治理交通擁堵的公共管理學(xué)思考

杜萍

治理交通擁堵的公共管理學(xué)思考

杜萍

對(duì)我國(guó)各大城市的交通擁堵的治理已經(jīng)迫在眉睫。交通擁堵增加了居民的出行成本，降低了居民的生活質(zhì)量，提高了交通事故率，對(duì)城市發(fā)展造成了很多負(fù)面影響。城市道路的公共產(chǎn)品屬性、政府提供公共服務(wù)的職責(zé)、可能產(chǎn)生的新的不公以及停車(chē)費(fèi)漲價(jià)帶來(lái)的副作用，這些因素的存在使政府采用經(jīng)濟(jì)杠桿的手段解決交通擁堵問(wèn)題有很大局限性。在公共物品、市場(chǎng)失靈、政府管制等公共管理學(xué)理論的支持下，文章認(rèn)為治理城市交通擁堵，應(yīng)在城市規(guī)劃上做到科學(xué)合理的布局、優(yōu)先發(fā)展以軌道交通為骨干的城市公共交通系統(tǒng)和創(chuàng)新管理模式，提高城市交通管理效率。

交通擁堵治理；經(jīng)濟(jì)杠桿；公共管理學(xué)

近年來(lái)，我國(guó)城市交通壓力急劇加大，交通擁堵問(wèn)題對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市居民的生活帶來(lái)很大影響，廣大市民感觸深、積怨多，如何治理交通堵塞問(wèn)題、緩解交通供需矛盾，正在考驗(yàn)著城市管理者的智慧和管理能力。筆者認(rèn)為，要真正理解和解決城市交通擁堵問(wèn)題，仍然需要公共管理學(xué)理論的支撐和政策的執(zhí)行。

一、交通擁堵概念界定及其危害

“交通擁堵”指的是某條道路的交通需求超過(guò)了其交通容量，超過(guò)的部分滯留在道路上的一種現(xiàn)象，它本質(zhì)上來(lái)講是一種供需的矛盾，是道路供給與道路需求不匹配的表現(xiàn)。

交通擁堵給城市帶來(lái)巨大的傷害。首先，增加了居民的出行成本，降低了出行效率，影響了居民的生活質(zhì)量。其次，導(dǎo)致駕駛?cè)烁械綉嵟盁┰?，增加了他們的壓力，從而進(jìn)一步損害他們的健康。再次，機(jī)動(dòng)車(chē)只能在低速狀態(tài)行駛，必然會(huì)導(dǎo)致頻繁的停車(chē)和啟動(dòng)，加劇了汽車(chē)尾氣的排放，不僅浪費(fèi)能源，也造成空氣污染。最后，造成都市的生活品質(zhì)降低，而導(dǎo)致居民大量遷至郊區(qū)（即所謂的郊區(qū)化）；當(dāng)有火災(zāi)等重大事件發(fā)生時(shí)，消防車(chē)、救護(hù)車(chē)可能會(huì)堵在路上，無(wú)法及時(shí)到達(dá)目的地。據(jù)北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院2014年的研究結(jié)果顯示，北京因交通擁堵每年造成約700億元的損失①http://sn.people.com.cn/n/2014/0928/c190216-22470748.html，2014年09月28日。，其中超過(guò)80%為擁堵時(shí)間損失，10%為多消耗的燃料成本，環(huán)境污染近10%。隨著近年來(lái)北京空氣能見(jiàn)度降低和霧霾的肆虐，擁堵造成的環(huán)境成本正迅速升高。

二、交通擁堵的原因

產(chǎn)生交通擁堵的原因很多，根本上講是一種供需矛盾，主要是由于城市交通供給不能滿(mǎn)足城市交通需求，使得交通擁堵嚴(yán)重。

（一）城市機(jī)動(dòng)車(chē)產(chǎn)業(yè)增速高于道路供給

城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開(kāi)交通，而城市交通的運(yùn)行載體則主要是私人汽車(chē)和公共交通。因此，為帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障城市正常運(yùn)行，政府不得不發(fā)展汽車(chē)產(chǎn)業(yè)。近年來(lái)，我國(guó)的汽車(chē)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)進(jìn)入高速發(fā)展的軌道，汽車(chē)進(jìn)入千家萬(wàn)戶(hù)。

