健全統一司法鑒定管理體制的創新思路

郭華

（中央財經大學 法學院，北京 100081）

黨的十八屆四中全會提出了“健全統一司法鑒定管理體制”的要求。中共中央辦公廳《貫徹實施黨的十八屆四中全會決定重要舉措2015年工作要點》又要求在司法鑒定體制改革過程中“提出健全統一司法鑒定管理體制的試點方案”。那么，在全面推進依法治國的背景下如何健全統一司法鑒定管理體制？在統一司法鑒定管理體制初步形成的基礎上如何提出健全統一司法鑒定管理體制的試點方案①我國自2005年司法鑒定體制改革后，2010年司法部認為統一司法鑒定管理體制已初步形成。參見周斌.統一司法鑒定管理體制已初步形成 我國社會鑒定機構達4600余家 司法鑒定人5.2萬名[N].法制日報，2010-02-24（1）.？這些問題不僅關乎司法鑒定管理體制改革試點的成功，還影響統一司法鑒定管理體制能否健全。對于這些問題不僅需要借助于改革實踐予以推進，也需要理論對此予以探索，不斷為健全統一司法鑒定管理體制的創新提供經驗支持和理論上的指導。本文針對上述問題，結合司法鑒定的實踐和部分省市的創新經驗，從理論層面提出以下拙見。

1 統一司法鑒定管理體制何以需要健全

1997年10月，黨的十五大提出了“推進司法改革”構想；黨的十六大作出了“推進司法體制改革”的戰略部署；2003年4月，中央政法委員會向中央提出了《關于進一步推進司法體制改革的建議的請示》；2004年中共中央轉發了《中央司法體制改革領導小組關于司法體制和工作機制改革的初步意見》，并提出“建立統一的司法鑒定管理體制”，“研究制定司法鑒定法律，規范司法鑒定活動”。全國人大常委會根據中央確定的司法體制改革方案中關于司法鑒定工作管理的精神，會同有關部門在充分調研和總結經驗的基礎上制定了《關于司法鑒定管理問題的決定》（以下簡稱《決定》），并于2005年2月28日十屆全國人大常委會第十四次會議通過。該法律文件的出臺旨在通過“統一的司法鑒定人和鑒定機構的登記管理制度”來解決“鑒定人和鑒定機構的登記制度不統一，造成鑒定資源配置不合理，重復浪費”等問題[1]。“統一的司法鑒定人和鑒定機構登記管理制度”盡管在實踐中發揮了一些作用，促進了鑒定人和鑒定機構的規范化，但與“建立統一的司法鑒定管理體制”的要求仍存在較大的距離。由于“統一司法鑒定管理體制”不局限于“統一司法鑒定登記管理制度”，致使“統一的司法鑒定人和鑒定機構的登記制度”在實踐中落實也步履維艱。到目前，《決定》的基本精神尚未得到全面充分的貫徹落實，有些條款一直難以執行。與此同時，隨著訴訟制度的改革又出現了一些新的問題，以至于黨的十八屆四中全會再次重申“健全統一司法鑒定管理體制”的改革要求。其問題主要表現在以下幾個方面：

1.1 統一司法鑒定登記制度尚未全面落實

《決定》第三條規定：“國務院司法行政部門主管全國鑒定人和鑒定機構的登記管理工作。”就目前而言，國務院司法行政部門仍未能有效地對偵查機關的鑒定人和鑒定機構登記管理行使“主管”權力，也未能杜絕有些法院對鑒定的“冊中冊”和“冊外冊”的登記管理，以致“如何理順鑒定機構管理體制的問題”在司法鑒定體制改革前“一直是司法體制改革研究工作中的一個問題”[1]，在改革之后仍然“是司法體制改革研究工作中的一個問題”，未發生根本性變化。

對于偵查機關的鑒定人和鑒定機構的登記管理問題，2008年中央政法委下發的《關于進一步完善司法鑒定管理體制遴選國家級司法鑒定機構的意見》，要求偵查機關所屬鑒定機構和鑒定人接受司法行政部門的備案登記。為此，2008年12月最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部和司法部聯合下發的《關于做好司法鑒定機構和司法鑒定人備案登記工作的通知》并規定偵查機關所屬鑒定機構和鑒定人在2009年1月底接受司法行政部門的登記管理。這一文件在各省市貫徹落實的效果并不理想，甚至在某些省市并未得到落實，在一定程度上影響了鑒定的規范化。盡管有些省市明確了司法鑒定備案登記行為規范，建立了以司法行政機關為主導，審判機關、檢察機關、公安機關、國家安全機關共同參與的司法鑒定備案登記工作機制，如2014年11月，重慶市高級人民法院、人民檢察院、公安局、國家安全局、司法局聯合印發了《重慶市偵查機關司法鑒定機構和司法鑒定人備案登記管理辦法》，推進司法鑒定統一管理方面取得了新進展。但在實踐中，偵查機關的有些鑒定不規范問題未能得到解決，影響了司法鑒定的客觀性、科學性和準確性。在實踐中甚至出現了“歷經9次庭審，4次死刑判決，6次最高人民法院批準延期，最后被宣告無罪的福建省福州念斌案的鑒定案”。

