地方政府融資管理與風(fēng)險防控

王林熒

（中信銀行杭州分行湖州支行 浙江 湖州）

一、研究背景

融資平臺是地方政府通過劃撥土地、股權(quán)及其他資產(chǎn)而成立的受地方政府直接或間接控制的企業(yè)法人實體。融資平臺的主要特征是：①具有政府公益性項目投融資功能；②擁有獨立企業(yè)法人資格；③具有經(jīng)營實體資格。政府通過利用平臺公司向銀行融資來解決公共產(chǎn)品供給不足問題，這也是成立政府融資平臺的主要目的。2008 年下半年以來，美國次貸危機(jī)引發(fā)的全球金融危機(jī)對中國宏觀經(jīng)濟(jì)運行造成了明顯沖擊，出口、消費和投資都不同程度受到了影響。為應(yīng)對全球金融海嘯對中國的影響，在2008 年中央出臺了4 萬億投資政策保增長、促經(jīng)濟(jì)，同時頒布了進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需刺激經(jīng)濟(jì)的十項措施。為克服金融危機(jī)帶來的負(fù)面影響，進(jìn)入2009 年浙江省堅決貫徹實施中央的擴(kuò)大內(nèi)需項目投資方針，適時推出政府主導(dǎo)項目投資計劃，在國有投資的主導(dǎo)與帶動作用下，全省投資穩(wěn)中有增。2009 年，全省全社會投資比上年增長15.2%，創(chuàng)近5 年來的最好水平，增幅比上年提高4.5 個百分點。

有關(guān)數(shù)據(jù)表明：浙江省2012 年12 月以前，固定資產(chǎn)總投資達(dá)到15399 億元（已接近浙江省2011 年GDP總量的一半），比上年同期增長21.8 個百分點，高于全國平均水平的百分之1.1，該項數(shù)據(jù)是浙江省近9 年來首次增速高于全國平均水平。

浙江的固投數(shù)據(jù)顯示，項目投資10652 億元（同期增長23.4%個百分點），占固投總量的百分之七十左右。同時據(jù)有關(guān)消息其他項目依舊在按計劃有序進(jìn)行中，其中包括浙江省領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系的有35 個、省發(fā)改委直接聯(lián)系的有110 個、省市縣三級發(fā)改部門共重點聯(lián)系服務(wù)的有1100 余個項目。

截至2012 年11 月底，包括杭州地鐵1 號線等項目在內(nèi)的64 個省級重點項目已經(jīng)建成并投用、上海大眾汽車寧波乘用車等760 個項目正在推動進(jìn)行中、甬臺溫天然氣管道工程等192 個項目已經(jīng)開始動工建設(shè)、其余包括臺州第二電廠等24 個“國批”項目已經(jīng)獲批，投資項目為近年來最多的一年。

盡管以上項目在如火如荼的進(jìn)行中，然而，社會現(xiàn)實情況卻表現(xiàn)出了較為相反的一面，社會資金參與4萬億計劃的熱情不高，地方債、銀行貸款及政策性貸款仍然是配套資金的主要來源。有關(guān)資料顯示，在以上經(jīng)濟(jì)刺激政策頒布情況下我國實現(xiàn)了固定資產(chǎn)投資的大躍進(jìn)，包括中央在內(nèi)的各個部門、各級地方政府固定資產(chǎn)總投資超過50 萬億元。地方政府配套資金不足問題一直存在，多數(shù)縣、市級城市都是“吃飯財政”，根本拿不出相匹配的資金，因此地方政府投入資金絕大部分來自于銀行貸款，包括地方政府融資平臺的貸款。當(dāng)貸款主體成為了非市場化、實體化的政府部門時，信貸資金的安全形勢就有待考量了。地方政府用貸款搞建設(shè)，業(yè)績體現(xiàn)在本屆，而還款責(zé)任在后屆。地方政府每屆5 年，而基本建設(shè)項目還款期短則3 到5 年，長則15 到20 年。本屆政府官員很容易形成先搞好眼前建設(shè)、還款問題留給后界政府考慮的短期行為。

由于地方政府直接或間接承擔(dān)著平臺公司的債務(wù)問題，因此政府的財政狀況及現(xiàn)金流以及信用情況對于信貸資金的安全性顯得尤為重要。更可怕的情況是由于我國行政體制、財政體制的缺陷，新官不理舊賬、借新錢還舊債已經(jīng)成為地方政府行政的慣常邏輯。根據(jù)2011、2012 年國家審計署審計結(jié)果顯示高速公路由于債務(wù)規(guī)模大、增長較快，償債壓力較大，全國高速公路項目政府借新還舊率超過50%，這不僅僅會引發(fā)銀行信貸風(fēng)險，更會引爆地方財政風(fēng)險，最終形成地方倒逼中央，要中央為地方政府的爛攤子埋單。于是迫使中央通過開動國家機(jī)器、超發(fā)貨幣，使用財政政策增加賦稅等方式化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，最終受害人將是老百姓。一旦財政風(fēng)險及信貸風(fēng)險雙重爆發(fā)將直接威脅到我國經(jīng)濟(jì)安全、影響社會穩(wěn)定和諧和民族團(tuán)結(jié)，因此研究地方政府融資平臺信貸風(fēng)險管理及風(fēng)險防范有重大的現(xiàn)實意義。