表1 2000～2013年我國(guó)汽車(chē)產(chǎn)銷(xiāo)量

表2 2004～2009年我國(guó)乘用車(chē)增長(zhǎng)率

從表1可以看出，2000年到2013年共14年間，我國(guó)汽車(chē)產(chǎn)量和銷(xiāo)量均增長(zhǎng)了10倍多；從表2可以看出，2004年到2009年，我國(guó)東部、東北、中部、西部乘用車(chē)都達(dá)到12%以上的增長(zhǎng)率，2009年上述地區(qū)乘用車(chē)均達(dá)到42%以上增長(zhǎng)率，其中2009年西部地區(qū)乘用車(chē)增長(zhǎng)率更是達(dá)到65%。

表3 2008～2013年我國(guó)人均城鎮(zhèn)機(jī)動(dòng)車(chē)保有量增長(zhǎng)率

表4 2008～2013年我國(guó)人均城市道路面積增長(zhǎng)率

城市機(jī)動(dòng)車(chē)產(chǎn)業(yè)高速增長(zhǎng)的同時(shí)，城市道路的增長(zhǎng)嚴(yán)重滯后。從表3和表4可以看出，2008～2013年我國(guó)人均城鎮(zhèn)機(jī)動(dòng)車(chē)保有量增長(zhǎng)率均在10%以上，而我國(guó)人均城市道路面積增長(zhǎng)率大約在4%左右，遠(yuǎn)高于人均城市道路面積增長(zhǎng)率。我國(guó)的汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，給道路運(yùn)行帶來(lái)了巨大的壓力，而城市道路建設(shè)的速度落后于汽車(chē)保有量的增速，產(chǎn)生了道路供需矛盾，很多城市正在經(jīng)歷或即將面臨嚴(yán)重的擁堵問(wèn)題。

（二）城市布局不合理

我國(guó)的城市布局—尤其是作為國(guó)家一級(jí)行政區(qū)的省會(huì)城市，一般都是由單中心或雙中心布局發(fā)展而來(lái)，一個(gè)區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心往往都集中于這個(gè)城市，使得城市中心承擔(dān)了太多的城市功能，人口向中心城區(qū)集中，相應(yīng)的市中心道路的運(yùn)行壓力增大，隨著中心城區(qū)的人口密度越來(lái)越高、交通流量越來(lái)越大，交通堵塞也越來(lái)越長(zhǎng)，城市擁堵病久治不愈，尤其是在上下班早高峰，出行車(chē)輛過(guò)多，加上車(chē)主為節(jié)省時(shí)間、按時(shí)上班而違章亂停等現(xiàn)象，有的城市市中心區(qū)域交通幾乎陷入癱瘓。還有另外一個(gè)原因是交通設(shè)施沒(méi)有與土地布局相適應(yīng)，某些住宅區(qū)過(guò)于集中，沒(méi)有與產(chǎn)業(yè)分布、工作場(chǎng)所有機(jī)地結(jié)合，導(dǎo)致人們上下班時(shí)人潮涌動(dòng)，加上私家車(chē)的增多，給城市交通運(yùn)輸帶來(lái)巨大的運(yùn)行壓力。

（三）私人交通的外部性

私人交通給個(gè)人出行帶來(lái)了方便，但由于其較大的外部性，導(dǎo)致交通資源的利用成本加大。一方面，對(duì)自身的外部性，私人交通加劇了交通擁堵，給個(gè)人造成了時(shí)間的浪費(fèi)和效率的損失。另一方面，對(duì)他人的外部性，交通擁堵造成了噪聲污染和由于汽車(chē)長(zhǎng)時(shí)間低速行駛，頻繁停車(chē)和啟動(dòng)導(dǎo)致的大量的尾氣排放，給居民健康和城市環(huán)境帶來(lái)巨大的危害。