福建省高級人民法院認為，二被害人（俞悅、俞攀）系中毒死亡，但原判認定致死原因為氟乙酸鹽鼠藥中毒依據不足，認定的投毒方式依據不確實，毒物來源依據不充分，與上訴人的有罪供述不能相互印證，相關證據矛盾和疑點無法合理解釋、排除，全案證據達不到確實、充分的證明標準，不能得出系上訴人念斌作案的唯一結論。因此，原判認定上訴人念斌犯投放危險物質罪的事實不清，證據不足，原公訴機關指控上訴人念斌所犯罪名不能成立②參見2014年8月22日福建省高級人民法院刑事附帶民事判決書[（2012）閩刑終字第10號。]。

在該案件中，鑒材鋁壺、高壓鍋的提取送檢的現場勘驗檢查筆錄記載的提取送檢時間為 “7月28日”，與檢驗鑒定委托書記載的“8月9日”相矛盾。現場勘驗檢查筆錄記載的提取送檢時間為 “7月28日”，而檢驗鑒定委托書記載的“8月1日”，檢驗時間又載明是“7月31日”，導致鑒定時間早于委托的時間等違反實踐邏輯順序的問題。鑒定受理登記表記載，偵查機關送檢鋁壺及里面的3500毫升水，但現場勘驗檢查筆錄未記載提取鋁壺時壺中有水。鑒定機構在對鋁壺水、高壓鍋和鐵鍋表面殘留物檢材的檢驗過程中，未按照專業規范要求進行“空白”對照檢驗，以防止假陽性檢驗結果，因此難以排除該3份檢材被污染的可能。由于鋁壺水、高壓鍋和鐵鍋的提取送檢過程不清，檢材來源相關證據間的矛盾和疑點得不到合理解釋，檢驗過程不規范，檢驗結論可靠性存疑，理化檢驗報告不足以采信，最終因鑒定問題致使案件事實認定無法排除合理懷疑。這一案件不僅給司法權威帶來難以估量的負面效應，也折射出司法鑒定體制改革不到位帶來的災難性后果。

在實踐中，還不同程度地存在地方法院編制鑒定機構名冊與司法行政部門編制司法鑒定名冊并存的問題，出現了所謂的“冊中冊”和“冊外冊”等現象，甚至還建立了所謂的“與審判制度改革相適應的以‘審鑒分立、統一對外委托司法鑒定案件、建立鑒定人名冊’為核心的司法鑒定制度”，致使《決定》需要解決的“司法鑒定與審判工作職能不分”等“影響判決公正性等問題”不僅依然存在[1]，而且還存在舊疾未除，又添新疾的困惑。以媒體曝光的“天價鑒定費”為例。

在一起車禍中，霍先生妻子的玉鐲被撞碎，在法院審理中，玉鐲價值多少？法院方面告知霍先生，對鐲子的破碎申請賠償，首先由鑒定機構評估價值。鑒定機構中國檢驗認證集團北京有限公司收到了法院的《委托司法鑒定函》。鑒定費用是2萬元。9月初，鑒定結果出來，霍先生妻子玉鐲的價值在1.5萬到2萬元之間[2]。

