離了初衷。

出租車服務質量不僅來自司機的個人行為，也與公司的標準化管理息息相關。掛靠制下司機與公司之間較弱的經濟關系，以及承包制下公司取得利潤的特殊方式，使行業中經營管理主體缺位。營運證直接買賣的鏈條上，實際經營者早已不是原先的實名掛靠者。掛靠公司與司機的業務管理關系被進一步淡化，公司對于服務質量難以有效地監督。營運證使用權租賃中，租金分割格局與勞動、管理等要素在經營活動中的貢獻不一致。公司可以事先獲得預付的利潤，其改善經營管理，提高服務質量的激勵不足。公司的權威主要來自所擁有的營運證，而不是企業家才能。承包公司實際承擔的主要是通訊服務代理、保險代理等具有中介性質的職能，不再是成本與利潤中心。一旦公司蛻變為證照的“經營者”，規范性服務的質量控制則成為不重要的任務而交給了司機本人。

三、出租車行業中公司化經營的效率

公車公營是掛靠制、承包制的替代模式，它以出租車行業的公司化經營為前提。國內出租車行業在早期發展中，政府用個體戶模式鼓勵出租車經營活動，增加行業的整體規模。經過20多年，上海、南京、北京等代表性城市已經完成了從個體向公司化的轉變，出租車公司成為典型的市場經營主體和政府管制對象。雖然像溫州等少數城市仍然采用個體模式，個人經營與行業協會相結合。但作為非盈利性組織，行業協會無法替代公司的管理功能。公司制在規模、管理與聲譽等方面具有個人經營難以獲得的經濟效率。

公司有規模經營的比較優勢。車輛是批量采購的，公司能夠與保養維修廠商建立長期、穩定的關系，因而可以獲得銷售商、服務商的價格折扣。公司針對較多的車輛統一租用停車場所，白班與夜班車輛交錯使用同一個停車位，可以減少總的租用面積，節約營運成本。信息成本方面，公司可以集中獲取并共享關于乘客密度、道路狀況以及車輛分布等方面的信息，而分散的個體經營難以做到這一點。城市人口越多，出租車市場容量越大，規模優勢會愈加顯著。

公司是擁有聲譽和品牌的經營主體。對于巡游或站臺式服務類別，乘客與司機的交易通常是一次性的。非重復博弈條件下，聲譽、品牌在個體之間難以自發形成，服務質量缺乏有效的投訴反饋機制來實現。出租車公司的存在使乘客的交易對象由個人轉化為集體，公司是實際上的交易對象，這提高了重復交易的頻率。乘客與某個公司的經常交往中，對于價格和服務質量等問題的投訴對象更明確，投訴能帶來的期望改進更加可信。如果品牌與聲譽對于公司的效益不是可有可無的，當乘客投訴的積極性提高時，公司主動創造聲譽的意愿也會相應增強。聲譽和品牌效應的激勵將促使公司改善出租車服務質量。

公司化經營可以提高資源配置的效率。在電話預約或呼叫類服務市場中，公司以指令方式對車輛進行管理，提高了車輛與乘客在時間、空間上的匹配程度。巡游類市場中，公司利用車輛定位技術與通訊手段，對車輛在區域內、區域之間的使用進行協調，可以降低空載率并節約巡游耗費。而眾多利益相對獨立的個體經營之間，需要通過協商才能達到類似的效果。個體之間的協商需要一定的時間，不僅難以滿足服務市場即時性的客觀要求，協商本身也是耗費大量成本的。除了車輛調度以外，服務類行業的勞動力狀態是影響質量的重要因素，公司能實現人力資源的優化配置。通過班次安排、節假日調休等方式，調配勞動力以最佳狀態參與服務活動。在個體經營下，勞動力缺乏可替代性，個體司機生理狀態波動對于服務質量的負面影響難以化解。

公司組織優勢的實現條件是適當的制度環境與契約設計。掛靠并不是真正意義上的公司化經營，營運證直接買賣而無需變更掛靠關系就可以說明這一點。最初的委托管理關系是實名的，隨著營運證易手，掛靠公司并不能確定當初的掛靠者是否還在從事營運服務。公司需要負責的對象在營運證買賣中模糊化，作為代理人的公司能否兌現業務管理義務，從而體現組織優勢是值得懷疑的。與掛靠相比，承包制下委托代理關系更加清晰。但是，份子錢是營運證租賃交易的產物，在數量上與公司化經營管理活動幾乎沒有關聯性。營運證產權交易導致掛靠與承包模式難以發揮公司化的比較優勢。

四、營運證管理與公車公營的制度需求

公車公營以純粹的勞動契約關系為基礎，出租車公司成為承擔經營管理職能的企業，所雇傭的司機是薪酬獲得者。從上文的分析可知，營運證交易影響了公司化的效率實現。因而，公車公營替代掛靠、承包模式，需要以營運證制度調整、減少營運證買賣或租賃作為前提。