對(duì)于私人交通造成的外部性，一方面，由于車(chē)主不愿為因堵車(chē)而對(duì)他人的損失賠償，另外也由于所有受害者與對(duì)其造成損失的車(chē)主進(jìn)行談判的成本太高；另一方面，由于車(chē)主與受害者的界限不清，在某個(gè)時(shí)點(diǎn)，某個(gè)人可能是車(chē)主，而另一個(gè)時(shí)點(diǎn)，他可能就是受害者，所以無(wú)法界定談判雙方，導(dǎo)致由“科斯定理”①科斯定理(Coase theorem)由羅納德·科斯（Ronald Coase）提出的一種觀點(diǎn)，認(rèn)為在某些條件下，經(jīng)濟(jì)的外部性或曰非效率可以通過(guò)當(dāng)事人的談判而得到糾正，從而達(dá)到社會(huì)效益最大化。所提出的私人談判解決外部性的方法失效。

（四）停車(chē)位嚴(yán)重不足

汽車(chē)保有量迅猛增加的同時(shí)，很多城市的公共停車(chē)場(chǎng)建設(shè)嚴(yán)重滯后，車(chē)輛總數(shù)與停車(chē)場(chǎng)建設(shè)需求矛盾日益凸顯，路外停車(chē)位嚴(yán)重不足。在很多城市，由于歷史原因，一些老舊小區(qū)基本沒(méi)有配建地下公共停車(chē)場(chǎng)，住宅區(qū)停車(chē)位緊缺；醫(yī)院、公園、學(xué)校、口岸、商業(yè)區(qū)及城中村等人流集中區(qū)域的地方，公共停車(chē)場(chǎng)配置不足，交警部門(mén)不得不在路面規(guī)劃停車(chē)位。然而，路面停車(chē)位比例過(guò)大，帶來(lái)的問(wèn)題不僅僅是減少兩條機(jī)動(dòng)車(chē)道，因?yàn)檐?chē)輛在進(jìn)出停車(chē)位時(shí)，勢(shì)必影響到與停車(chē)位相鄰機(jī)動(dòng)車(chē)道的通行能力，從而加劇了交通擁堵。

（五）公共交通發(fā)展滯后

目前我國(guó)城市公共交通發(fā)展仍然比較滯后，城市公共交通普遍服務(wù)能力不足、發(fā)展方式粗放、服務(wù)質(zhì)量不高的問(wèn)題還很突出。與小汽車(chē)等私人交通方式相比，公共交通的競(jìng)爭(zhēng)力明顯不足。據(jù)新華網(wǎng)2013年9月16日?qǐng)?bào)道，交通運(yùn)輸部部長(zhǎng)楊傳堂在接受媒體采訪時(shí)介紹說(shuō)，目前我國(guó)大城市公共交通出行分擔(dān)率平均約20%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家水平。

我國(guó)很多城市公共交通服務(wù)水平偏低，體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是軌道交通發(fā)展滯后，未形成網(wǎng)絡(luò)化，更沒(méi)有成為公共交通的骨干，軌道交通客運(yùn)量只占公共交通客運(yùn)總量很小的比例，這是公共交通分擔(dān)率偏低的重要原因；另一個(gè)方面是公共汽車(chē)效率偏低。在我國(guó)很多城市，由于受道路擁堵和缺乏公交專(zhuān)用道，交通高峰期公共汽車(chē)運(yùn)行速度偏低。

三、經(jīng)濟(jì)杠桿解決交通擁堵問(wèn)題的局限性

停車(chē)費(fèi)漲價(jià)，是不少城市用來(lái)緩解城市擁堵的經(jīng)濟(jì)手段。北京采取大幅提高中心城區(qū)停車(chē)費(fèi)等措施，廣州市停車(chē)費(fèi)從2014年8月1日起上調(diào)，漲幅達(dá)60%，但交通擁堵指數(shù)不降反升。城市交通擁堵已成為影響居民生活品質(zhì)和城市形象的焦點(diǎn)問(wèn)題，治理交通擁堵問(wèn)題迫在眉睫。