該案不僅反映出司法鑒定改革不到位的問題，更為嚴重的是，有些法官過度依賴鑒定成為常態，導致實踐中“以鑒代審”，出現鑒定錯誤，案件必錯的惡果。有些法官利用“兩套名冊”管理體制予以“套利”，導致有些司法鑒定機構為了進入法院名冊而賄賂法官，出現了一些司法腐敗問題。在司法鑒定中“司法掮客”時常露出身影。在交通事故發生后，馬上就有人找到受害人，承諾幫受害人打官司、搞鑒定，甚至出錢墊資“買斷官司”，最終勝訴后從中分成。這些人一方面“搞定”鑒定人，使鑒定人做出偏離事實真相的不公正鑒定，導致了“誰出錢就幫誰說話”的現象；另一方面“搞定”法官，使法官“糊涂官判糊涂案”，最終使司法與公平正義漸行漸遠，由此造成司法腐敗、司法不公、司法公信力偏低、司法權威不高等后果[3]。對此問題，盡管引起部分法院的關注，如天津市第二中級人民法院探索破除司法鑒定的地域壁壘，建立了由糾紛發生地以外的鑒定機構進行鑒定的異地鑒定工作機制，對打破司法鑒定地域壁壘、減少人情干擾、保證司法鑒定結果客觀公正發揮了重要作用[4]。但是，這種無視當事人對鑒定人的選擇權，通過法院職權強行異地鑒定僅為權宜之計，不能從機制上解決問題。因為這種影響統一司法鑒定管理體制的根源不完全在于經濟利益，還源于司法鑒定的管理與使用之間的不銜接。由于司法鑒定管理與使用未能形成有效的銜接機制，致使上述問題在不同環節均會發生，司法鑒定在實踐中因當事人爭議不斷從“證據之王”轉化為“是非之王”最終演變為“錯案之王”，使解決案件事實認定困難的利器轉化為危及案件事實認定的“兇器”。

1.2 司法鑒定爭議的投訴率不斷攀升

司法鑒定供給訴訟的是證據，訴訟借助于司法鑒定來準確地認定案件事實，鑒定意見在訴訟中發揮著其他證據不可替代的作用。由于鑒定意見作為證據證明的事實涉及當事人的利益，決定著當事人訴訟的勝敗，當事人基于利益的考慮必然會將“打官司”變為“打鑒定”，以便獲取訴訟的成功。當事人對不利己的鑒定基于利益或者利害關系的考慮，必然會提出異議，即使鑒定意見是可靠的，也會不斷利用司法制度的漏洞實現其不應有的或者不正當的“利益”。對于“打鑒定”的異議應當在法庭上通過質證程序來解決，法庭借助于當事人的不同意見作出裁決，這些目標的實現依靠鑒定人的出庭作證。然而，我國鑒定人出庭率一直保持低水平。據統計，2013年至2014年上半年，浙江省共辦理涉及訴訟鑒定案件57 223件，鑒定人出庭只有248次，出庭率僅為0.43%。而新訴訟法施行后的2013年，上海市僅上半年度的司法鑒定人出庭作證數已達到180人次，占鑒定案件總數的3.73%。截止至2013年6月16日，與2012年同期相比，2013年司法鑒定人出庭作證數已同比增長了318.6%之巨[5]。但與2008年的研究資料顯示的刑事訴訟中的鑒定人出庭率基本在5%以下未有實質性變化，在實踐中鑒定人出庭仍是鳳毛麟角。這種鑒定意見爭議沒有通過法庭中當事人質證鑒定人解決的情形引發了當事人庭外任性的增加，導致對司法鑒定的投訴率不斷攀升，出現了所謂的在鑒定機構“鬧鑒”之怪狀。

據一家鑒定中心的工作人員介紹，一次，外地法院委托的一個案子，因為其中一方不滿鑒定結果，跑到鑒定中心來鬧，要求鑒定中心撤回鑒定意見。來鬧事的人揚言，鑒定中心不撤回鑒定意見，就與中心工作人員同吃同住。中心工作人員多次對其勸說無果后報警，但是警察卻說，沒發展到打架斗毆，沒法出警。最后，鑒定中心不得不撤回鑒定意見，以求恢復正常的工作秩序[6]。

統一司法鑒定管理體制一旦僅僅限于顧及司法鑒定的行政管理領域，未將其管理與使用有機銜接起來，未獲得相關制度的支持，必然要求通過投訴、復議與行政訴訟來兌付制度的缺陷成本。在此方面，2010年司法部出臺了《司法鑒定執業活動投訴處理辦法》，2013年又下發了《關于進一步加強司法鑒定投訴處理工作的意見》，甚至地方司法鑒定管理部門也在探索解決司法鑒定投訴問題的方法。如貴州省在司法鑒定條例修正案中明確了司法行政部門統一管理司法鑒定工作的職能，完善了司法行政機關的管理與人民法院的使用之間有機銜接的運行機制；2014年浙江省高級人民法院和浙江省司法廳聯合下發了《關于進一步規范司法鑒定工作若干事項的意見》。盡管這些規定在實踐中對鑒定的頻繁投訴起到了一定的緩解作用，但因司法鑒定管理與使用的銜接機制未能有效建立，法庭本來吸納鑒定意見不滿的功能轉化為排斥功能，其治理的效果仍不樂觀。

