收入再分配的經濟法調節

■ 杜亞濤 副教授 趙建敏 副教授 王換娥 副教授（河北金融學院河北保定 071000）

黨的十八屆三中全會研究通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，該決定為深化改革進行了整體部署和頂層設計，其中提出要“形成合理有序的收入分配格局”。收入分配制度關系人民群眾切身利益和社會經濟的穩定發展，目前我國在收入分配領域存在差距過大和分配不公的突出問題。健全的法律制度是實現分配正義的重要保障，而經濟法是體現國家對經濟生活適度干預和宏觀調控的法律部門，其對再分配領域具有重要的調整作用。

經濟法是再分配法

國民收入的分配分為初次分配和再分配，初次分配是指在物質生產部門對各種生產要素和產品的分配；再分配是指在初次分配的基礎上，由政府干預對要素收入進行再次調節的過程。從法學角度看，初次分配主要由民商法調整，為調動市場主體的積極性，促進經濟總量提升，在初次分配當中效率優先于公平，必然產生較大的收入差距；再分配領域則需要以利益均衡和公平優先為理念，通過國家的宏觀調控，緩解收入差距過大的趨勢，逐步消除分配領域的不公現象，實現實質公平，這就需要經濟法發揮作用。

經濟法是伴隨著生產力的發展和國家職能的轉變而逐漸建立起來的。在自由資本主義時期，經濟運行靠價值規律和市場機制自發調節，將經濟完全置于國家統治之外，正如托馬斯·潘恩所說的：“管得最少的政府就是管得最好的政府”。但隨著生產社會化程度的不斷提高，市場調節的盲目性、滯后性和唯利性等弊端逐漸暴露，社會化大生產和消費需求之間的矛盾不斷激化，從而導致通貨膨脹、罷工失業、經濟壟斷等各種社會問題。人們對國家職能的認識開始發生轉變，希望國家通過“有形之手”調控經濟運行，解決市場失靈問題，經濟法由此作為一個獨立的法律部門應運而生。經濟法作為國家調控和干預經濟運行的基本法律形式，其主要通過市場規制法和宏觀引導調控法對再收入領域進行調節，前者主要是通過反壟斷法破除行業收入差距，抑制壟斷和不正當競爭行為的不當收益；后者則主要通過稅收制度、財政轉移支付和社會保障制度等，對城鄉居民和區域差異發揮收入的再分配功能。

收入分配領域存在的問題及成因—以河北省為例

（一）收入分配領域存在的突出問題

改革開放以來，我國經濟發展迅速，社會財富不斷積累，人均生活水平普遍提高。但各種矛盾和問題也逐漸顯現，貧富兩極分化、利益分配不公、收入分配格局失衡等現象引起公眾的不滿，嚴重影響和諧社會的構建。收入分配領域的不平衡主要表現在行業之間、城鄉之間和地區之間。

第一，行業收入差距顯著。由表1可知，河北省城鎮非私營單位工資最高的金融業和最低的農林牧漁業職工年平均工資相差46635元，差幅高達77.3%。由于我國的市場競爭機制尚不完善，一些關系國計民生的重要行業由國家政策扶植，在市場競爭中處于優勢地位，甚至形成行業壟斷，如金融業職工收入普遍較高。而一些傳統行業，本身利潤不高，人力資本投入較低，勞動供給總量較為充裕，工資水平普遍較低。

第二，城鄉居民收入差距大。通過表2數據分析，1985年農村居民家庭人均純收入為385.23元，城鎮居民家庭人均可支配收入為630.72元，城鄉居民收入差距是1.64倍，1990年達到2.24倍，2005年是2.61倍，2010年為2.72倍，城鄉收入差距呈現擴大的趨勢。農村居民家庭恩格爾系數較城鎮居民家庭下降緩慢，雖然農村居民的食品支出總額占個人消費支出總額的比重不斷下降，但由于其個人收入基數小，所以購買力和財富積累較城鎮居民還有較大的差距。

第三，地區收入差距明顯。由于各地區在氣候條件、自然資源占有、政策扶植等方面存在差異，導致區域經濟發展不均衡，進而影響各地職工個人收入。如河北省城鎮非私營單位在崗職工平均工資最高的唐山市和最低的衡水市相差13038元，差幅達28.4%（見表3）。