從防止營運證買賣角度，適合的營運證發放對象不是個體。個人領取的營運證具有實名屬性，管理部門可以借助證照稽查、抵押等手段進行預防。但是，證照稽查將面臨個體數目眾多，信息成本高的約束。直接對個體掛靠的公司進行檢查，并不能發現掛靠者已經轉讓了營運證。對個體進行隨機抽查，從出租車外觀、標識等方面并不能甄別車輛使用者是營運證實名擁有者，還是購買了他人的營運證。即便抽查對象恰好是私下交易者，司機也可以用代駕、幫忙等理由進行規避。對個體的全面檢查一般通過年審的方式，營運證年審所涉及的檢查內容主要是形式上的資格、交通違規記錄等。賣方繼續以主體的身份參與年審，出讓營運證行為本身并不妨礙年審是否通過。通過行政手段防止營運證的私下交易不具有現實可行性。管理部門也可以考慮在領取環節收取證照抵押金，借以增加營運證買賣的難度。而買賣雙方卻可以針對抵押數額進行專門商談，并最終達成交易。抵押給賣方帶來的壓力未必能減少交易數量，反倒會進一步抬高營運證的市場價格。通過抵押等經濟手段來限制營運證的私下交易也難以達到預想的結果。營運證發放對象限于公司有利于關閉營運證非法買賣市場。公司數量不多，是否出售營運證給個人容易進行檢查。并且，個人購買并持有公司實名的證照，一旦被抽查到，營運證會被沒收。公司之間營運證整體買賣，則屬于正常過戶行為，處于管理部門容易控制的范圍之內。

公車公營模式，需要政府改變現有營運證的發放方式。如果營運證發放延續單純的競價投標方式，在成功取得營運證后，中標公司存在著通過營運證租賃來轉嫁成本的動機。主管部門的招標行為等同于出售營運證，實際上也在參與市場租金的分配。承包制將是公司和主管部門都樂意接受的經營方式。如果營運證是免費獲得，資格來自公司規模大小、員工數量等指標，公司行為還是缺乏提高經營管理水平的硬約束。承包制下的經營管理缺位、服務質量不高問題，并不影響公司的營運資格。即便是政府強制推行公車公營，對提高經營管理水平的作用也要打折扣。可行方案類似于南京市的試點，在推行公車公營的同時，規定營運證取得與服務質量掛鉤的具體辦法。讓公司成為“利”的經營者，而不是“權”的占有者，體現了營運證管理上的改進。以投訴率、服務質量等指標進行競標，可以使營運證市場租金分配與公司經營管理水平的相關性提高，促使公司主動選擇公車公營模式。

公車公營模式以勞動雇傭關系為聯結紐帶，意在排除份子錢問題的干擾。影響組織效率的關鍵問題轉變為如何確定司機的工資方案和營運成本核算。如果是雙方自行約定固定工資，由于司機勞動力專用性程度低，而營運證是專有性資產，公司在工資談判中處于有利地位。例如，公司需要按照法律規定繳納員工的養老保險金，可能以代繳負擔重等理由降低工資水平；公司有權解釋內部服務質量與安全標準，能夠有借口扣除司機安全（服務）風險保證金，這等價于削減了合同期內的司機勞動報酬。固定工資難以提高，司機偷懶是難免的。如果采用績效工資設計，激勵不當問題值得考慮。公司能通過調度提高資源配置效率，但由于出租車提供服務具有隨機性質，對勞動力實施全面控制是不必要的。司機在利益誘使下，可能會掠奪性使用公司購買的車輛，給公司帶來不易覺察的損失。比如，為了增加總的勞動收入，司機放棄每周休息一天的約定，使車輛處于滿負荷狀態；為獲得超額工資，減少巡游和服務以外的時間，不按時維護保養車輛等。

現階段公車公營改制中，政府通常用任務基數定額（也稱公營費）來平衡公司與司機的利益關系。政府實施基數定額指導，可以減弱公司在勞動市場中的價格控制力。例如，2005年以來，南京市公車公營司機任務基數的政府測算是，法定工作時間乘以每小時平均營運收額，再減去司機法定勞動工資和油耗，同時算上法定加班費，得出每月7200元的政府指導價（政府減免養路費后每月7000元。），公司上浮不得超過10%。在此制度下，單個司機一個月工作180小時左右，可以獲得3000以上的凈收益。與承包制相比，司機的工作時間減少，收入狀況改善，而且更加穩定。任務基數的測算方法需要進一步調整，以便對司機的行為加以約束，保障公司利益。日常保養維修支出與車輛提供服務狀況直接相關，讓司機承擔自己能夠控制的成本，可以部分克服車輛所有權與使用權分離產生的問題。為此，政府可以將維修保養費用與油價等同看待，從平均營運收額中減除，并相應地降低任務基數最高限額。任務基數調減既可以引導司機合理使用車輛，也促使公司進一步提高經營管理水平。

即便如此，司機向公司交納公營費，在交易形式上依然不能擺脫份子錢的痕跡。當前的公車公營實踐尚未充分體現與承包、掛靠的區別。提高政府管制效率，讓公司成為真正的利潤中心，實現大規模經營的組織優勢，需要出租車行業組織模式能恢復公司的職能。公司對員工進行報酬支付而不是司機交納份子錢，是公車公營的應有之義。值得進一步思考的問題在于如何以政府制定應景應時的行業最低工資為基礎，將雇傭制與分享制進行結合。

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6.章亮亮：《對出租車行業特許模式的經濟學和行政法學分析》，《上海經濟研究》2012年第2期。

7.張蕓珠、張云：《我國出租車行業管理模式與黑車問題》，《生產力研究》2011年第9期。

8.陳明藝、熊紅星：《出租車市場組織形式管制效果分析》，《城市問題》2012年第5期。

9.彭云望：《出租車經營許可證的財產權分析》，《行政與法》2003第11期。

10.李傳軍：《公共政策的道德評價》，《徐州工程學院學報（社科版）》2014年第1期。