二、融資平臺亂象

1.利用財政存款撬動平臺貸款

隨著銀行考核制度的變化，銀行存貸比考核制度成為衡量銀行實力的重要標(biāo)桿。因此各大型商業(yè)銀行紛紛為擴(kuò)大存款規(guī)模完成考核制度絞盡腦汁，最為有效的提升存款數(shù)額的辦法便是挖掘自身可利用資源加大財政存款的營銷力度，將財政存款存入自己的銀行。一方面地方政府給予經(jīng)辦人及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)支付存款獎勵，同時地方政府可利用巨額財政存款要求銀行發(fā)放平臺貸款，大型商業(yè)銀行是地方政府融資的主要來源。同時中小型銀行本身就缺乏自我獨立生存能力，其生存受制于地方政府的權(quán)力庇佑，實際上為地方政府所控制。

2.包裝項目進(jìn)行融資

為獲得銀行信貸資金，符合貸款準(zhǔn)入條件，通常由財政部門牽頭在發(fā)改委、環(huán)保局、建設(shè)局、國土局等多部門通力合作情況下虛構(gòu)項目進(jìn)行項目融資。由于地方政府協(xié)調(diào)各部門配合包裝，天衣無縫地進(jìn)行粉飾造假，即使客戶經(jīng)理實地調(diào)查也難辨真假。

3.整合項目打捆貸款

地方政府通過與銀行簽訂“銀政合作”框架協(xié)議，將分散的建設(shè)項目整合，統(tǒng)一履行借款、還款責(zé)任。這就很容易將缺乏自有現(xiàn)金流或者無法達(dá)到資金測算平衡的公益性或半公益性質(zhì)的項目和有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目進(jìn)行打捆包裝，通過利用非公益性質(zhì)項目的現(xiàn)金流彌補(bǔ)公益性質(zhì)項目現(xiàn)金流不足的手段來達(dá)到符合銀行信貸準(zhǔn)入條件的目的、從而貸款人成功稀釋了不良貸款，掩蓋了風(fēng)險，解決了燃眉之急。

4.貸款充當(dāng)資本金

有時還存在平臺公司的注冊資本和項目資本金無法足額到位的情況，一些政府會通過調(diào)用關(guān)聯(lián)公司的銀行貸款充當(dāng)資本金來做大資產(chǎn)，同時利用銀行間激烈的競爭及信息不對稱性套取銀行貸款

5.政府出面違規(guī)擔(dān)保

銀行對于平臺的融資常常基于財政兜底承諾或者人大決議。但是按照《擔(dān)保法》和《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府和國家行政機(jī)關(guān)不得為他人提供擔(dān)保。實際上是以未來的財政收入作為擔(dān)保，屬于政府違規(guī)擔(dān)保。

當(dāng)然，相對地方政府而言銀行明顯處于劣勢，而且商業(yè)銀行的實質(zhì)為企業(yè)，企業(yè)的發(fā)展需要地方政府的支持，地方政府通常利用巨額財政存款為誘餌逼迫銀行就范。

三、地方政府融資平臺貸款風(fēng)險成因

1.資金挪用風(fēng)險

有些地方政府融資平臺同時運作多個項目，融資渠道廣泛，賬戶資金進(jìn)出頻繁與地方政府及關(guān)聯(lián)公司往來密切。在資金使用上融資平臺使用資金受財政或劃歸項目建設(shè)主營單位統(tǒng)一調(diào)配使用，信貸資金難以有效監(jiān)管容易形成風(fēng)險。

2.總體債務(wù)規(guī)模失控風(fēng)險

地方政府向銀行舉薦的項目多數(shù)為在本級行政區(qū)域內(nèi)比較優(yōu)秀的項目，但從全國商業(yè)銀行角度分析卻未必最優(yōu)。銀行有限的信貸資金本不應(yīng)支持該類項目，而來自地方政府或行業(yè)主管部門的壓力會迫使銀行違反效益性原則相相關(guān)企業(yè)和項目發(fā)放貸款，從而形成信貸風(fēng)險。