據司法部統計，2011年至2013年，我國的四個直轄市的業務量合計占全國的1/10，但投訴量合計卻占全國的1/4，年投訴率保持在2‰左右。對此，部分省對司法鑒定管理與使用相銜接進行嘗試。近年來，司法部辦理的鑒定管理類行政復議案件量快速增長，從2011年的25件到2014年的104件，4年間增長316%，在行政復議案件總量中的比例也由52%增長到69.3%，連續4年在司法部各項業務中排名第一。其中，鑒定管理類行政復議申請主要來自北京、上海兩地，兩者合計占總量的65%。有些鑒定當事人利用投訴、行政復議作為訴訟策略，個別當事人甚至惡意纏訪纏訴，如李某某于2013年、2014年共申請行政復議44件，占兩年全部復議案件的19%[7]。

面對這些司法鑒定實體問題與程序問題的相互糾纏、鑒定瑕疵與當事人質疑的重疊混雜，尤其是行政管理與訴訟活動、科學活動相交織的縱橫復雜，脫離法庭程序的司法鑒定爭議必然會被加劇，甚至演變為曠日持久的“投訴大戰”，導致官司“沒完沒了”地拖延，進而影響了司法鑒定的權威性和公信力，使人們對司法鑒定體制改革的方向產生了懷疑和放大其存在缺陷，在推進統一司法鑒定管理體制改革中障礙重重。

1.3 司法鑒定立法呈現《決定》頒布前的鏡像

在司法鑒定體制改革之間，因司法鑒定存在重復鑒定、多頭鑒定以及“多龍治鑒”的痼疾，部分省市地方人大制定了司法鑒定的地方性法規對此進行規范。如1998年12月12日的《黑龍江省司法鑒定管理條例》、1999年3月26日的《重慶市司法鑒定條例》、1999年11月27日的《吉林省司法鑒定管理條例》、2001年2月23日的《深圳市司法鑒定條例》、2001年11月29日的《河南省司法鑒定管理條例》以及2002年12月2日的《山西省司法鑒定管理條例》等。在一定意義上說，這些司法鑒定的地方條例出臺加快了司法鑒定體制改革的步伐，推進了《決定》作為改革性法律文件的制定與頒布。《決定》頒布實施后，黑龍江省、吉林省廢止了原來的司法鑒定地方性法規，由于《決定》的實施并未解決鑒定中存在的問題，致使部分省市在規范司法鑒定中“重操舊業”，如重慶市、深圳市和湖北省對其司法鑒定條例進行了修訂，貴州省、浙江省、陜西省、山東省、福建省、青海省等相繼制定了新的司法鑒定條例。這些相繼出臺的司法鑒定方面的地方性法規，彌補了鑒定立法的缺陷，對進一步規范鑒定管理、明細職責也起到了重要作用[8]，但因地方司法鑒定條例受到效力層級的影響，對更廣領域的司法鑒定無力也無權規范[9]，在一些需要補充與完善的制度上仍未能突破，如鑒定權的啟動權合理配置、鑒定機構的設置、質量監控標準、鑒定人的資格、鑒定的標準、鑒定時間、鑒定責任等。這些不同的地方司法鑒定條例的相繼出現，一方面反映出《決定》已經不能滿足司法鑒定管理和司法實踐的需要；另一方面，也加劇了統一司法鑒定管理體制再次轉化為省市“統一司法鑒定管理體制”，架空了全國統一司法鑒定管理體制，這是一個值得反思與檢視的問題。司法鑒定地方性法規再次出現，有可能將統一司法鑒定行政管理體制轉化為司法行政的省市統一管理司法鑒定體制，類似于《決定》頒布前司法鑒定地方立法的鏡像再次呈現，其弊端無須贅言。

《決定》實施后盡管推行了“國家級鑒定機構”的遴選，因鑒定人的來源沒有得到解決，鑒定人的鑒定水平問題仍無法解決，致使這一問題引發司法鑒定管理與使用之間的緊張關系，再加上一些鑒定機構追求利益至上，利用鑒定與委托人共同謀取利益。如交通事故糾紛的“人傷索賠黃牛”通過和醫療機構、物業公司、鑒定機構，甚至一些交警串通造假，“黃牛”能向法庭提供各類虛假的工作證明、居住證明和虛構傷殘等級的鑒定報告以支持其虛高的索賠訴請，“賺取”巨額的賠款差額或者根據與受害人事先約定的風險比例獲取代理服務費[10]，又給司法鑒定制度添加了極壞的影響。統一司法鑒定管理體制深化過程衍生的這些問題，不僅侵蝕了司法鑒定科學本質，吞噬著司法鑒定專家的應有權威，致使統一司法鑒定管理體制在不斷修補中走向碎片化，制約著統一司法鑒定管理體制的健全，甚至已健全的機制也因缺陷被不斷地裂變，統一司法鑒定管理體制承受著正義的拷問，這并非是危言聳聽。