收費(fèi)，屬于政府為達(dá)到管理目標(biāo)而采取的經(jīng)濟(jì)手段。從本質(zhì)上說(shuō)，收費(fèi)作為運(yùn)用價(jià)值規(guī)律來(lái)調(diào)節(jié)各方利益關(guān)系的經(jīng)濟(jì)手段，具有間接性的特征，并不能作為社會(huì)管理的“常規(guī)武器”來(lái)使用。在解決交通擁堵問(wèn)題上就是如此，原因有以下幾點(diǎn)：

（一）城市道路的公共產(chǎn)品屬性，決定了不能完全依靠經(jīng)濟(jì)杠桿來(lái)治堵

城市道路交通系統(tǒng)作為具有公共物品的屬性，通常由公共部門(mén)提供。非競(jìng)爭(zhēng)性是指一個(gè)人消費(fèi)，并不對(duì)他人的消費(fèi)產(chǎn)生影響；非排他性是指同一公共產(chǎn)品可以被多人同時(shí)消費(fèi)使用，比如國(guó)防。擁擠性是指城市道路網(wǎng)絡(luò)的全部或者部分，如果通行的車(chē)輛數(shù)達(dá)到一定的限度，就會(huì)出現(xiàn)道路承載擁擠，交通擁堵。公共產(chǎn)品具有非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性的特點(diǎn)，當(dāng)利潤(rùn)空間不足，市場(chǎng)提供不了，就只能由政府來(lái)提供。政府用納稅人的錢(qián)投資修建的公共道路（所以叫公路），其目的是用于公共交通，所以城市道路是公共產(chǎn)品。城市道路交通系統(tǒng)的公共產(chǎn)品屬性，決定了不能完全依靠經(jīng)濟(jì)杠桿來(lái)對(duì)付擁堵，而是應(yīng)以政府為主導(dǎo)、以市場(chǎng)手段為輔進(jìn)行解決。

（二）政府的終極目的是方便市民出行，而不是不讓市民出門(mén)

單純依賴(lài)強(qiáng)制手段和經(jīng)濟(jì)杠桿治堵的思路是行不通的，如果把停車(chē)費(fèi)漲到更高，那么停車(chē)的人會(huì)更少，甚至沒(méi)有，但這顯然不是政府的初衷。提供公共服務(wù)是政府的職責(zé)，政府的初衷不應(yīng)該是不讓人停車(chē)，而要考慮怎樣既讓市民方便出行，又能緩解擁堵，讓每個(gè)人都能很方便地到達(dá)他的目的地，這才是政府發(fā)展城市交通的終極目標(biāo)。

（三）“經(jīng)濟(jì)杠桿”治堵還會(huì)造成新的不公

政府肩負(fù)維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的職責(zé)，2013年7月，習(xí)近平同志在武漢召開(kāi)部分省市負(fù)責(zé)人座談會(huì)時(shí)強(qiáng)調(diào)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，通過(guò)制度安排更好保障人民群眾各方面權(quán)益。如果政府簡(jiǎn)單地以限行、罰款、漲價(jià)等形式來(lái)解決擁堵問(wèn)題，最終會(huì)讓工薪階層不敢開(kāi)車(chē)，不敢停車(chē)。工薪階層是城市的主要建設(shè)者，這部分群體占據(jù)了城市人口的大多數(shù)，其情緒如何，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定影響較大。