3.借款人資質(zhì)差風(fēng)險

地方政府融資平臺雖然都是注冊的企事業(yè)法人，但在組織上一般是以政府的資金管理部門為主體。公司治理結(jié)構(gòu)形式不規(guī)范、政企不分，不是按照企業(yè)模式運行，存在管理缺陷。許多平臺單位是一套班子、兩塊牌子特別是公路、城建等單位，向銀行融資時是經(jīng)營性事業(yè)單位，貸款發(fā)放后即變成地方行政管理機(jī)構(gòu)。對于資金的運用管理、回收沒有嚴(yán)密的管理體制，沒有績效獎懲制度、很容易造成貸款項目出現(xiàn)問題。

4.后續(xù)資金不足風(fēng)險

在國債投資項目的資金供應(yīng)問題上財政與銀行進(jìn)行著博弈。在項目的資金配置過程中，財政有時并不直接出面，而是把財政資金支付給自己的代理人――各個地方的實際用款人和行業(yè)主管部門。于是在資金使用過程中財政部門更具信息優(yōu)勢，他們認(rèn)為只要把銀行牽扯進(jìn)來，發(fā)放了第一筆貸款，以后即便形成了不良貸款，銀行為了不讓上級和社會知道不良貸款不斷上升，會通過借新還舊等形式幫助項目維持資金運行或新增貸款。這樣的結(jié)構(gòu)式導(dǎo)致大部分項目由銀行貸款支付，而建設(shè)方、行業(yè)主管部門級地方財政獲益。政府建設(shè)項目常常由各方拼盤出資，在項目開工以后，但凡一方資金無法落實到位就會出現(xiàn)半拉子工程，對信貸資金造成威脅。

5.貸款期限集中風(fēng)險

根據(jù)國家審計署數(shù)據(jù)顯示，全國地方政府性債務(wù)余額已經(jīng)達(dá)到10.7 萬億。同時在未來幾年中地方債將進(jìn)入一輪新的還款高峰期――根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)預(yù)測，43%的債務(wù)在2011 年至2012 年到期我們稱為第一輪集中到期高峰，第二階段是2016 年至2018 年，預(yù)計會有接近40%債務(wù)到期；此外其他14%―17%的地方債將在之后到期。由此可見，地方政府債務(wù)集中還款壓力已逐漸凸顯。由于地方政府融資平臺貸款基本上都是中長期借款，據(jù)調(diào)查有百分五十以上的貸款期限都在5年以上。但是，地方政府班子任期為5 年一屆，部分地方往往存在著一屆政府一屆思路的狀況，因此超過本屆政府任職期限的貸款都存在不確定的還款風(fēng)險。還有的政府短貸長用情況明顯，存在資金鏈風(fēng)險。

四、融資平臺風(fēng)險轉(zhuǎn)化

地方政府融資平臺債務(wù)問題從實質(zhì)上來說就是地方政府的或有負(fù)債問題，因此融資平臺的信貸風(fēng)險將會觸發(fā)地方政府的道德風(fēng)險。或有負(fù)債的風(fēng)險大小與該類平臺債務(wù)的規(guī)模大小以及債務(wù)本身的風(fēng)險狀況有著直接聯(lián)系。尤其是現(xiàn)如今在該類問題的承擔(dān)上存在著地方政府與融資平臺公司之間、中央政府與地方政府之間對于風(fēng)險分擔(dān)不清的窘境，一旦平臺貸款出現(xiàn)風(fēng)險，地方政府就要全力承擔(dān)，從而加劇了融資平臺和地方政府的道德風(fēng)險，而中央政府作為最終支付人需要為地方政府債務(wù)埋單，這反過來又會使得政府?dāng)U張了進(jìn)一步擴(kuò)大融資的沖動，由此該類激進(jìn)舉措也會讓或有負(fù)債轉(zhuǎn)化為直接負(fù)債的概率提升。

融資平臺的經(jīng)營風(fēng)險也會加大地方政府未來不確定支付的幾率。由于平臺主要代理政府提供公共產(chǎn)品，經(jīng)營的項目主要為低收益或無收益項目，其經(jīng)營狀況較差。因此在實際貸款操作層面，融資平臺的貸款歸還主要依靠地方政府是否出具財政兜底還款承諾，而平臺融資的增加也是基于政府土地出讓收入的提升和財政收入的增加。

融資平臺在一定程度上推進(jìn)我國地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)繁榮又增加了地方政府財政收入，提升了地方政府償債水平。但就目前實際情況而言，地方政府融資平臺負(fù)債過重，部分地方政府負(fù)債率已經(jīng)超過150%,又遇到宏觀經(jīng)濟(jì)下行因素的影響，土地出讓減少、財政收入下降，財政風(fēng)險也極易引發(fā)金融風(fēng)險。

五、地方政府融資平臺風(fēng)險防范

1.認(rèn)真甄別借款人層級、資質(zhì)，嚴(yán)把授信準(zhǔn)入關(guān)