2 統一司法鑒定管理體制如何健全

目前，司法鑒定的亂象與衍生的問題足以說明我國現在的司法鑒定管理體制與現行的訴訟運行機制之割裂現狀，以及司法實踐與社會訴求之緊張窘態，同時也折射出僅僅依靠落實《決定》來健全統一司法鑒定管理體制的力不從心。因為現行的鑒定制度不僅存在著改革不到位、不完善、不協調、不配套的現象，其本身還存在滯后于訴訟改革步伐的問題，這些問題疊加在一起會影響和制約維護社會公平正義目標的實現。當然，健全統一司法鑒定管理體制最為有效的方式是通過制定《司法鑒定法》來進一步推進，但因《司法鑒定法》制定不可一蹴而就，仍需要較長的過程，在立法過程中踐行“健全統一司法鑒定管理體制的試點方案”不失為推進立法進行的路徑依賴。落實司法鑒定管理體制改革各項任務和措施，應當盡快全面完成公安機關、檢察機關所屬的鑒定機構在司法行政部門的備案登記；嚴格司法鑒定機構準入制度和退出制度；建立司法鑒定機構退出機制，堅決淘汰那些非法操縱鑒定結果和不符合要求的鑒定機構[11]。筆者認為，“健全統一司法鑒定管理體制的試點方案”面對以上問題以及司法改革機遇至少應當在以下幾個方面予以重點考慮。

2.1 完善司法鑒定管理與使用銜接機制是健全統一司法鑒定管理體制的基礎

統一司法鑒定管理體制盡管其自身具有內在價值，但就其功能而言，主要還是為訴訟輸送可靠性和可信性的鑒定證據，為查明案件事實和公正裁判提供其他證據難以發揮的作用。也就是說，建立統一司法鑒定管理體制不是司法改革最終目的，建構這一體制的目標是能夠為訴訟提供可信性和可靠性的鑒定證據。但是，可靠性和可信性鑒定證據的獲得卻離不開科學程序的維護和公正體制的保障。基于《決定》將“人民法院和司法行政部門不得設立鑒定機構”作為建構“統一司法鑒定管理體制”制度邏輯，“健全統一司法鑒定管理體制”仍需在司法鑒定行政管理與法院使用的銜接機制上創新思路。黨的十八屆四中全會要求，“推進以審判為中心的訴訟制度改革，確保偵查、起訴的案件事實證據經得起法律的檢驗。全面貫徹證據裁判規則，嚴格依法收集、固定、保存、審查、運用證據，完善證人、鑒定人出庭制度，保證庭審在查明事實、認定證據、保護訴權、公正裁判中發揮決定性作用。”中央文件也要求“建立完善司法鑒定管理與使用相銜接運行機制”。從一定意義上說，完善司法鑒定的管理與使用相銜接的運行機制是健全統一司法鑒定管理體制的基礎。在此基礎上，司法行政機關應當將鑒定機構及其鑒定人員的評估狀況及時通報人民法院，供人民法院審查判斷鑒定意見時參考，形成人民法院和司法行政機關在監管上的互動機制[3]。完善司法鑒定的管理與使用相銜接的運行機制至少解決以下問題。

2.1.1 完善司法鑒定的委托機制是健全統一司法鑒定管理體制的前提

基于我國的職權主義訴訟模式，司法鑒定的啟動需要依職權提出或者依申請依法委托，但實踐中也存在當事人自行委托，尤其是當事人單方在訴訟前委托的情形。當事人自行委托鑒定在一定程度上可以維護當事人合法權益，能夠充分保障當事人的訴權，甚至與強化當事人舉證責任的訴訟制度改革相吻合。然而，鑒定完全由當事人自主決定委托，難保檢材的客觀真實；即使檢材是客觀的，鑒定人基于服務于當事人的考慮，鑒定意見傾向性難以避免；即使鑒定人不喪失中立性，也會引發另一方當事人的不滿甚至在社會上也會引起一些非議，極易導致重復鑒定、多次鑒定的尷尬局面。其結果是“圍繞鑒定能夠出現被形容為‘鑒定大戰’那樣劇烈的當事人對抗的局面”[12]。