表1 河北省各行業就業人員平均工資一覽表（2012年）

表2 河北省城鄉居民家庭人均收入及恩格爾系數一覽表

表3 河北省各市在崗職工工資總額及平均工資（2012年）

（二）收入分配問題產生的原因分析

第一，生產要素分配失衡。市場經濟條件下的分配制度以要素分配為原則，具體包括勞動力要素、土地等自然資源、技術和資本等。我國人口眾多，勞動力相對過剩，勞動力市場長期供過于求，這就導致一些勞動密集型行業，如農林、建筑、服務業的勞動者收入普遍低于平均水平。在我國，土地等自然資源由于其公有性質，市場配置作用較小，技術和資本要素的收益增長速度較快，在分配中占有優勢地位。占有較大資本比例和固定資產的企業，在同等經營環境下處于競爭優勢地位，生產成本較低、抗風險能力強，從而可以獲取更多的資源成果和壟斷利益。而那些占有資本要素較少、規模小的企業則往往被激烈的市場競爭所淘汰，在社會分配中處于不利地位。最終產生一種“馬太效應”，即富者愈富、貧者愈貧，貧富兩極分化。這說明市場經濟在促進各種生產要素按供需關系配置的過程中，滿足效率要求的同時，也會導致初次分配領域的差距擴大，而要解決貧富兩極分化問題，就需要再分配領域發揮國家調控職能，采用經濟的、財政的、法律的手段實現社會財富相對公平分配。

第二，城鄉二元體制障礙。長期形成的城鄉二元經濟體制、戶籍障礙、社保制度等，影響市場資源合理配置和社會利益的公平分配，是造成城鄉居民收入差距擴大的主要原因。建國以來，為實現工業現代化和保障國家安全的需要，我國實行了城鄉分治的策略。戶籍制度區分城鄉身份，導致公民一出生就決定了其獲得收入的基本途徑和資源。雖然2014年7月30日，備受關注的國務院《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》正式公布，意見規定：要進一步調整戶口遷移政策，統一城鄉戶口登記制度，全面實施居住證制度。但受經濟發展水平和城市總體承載能力等因素的制約，不可能一步到位。城鄉收入差距不僅表現在貨幣收入上，更重要的是非貨幣收入待遇的區別，如教育資源、醫療衛生條件、養老保險及其他社會福利方面，與城鎮居民相比還存在明顯差距。國民收入在分配制度方面也體現出向工業和城鎮傾斜的特點，工農業產品價格的“剪刀差”，使農業積累向工業領域轉移，農業財政支出比例只占農業在國民收入中比例的二分之一到三分之一，與農業在國民經濟中的地位嚴重不符。

第三，法律體系不健全。法律制度不完善是形成我國收入分配不公的深層次原因，從經濟法的角度分析，還存在涉及收入分配調節領域的諸多缺陷，如反壟斷法、財稅法、社會保障法等。反壟斷法在西方國家被稱為經濟憲法，在我國經濟體制轉軌過程中，幾乎所有的工業專業經濟部門被撤銷，其職能由企業承擔，進行市場化運作，但由于部分行業關系國計民生，如金融、電信、能源、交通運輸等，國家給予了政策和資金方面的大力支持，形成行業壁壘和壟斷局面，從而造成行業和企業之間收入差距顯著。我國的《反壟斷法》還存在很多不足，如對行政性壟斷規制力度不足、反壟斷實施機制不健全等，影響了法律實施的效果，增加了協調成本，難以解決因壟斷造成的收入差距問題。

在財稅法方面，國家主要是通過收稅調節居民收入差距，但從《個人所得稅法》的實施情況看，我國的個稅起征點較低，對收入差距的調節功能有限；制度外收入存在避稅問題，法律監管不到位等。國家和地方政府對低收入群體和欠發達地區的財政轉移支付還存在專項立法缺失、權力配置不合理等問題。

從社會保障制度看，由于長期受二元經濟體制影響，我國城鄉社會保障制度發展嚴重失衡，從而導致城鄉居民收入差距進一步擴大。雖然2010年《社會保險法》的出臺確定了“廣覆蓋”的適度普惠型原則，同時將農民工和失地農民納入社會保險范圍，但在適用主體、保障項目、財政資金等方面還存在區別待遇，對縮小城鄉居民收入差距的作用有限。