政府平臺項目借款人主要有三類：一、具有獨立法人資格、完善財務(wù)管理體系和還款能力的按照企業(yè)化管理的借款人，如水務(wù)、電力、煤氣、熱力等公司；二、具有行政管理和企事業(yè)雙重身份的單位，如電力局、交通廳、項目建設(shè)指揮部等；三、為某項目臨時開辦的項目公司、項目單位。作為商業(yè)銀行應(yīng)優(yōu)先選擇第一類借款人、謹(jǐn)慎選擇與第二類客戶合作，棄選第三類。對于成立時間短、人員不穩(wěn)定、管理不嚴(yán)、財務(wù)不健全的授信申請人不予受理。銀行對于按照國務(wù)院最新要求清理規(guī)范后的不再保留融資職能的平臺公司，不得繼續(xù)發(fā)放新增貸款。

2.嚴(yán)格按照授信審批制度，防止總體債務(wù)失控風(fēng)險

許多地方政府建設(shè)項目多，資金缺口大，為了籌集資金常常通過多個平臺進(jìn)行融資。由于銀行間信息不對稱，容易形成利用一個項目一套材料進(jìn)行多頭融資、多頭授信的亂象。同時由于銀行難以有效掌握地方政府總體債務(wù)水平以及納入財政資金預(yù)算的還款計劃方案，就算是項目的自有現(xiàn)金流足以覆蓋授信敞口足以還本付息，依舊存在著政府通過抽調(diào)項目資金、統(tǒng)籌使用的情況，從而存在項目還款資金來源不穩(wěn)定的風(fēng)險。銀行應(yīng)當(dāng)從多種渠道了解政府實際負(fù)債情況，從工商部門了解平臺公司的注資情況、從銀監(jiān)會了解他行授信情況，從人民銀行了解貸款償還及資產(chǎn)質(zhì)量情況，從政府財政部門了解用款及還款資金安排等。對于債務(wù)管理規(guī)范、還款意識好、地方財力強(qiáng)的平臺優(yōu)先支持，嚴(yán)格按照銀行制度、流程、權(quán)限及其他條件辦理，同時應(yīng)考慮銀行貸款規(guī)模、存貸比、資本充足率、中長期比例等管理規(guī)定。同時還應(yīng)控制融資平臺貸款在貸款總量中的占比。

3.嚴(yán)格審查項目資金籌措安排，嚴(yán)防后續(xù)項目資金不落實風(fēng)險

按照4 萬億項目規(guī)劃，中央財政承擔(dān)1.18 萬億，地方政府承擔(dān)2.82 萬億，近年來，由于新建項目劇增，地方政府配套不足已經(jīng)顯現(xiàn)。作為商業(yè)銀行要事前認(rèn)真核實建設(shè)項目需要的資金總量，認(rèn)真甄別是否存在平臺公司為了符合銀行審批條件認(rèn)為調(diào)低工程預(yù)算的情況，認(rèn)真落實查找各方面資金拼盤的來源。對借款人已有的負(fù)債也應(yīng)該調(diào)查清楚。在建設(shè)進(jìn)程中后續(xù)跟蹤資金落實情況，發(fā)現(xiàn)問題及時解決。

4.科學(xué)確定貸款期限，防止貸款期限過長風(fēng)險

許多平臺存在短貸長用情況，很容易為今后資金鏈斷裂埋下隱患。要根據(jù)貸款項目和用途合理確定期限，還可以采用分期還本，逐步壓縮貸款本金。

5.重視第一還款來源，優(yōu)化信貸擔(dān)保措施

許多政府平臺是政府為了籌集資金而發(fā)起建立的，有些資金用于公益性項目缺乏經(jīng)濟(jì)效益；也有一些雖然為經(jīng)營性項目但經(jīng)營期限內(nèi)產(chǎn)生的現(xiàn)金流甚至不能覆蓋貸款本息。平臺貸款是否存在風(fēng)險關(guān)鍵看項目建成后是否有現(xiàn)金收入。因此銀行需要嚴(yán)格審查還款資金來源，除了建設(shè)項目自身收益和借款人綜合收益外，盡量要求地方政府安排預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金歸還貸款，并把各種收費收益也納入還款資金來源。

平臺融資往往采用土地抵押進(jìn)行擔(dān)保，銀行應(yīng)防止抵押物估值過高，土地出讓手續(xù)辦理不全，抵押手續(xù)不落實或無法落實的風(fēng)險使擔(dān)保形同虛設(shè)。

銀行應(yīng)當(dāng)防止財政部門的無效擔(dān)保，可要求省市政府授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)部門出資設(shè)立的全資或控股企業(yè)提供連帶責(zé)任擔(dān)保。可優(yōu)化擔(dān)保措施，要求借款人提供各種收費權(quán)質(zhì)押優(yōu)化擔(dān)保措施，同時應(yīng)該認(rèn)真評估抵押物價值，務(wù)必辦妥有效抵押登記及相關(guān)核保手續(xù)。