據新疆阿克蘇市人民法院統計，在100例案件中因被告對原告于訴前單方委托的鑒定不服而提起二次鑒定案件有78件。而且，法院委托的二次鑒定意見推翻當事人自行委托的鑒定意見的案件比例高達80%[13]。

基于此，健全統一司法鑒定管理體制應當彌補在此方面規定的不足，這種完善不僅需要明確鑒定委托、受理與實施各環節的程序，更應當規范各環節的活動，保障司法鑒定活動在訴訟制度中運行不脫離訴訟和司法行政管理部門監管的視線。完善司法鑒定的委托機制應當重點在以下方面進行。

一是司法鑒定的委托應當由職權機關實施。職權機關委托鑒定應當保障鑒材的客觀性，對于存在爭議的鑒材，職權機關應當做出判斷。鑒定人依法鑒定后，向職權機關提供鑒定意見，其作為證據的鑒定意見一旦送達職權機關即發生效力。除了職權機關要求補充鑒定外，鑒定機構不得撤回。如果鑒定人發現鑒定存在錯誤或者瑕疵，可以通過補充鑒定的形式更正其內容。對于鑒定意見存在異議的，當事人可申請鑒定人出庭并通過法庭質證來解決。

二是不排斥當事人單方面委托的鑒定，但對其與職權機關委托的鑒定意見作為證據的性質予以區別。對由當事人自行委托提供的“鑒定意見”采取“鑒定報告”的形式，不能視為法定證據之一的鑒定意見，可視為當事人陳述，與最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第一百二十二條規定的“具有專門知識的人在法庭上就專業問題提出的意見，視為當事人的陳述”相銜接，以規制當事人自行委托鑒定帶來的負效應。

2.1.2 完善鑒定人出庭制度是司法鑒定管理與使用銜接機制的關鍵

“完善證鑒定人出庭制度”關鍵是促進應當出庭的鑒定人依法出庭以及規范出庭的鑒定人出庭依法作證。就目前的情況而言，鑒定人出庭作證率提升不明顯。鑒定人出庭作證率的不高不僅給法院查清事實帶來一定困難，也降低了當事人對涉及查明案情相關專門問題的鑒定意見的認可度，不利于從源頭上化解鑒定的異議。

據統計，2010年，浙江省法院受理各類民商事案件數量為43萬件，2011年為 44.6萬件，2012年為51.8萬件，2013年為55.9萬件，2014年為60.5萬件。同期，浙江省各級法院對外委托司法鑒定數量分別為2.26萬件、2.08萬件、2.50萬件、2.86萬件、3.00萬件。即五年間浙江省法院共受理各類民商事案件255.8萬件，對外委托司法鑒定12.7萬件，約占訴訟案件的5%[14]，據安福法院統計數字顯示，該院近三年涉及鑒定的民商事案件呈逐年增加的趨勢，其中2010年有24件、2011年有30件、2012年達48件。這些案件中沒有一個鑒定人出庭作證[15]。

我國法律對于當事人存在爭議的鑒定意見作出相應的規定。《刑事訴訟法》第一百八十七條第三款規定：“公訴人、當事人或者辯護人、訴訟代理人對鑒定意見有異議，人民法院認為鑒定人有必要出庭的，鑒定人應當出庭作證。”《民事訴訟法》第七十八條規定：“當事人對鑒定意見有異議或者人民法院認為鑒定人有必要出庭的，鑒定人應當出庭作證。經人民法院通知，鑒定人拒不出庭作證的，鑒定意見不得作為認定事實的根據；支付鑒定費用的當事人可以要求返還鑒定費用。”由于法律和司法解釋未對“有必要出庭”作出規定和解釋，致使鑒定人出庭必要性完全由法官自由裁量，難免成為影響鑒定人出庭的障礙。有學者認為，“法院認為鑒定人有必要出庭”，實際上是法院在決定是否通知鑒定人出庭之前，已經加入了對鑒定意見證明力的判斷；如果法院認為可以確定鑒定意見真實性的，則決定鑒定人不需要出庭；如果法院認為無法確定鑒定意見的真實性時，才有可能通知鑒定人出庭作證。這相當于在將鑒定意見交付證據能力規則進行審查排除之前，先進行一個證明力的判斷，導致這一證據能力規則在某種程度上異化為一種證明力規則[16]。由于當事人不能在法庭上有效質疑鑒定人，對鑒定意見有疑問不能當庭質證，當事人對鑒定意見不服的，只能反復要求重新鑒定，極易導致案件的久拖不決。在此方面，有些地方法院進行了嘗試，如2011年5月21日青海省高級人民法院《關于鑒定人出庭作證若干問題的規定（試行）》。據此，亟待制定全國統一的司法鑒定人出庭作證辦法來規范鑒定人出庭作證。最高法院與司法部應當通過制定鑒定人出庭的規范性文件來充分保障鑒定人依法出庭、規范作證。