發揮經濟法對收入再分配的調節作用

經濟法體系主要包括市場規制法和宏觀調控法兩大部分，這兩方面的法律制度互相配合，都對國民收入再分配領域發揮著重要的調節作用。

（一）市場規制法對再收入領域的調節

市場規制法主要包括《反壟斷法》、《反不正當競爭法》、《消費者權益保護法》等單行法，其對收入再分配領域的調控主要表現在排除市場障礙，恢復正常的市場競爭秩序。重點要完善和發揮《反壟斷法》的作用，阻斷壟斷行業的高額利潤，實現行業間的收入公平分配。

1.加強行政性壟斷的規制。我國在推進經濟體制改革和政府職能轉變的過程中，形成了一批行政性企業，主要分布在金融、電力、鐵路、煤炭、石油、航運等領域， 這些行業通過壟斷地位形成競爭優勢，獲取了高額的壟斷利潤，導致行業之間、壟斷企業職工與其他勞動者之間的收入嚴重失衡；同時，這些行政性公司既享有經濟權利，又擁有一定的行政權力，容易造成官商勾結、貪污賄賂等不良現象，其危害程度尤甚于經濟壟斷，與法治社會建設的要求格格不入。因此，《反壟斷法》應當旗幟鮮明的打擊各類行政性壟斷，阻斷壟斷利益，調節國家和企業的之間的分配關系，進一步完善針對壟斷企業的特別收益金制度和利潤上繳制度，適當增加壟斷行業利潤上繳的比例，逐步縮小行業之間的收入差距。

2.完善《反壟斷法》實施機制。要想發揮《反壟斷法》的現實作用，科學的立法是前提，實施機制的完善是關鍵?！斗磯艛喾ā穼嵤┬Ч^差，主要原因就在于其實施機制存在缺陷。

首先，設置專門的反壟斷執法機構。目前我國共有三個反壟斷機構：國家發改委下屬的價格監督檢查與反壟斷局，負責調查價格壟斷協議；國家工商總局下屬的反壟斷與反不正當競爭執法局，負責調查濫用市場支配地位限制競爭的行為；商務部下屬的商務部反壟斷局（反壟斷委員會辦公室），主要負責審查經營者集中行為。但是，涉嫌壟斷的案件通常情況比較復雜，必然導致互相爭搶或推諉責任的情況。建議改變目前分類監管的模式，將三個反壟斷機構進行職能合并，組建國家反壟斷局。同時可以借鑒美國的司法模式，即反壟斷機構負責調查，將裁決權交予法院，美國司法部反托拉斯局和聯邦貿易委員會可依據《謝爾曼法》將涉嫌壟斷者起訴至聯邦法院，由法院對案件做出最終裁決并追究法律責任。

其次，擴大反壟斷的訴訟主體?！斗磯艛喾ā冯m規定了對反壟斷執法機構決定不服的行政訴訟權利，但是沒有明確規定哪些人有權利提起反壟斷的行政訴訟。按照最高院的司法解釋，只有受到壟斷經營行為損害的企業才能提起反壟斷行政訴訟，卻沒有將訴權直接賦予消費者。這顯然違背了《反壟斷法》的立法精神，反壟斷一方面是為了促進市場經濟各要素的合理配置，另一方面是為了維護廣大消費者的合法利益，因為高額的壟斷利潤最終要由消費者買單。因此，立法應當賦予消費者訴訟主體資格。

最后，合理配置反壟斷的舉證責任。由于民事訴訟遵循“誰主張誰舉證”的原則，反壟斷維權對原告的舉證責任要求較高，而例如市場占有份額等證據，普通公民和組織要想從壟斷企業中獲取是十分困難的。因此，舉報人只要提供初步證據或者其中的一項證據，反壟斷機構就應當介入調查，發揮公權力的強制性；對信息不對稱導致的反壟斷維權困難，建議實行舉證責任倒置，由企業證明自身不存在壟斷行為，這樣才能更有效地保護消費者的合法權益。

（二）宏觀調控法對再收入領域的調節

市場經濟下宏觀調控是為了彌補價值規律自發調節的盲目性和滯后性，國家運用經濟法手段采取間接干預的方式，實現對收入再分配的調節。具體法律制度包括預算法、稅法、財政法、金融法等，其對收入再分配的調節作用是最全面也是最有效的。針對目前我國收入再分配領域存在的突出問題，本文將主要通過財政制度和稅收制度的改革完善，著力解決城鄉居民和區域收入差距問題。