2.1.3 保障當事人質證鑒定意見的權利是司法鑒定管理與使用銜接機制的核心

在司法實踐中，常常出現一方當事人申請鑒定并作出鑒定意見后，另一方當事人以對鑒定意見有異議或者以不服鑒定意見為由要求再次鑒定，法院對此應當履行審查職責，根據審查決定是否有重新鑒定的必要。對一些有缺陷的鑒定意見，可以通過補充鑒定、重新質證或者補充質證等方法解決的，不得重新鑒定。對于需要重新鑒定的，應當依法重新鑒定，原鑒定意見應視為無效。對有爭議的鑒定意見應當引入法庭在質證中予以解決，推進鑒定人的訴訟地位由法官的“輔助人”訴訟角色向“專家證人”訴訟地位演變，使法院逐漸脫離對鑒定人名冊的管理和對鑒定意見的過分依賴。法庭在鑒定人出庭作證的案件中應當保障當事人能夠充分有效地進行質證，對當事人申請專家輔助人的應當允許，借助于專家輔助人在法庭上協助質證，紓解當事人對鑒定意見的不滿情緒，以免庭內質證不充分或者“庭內壓制”專家輔助人發表不同意見，導致“庭內不足”“庭外補”的反復投訴，甚至將庭上的怨氣遷怒于鑒定人、鑒定機構或者司法鑒定行政管理部門，出現“鬧鑒”上訪等影響鑒定秩序的不正常現象。

法庭充分保障當事人質疑鑒定意見的權利，讓當事人充分表達對鑒定意見的看法、觀點和意見，既可通過質證程序吸收當事人對鑒定的不滿，也可使鑒定人在出庭作證的壓力和挑戰下提高鑒定質量，進而降低當事人對鑒定意見的異議率，必然降低鑒定人出庭作證的頻率，在一定程度上會減少司法鑒定的投訴、行政復議以及行政訴訟或者上訪率。法庭充分保障當事人質疑鑒定意見的權利在完善司法鑒定的管理與使用相銜接機制尤其重要。

2.2 完善司法鑒定管理機制是健全統一司法鑒定管理體制的核心

健全統一司法鑒定管理體制除了完善司法鑒定的管理與使用相銜接機制外，還應當強化司法鑒定現代化管理，尤其是根據司法改革的重點內容以及推進以審判為中心的訴訟制度改革來倒逼司法鑒定管理制度不斷完善。一方面，完善鑒定人和鑒定機構的準入與退出機制，特別是退出機制；另一方面，需要在司法鑒定管理試點中進行司法鑒定管理制度的創新，轉變單一的行政管理模式，實行參與主體的共同治理。

2.2.1 完善鑒定人和鑒定機構的準入與退出機制

《決定》規定了鑒定人從事司法鑒定業務和設立鑒定機構的條件。這些條件僅僅是“可以申請”的條件，并不是鑒定人準入的標準，更不是從事鑒定業務的資格標準。同時，對于違規違法的鑒定人應當予以淘汰，借助于退出機制純潔鑒定人隊伍。據統計，2014年，遼寧省司法行政機關通過對260家司法鑒定機構和2466名鑒定人的年審，注銷及暫停13家鑒定機構的資質，10家機構被注銷或暫停執業項目；對存在問題的452名鑒定人提出了限期整改的要求，注銷了156名鑒定人的執業資格[17]。盡管司法行政部門在注銷鑒定人執業問題上作出了一些努力，但因《決定》第十三條規定得不盡科學，司法行政管理部門對此條的適用顧慮重重，尤其擔心引發行政復議或者行政訴訟，以至于真正從事鑒定的鑒定人因違規違法退出鑒定行業的比例不高。在健全統一司法鑒定管理體制下需要在《決定》的基礎上嚴格鑒定人和鑒定機構的資格條件，保證準入的鑒定人和鑒定機構具有高起點、高水平，確實建立起專家型的司法鑒定隊伍，并不斷將一些實力強的優質專家資源吸收到司法鑒定行業中來，禁止一些低水平鑒定機構流入鑒定行業。同時，完善司法鑒定的退出和淘汰機制，將一些不符合鑒定資質要求的鑒定機構和鑒定人淘汰出局，確保鑒定行業滿足現代化訴訟的需要。

2.2.2 建立鑒定人的資質等級制度與首席鑒定人制度

《決定》第八條規定：“各鑒定機構之間沒有隸屬關系。”這是基于科學面前平等原則而言的，意味著鑒定機構之間不受任何行政命令的影響，鑒定機構不受其設立機關或者部門的行政等級影響，鑒定人和鑒定機構在進行鑒定并提供鑒定意見時只服從科學。這一規定也不意味著鑒定人的鑒定水平和鑒定能力不存在差異。在實踐中，鑒定事項的復雜和難易程度不同，有些難度較大的鑒定只有在其他相關事項作出判斷的基礎上才能做出最終的鑒定意見，這種作出最終鑒定的鑒定人可以作為首席鑒定人對鑒定意見負責。《司法鑒定程序通則》第三十三條規定：“對于涉及重大案件或者遇有特別復雜、疑難、特殊的技術問題的鑒定事項，根據司法機關的委托或者經其同意，司法鑒定主管部門或者司法鑒定行業組織可以組織多個司法鑒定機構進行鑒定，具體辦法另行規定。”對于司法鑒定主管部門或者司法鑒定行業組織可以組織多個司法鑒定機構進行鑒定，實行首席鑒定人制度，是有效落實該條規定的基本出路。在上述問題上，目前需要解決的問題為：

一是探索鑒定人的資質等級制度。我國對于鑒定機構進行了資質的評定，如國家級司法鑒定機構遴選委員會遴選了十家國家級司法鑒定機構；有些地方立法在司法鑒定機構問題上進行嘗試，如《陜西省司法鑒定管理條例》第四十條規定：“省司法行政部門應當建立司法鑒定機構資質等級評估、司法鑒定質量評估、司法鑒定人誠信評估、鑒定業務檔案管理等制度，規范司法鑒定管理工作。”需要總結實踐經驗和借鑒其他行業的有效做法，建立與實行鑒定人資質等級制度。這種鑒定人資質等級僅僅代表在相關鑒定事項的鑒定條件、鑒定能力達到了特定的資質條件和能力要求，代表對某些鑒定事項具有鑒定資格，并不代表其提供的鑒定意見的效力大于其他鑒定意見。

二是探索首席鑒定人制度。為了落實《決定》第十條規定的“司法鑒定實行鑒定人負責制度，鑒定人應當獨立進行鑒定”的規定要求，結合目前我國司法改革中的法官員額制、主任檢察官、主辦偵查員制以及科學領域首席科學家的經驗，實行首席鑒定人與鑒定人相區分和鑒定人與鑒定輔助人相區別的首席鑒定人制度，建立首席鑒定人對復雜疑難鑒定事項鑒定負責制，力求建立專業化、精英化、權威性的鑒定人專家隊伍。

另外，還需要在推進環境損害司法鑒定事項納入統一司法鑒定登記管理的同時，結合地方司法鑒定立法的現實，推進一些社會高度關注、人民群眾反映強烈、司法審判亟需且技術相對成熟的“其他類”及早納入統一登記管理范圍，如會計司法鑒定、建設工程司法鑒定等。

3 結語

在《決定》頒布前，司法鑒定管理體制存在的問題主要是職權機關基于各自設立鑒定機構之間的利益博弈的鑒定亂象。在《決定》實施后，有些問題依然未能得到解決，其根源與《決定》僅僅局限于司法鑒定管理體制改革有著密切的關系。況且，現在的統一司法鑒定管理體制面臨的問題也不同于2005年司法鑒定管理體制改革的問題，如果健全統一司法鑒定管理體制仍抱殘守缺，僅僅依靠落實《決定》來推進“司法鑒定管理體制”改革而非“司法鑒定體制”，其體制健全有可能是一種奢望，未必能取得實質性進步。因為司法鑒定問題已經不是法院、檢察院、公安機關和司法行政部門中的某個機關或者部門的事情，也非司法鑒定的管理問題，僅僅依靠這些機關或部門之間的協調難以解決現實中的問題。因此，應由全國人大常委會在《決定》的基礎上，結合地方立法經驗和司法實踐中遇到的鑒定問題，制定《司法鑒定法》。由于立法需要一個過程，在立法過程中也需要積累一些經驗，對于司法鑒定中的重點問題進行創新試點不失為推進統一司法鑒定管理體制改革深化的良策。筆者認為，未來的司法鑒定法律體系應是以《司法鑒定法》為主軸，以司法鑒定程序條例為中心，以司法鑒定各領域技術規范為依托的等級分明、體系嚴密的法律法規體系。

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