1.完善財政轉移支付法律制度。財政是國家干預經濟的重要手段，國家通過財政收入和支出制度對國民收入進行調節。財政收入主要通過稅收制度實現，在此主要探討財政轉移支付對收入再分配的調節作用。由于財政支出的劃分與事權緊密聯系，而我國各級人民政府的職責和事權劃分尚不明確，因此，我國的財政轉移支付目前還基本處于無法可依的狀態，資金的撥付和使用隨意性較強，現實生活中還存在“跑部錢進”的不正之風。

財政轉移支付是平衡區域經濟發展的重要手段，包括縱向轉移支付和橫向轉移支付兩種方式。西方發達國家受凱恩斯經濟理論的影響，將財政轉移支付作為干預經濟和分配領域的有力手段，進行了較為完善的立法，并根據不同時期的特點和要求，明確了轉移支付的重點方向，例如：美國20世紀60年代的轉移支付主要是為改善城鎮的公共實施，70年代主要投向落后地區，80年代則主要支持和促進大都市發展。我國要想促進區域經濟發展平衡，縮小地區間收入差距，也必須依靠財政轉移支付的規范化、法制化。建議出臺專門的《財政轉移支付法》，確定轉移支付的部門及權限，規范轉移支付的方式和程序，明確監管機制和法律責任；同時，修改《預算法》，將財政轉移支付內容納入國家和各級政府的預算程序，增強資金投向的科學性、目的性。現階段，為解決地區之間、城鄉之間的收入差距問題，首先應當加強自上而下的縱向轉移支付力度，中央財政應當向經濟落后地區和農村傾斜，不能單純按照稅收返還方式進行財政轉移支付；其次，加強橫向轉移支付，借鑒國外立法經驗，例如《德國聯邦基本法》第一百零六條規定：“聯邦和各州有平等權利要求從日常收入中支付各自的必需費用。聯邦和各州的支付需要，應該加以協調以達到公正平衡，以保證聯邦境內生活水平的橫向一致性”，進一步明確幫扶標準和責任。

此外，還應當加大社會保障方面的財政支持力度，并適當向農村傾斜，逐步實現城鄉一體化。扎實推進農村養老保險改革試點，擴大新農合報銷范圍，多渠道籌集社?；穑訌娚绫；鸬目茖W運作和監管制度。增加低收入人群的隱性收入，使廣大人民群眾獲得基本的生存保障和公共服務。

2.充分發揮稅收調節收入再分配的作用。稅收不僅是國民收入的重要來源，而且是國家調節經濟和收入再分配的重要手段。目前，我國的稅收法律制度總體而言沒有充分發揮對國家、集體和個人利益的有效調節，國家在一定程度上還存在與民爭利的現象，稅收未能很好地發揮調節居民收入的作用，稅收政策也沒有體現區域經濟發展的不均衡性。

建議在個人所得稅方面，應當本著實質公平的立法原則，調整個稅起征點、超額累進稅率和層級，通過減少累進層級、加大級差，減輕中等收入人群的納稅負擔，增加高收入人群納稅金額，進一步縮小收入差距。目前我國的個稅改革方向是“逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制”，以分類征收為主，按照工資薪金、勞務收入等項目實行源頭扣繳，保證收入先行入庫；兼顧“家庭”課稅，適當將醫療支出、住房支出、撫養或贍養支出等納入稅收抵免范圍，多退少補。引入家庭申報制度，有利于現實實質公平。一刀切的單一稅制對家庭負擔沉重的納稅人是不公平的，個稅改革應當將納稅人的家庭情況，包括扶養人口、按揭貸款等情況計入抵扣因素，這樣才能實現以人為本和稅收公平。推行綜合稅制和家庭申報制度，必然使個稅征收更加復雜，需要完善社會信用體系和金融配套機制，建立公民個人稅號，實現個稅系統的全國聯網，有效監控隱性收入，避免財產漏報、偷逃稅款的現象。

同時，應當根據不同地區的經濟發展情況，制定差異性的稅收政策，適當向中西部欠發達地區傾斜，給予更多的稅收優惠政策。這樣不僅可以促進收入在不同區域的再分配均衡，而且有利于吸引資金從沿發達地區投向內地，以促進落后地區的發展，逐步縮小地區間的收入差距。

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