（四）停車(chē)費(fèi)漲價(jià)還會(huì)帶來(lái)一定的副作用

一方面，停車(chē)費(fèi)貴了，可能會(huì)出現(xiàn)更多人亂停亂放，借此逃避高價(jià)停車(chē)費(fèi)；另一方面，還會(huì)滋生無(wú)證停車(chē)場(chǎng)低價(jià)攬客，增加監(jiān)管難度。南京、廣州等地是采取上漲停車(chē)費(fèi)治堵的城市，政府目的是利用價(jià)格機(jī)制來(lái)控制城市道路的車(chē)流量。根據(jù)道路的最大承載量，來(lái)限制城市高峰時(shí)段的車(chē)流量，緩解城市道路的交通壓力，提高交通運(yùn)行的效率。但是，停車(chē)費(fèi)調(diào)整后卻因亂停車(chē)現(xiàn)象造成路面交通更加擁堵，停車(chē)費(fèi)漲價(jià)并未能有效解決擁堵問(wèn)題。

總之，靠經(jīng)濟(jì)杠桿來(lái)治理交通擁堵，是一刀切的簡(jiǎn)單化處理問(wèn)題。政府采取限行、限牌、提高停車(chē)費(fèi)等經(jīng)濟(jì)手段來(lái)治堵，無(wú)非是認(rèn)為交通堵塞的根源是車(chē)太多。根據(jù)維基百科《各國(guó)人均汽車(chē)擁有量列表》（包括汽車(chē)、越野車(chē)、面包車(chē)和商用車(chē)，不包括摩托車(chē)和其他兩輪機(jī)動(dòng)車(chē)），美國(guó)2010年千人機(jī)動(dòng)車(chē)保有量為812輛，我國(guó)2013年千人機(jī)動(dòng)車(chē)保有量為105輛，位居世界105位①各國(guó)人均汽車(chē)擁有量列表，參見(jiàn)http://zh.wikipedia.org/wiki/各國(guó)人均汽車(chē)擁有量列表。。我國(guó)的機(jī)動(dòng)車(chē)保有量與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，仍有很大差距。政府相關(guān)部門(mén)靠大幅提高停車(chē)費(fèi)、征收擁堵費(fèi)來(lái)“治堵”，可謂治標(biāo)不治本，民眾心里更加添堵。

四、交通擁堵治理的公共管理學(xué)理論基礎(chǔ)

公共管理學(xué)是（Public Administration or science of Public Management）起源于19世紀(jì)末的一門(mén)應(yīng)用性的學(xué)科，它融合了20世紀(jì)初的傳統(tǒng)公共行政學(xué)和20世紀(jì)六七十年代的新公共財(cái)政學(xué)等內(nèi)容，是涵蓋了公共政策、公共行政、公共資源管理、公共事務(wù)管理等領(lǐng)域的綜合學(xué)科②參考王樂(lè)夫、聶立輝主編《公共管理學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2012年版。。交通擁堵的治理可借鑒、運(yùn)用其以下理論：

（一）外部性理論

在公共管理學(xué)中，“外部性”指的是某些物品或者經(jīng)濟(jì)活動(dòng)帶給他人的效益或者損失，這些“外部性”有正的影響和負(fù)的影響，分別稱(chēng)為“正外部性”和“負(fù)外部性”。所謂“正外部性”，指的是行為施加者的行為給他人帶來(lái)了積極的影響，但是行為施加者并沒(méi)有從中獲得收益；所謂“負(fù)外部性”，指的是行為施加者的行為給周?chē)斐闪藫p失，而且行為施加者并沒(méi)有補(bǔ)償。如果個(gè)人行為邊際收益小于社會(huì)邊際收益，就會(huì)出現(xiàn)“正外部性”，相應(yīng)的，如果個(gè)人行為邊際成本大于社會(huì)邊際成本，就會(huì)出現(xiàn)“負(fù)外部性”。

“負(fù)外部性”的解決有私人解決和政府解決兩種方法。私人解決包括道德規(guī)范、慈善、私人市場(chǎng)等，其中“道德規(guī)范”指的是用社會(huì)道德、自我約束來(lái)限制企業(yè)和個(gè)人危害他人的行為；“慈善”指的是一些非營(yíng)利性的組織或個(gè)人來(lái)限制負(fù)的外部性；“私人市場(chǎng)”有企業(yè)合并和企業(yè)合作兩種類(lèi)型，企業(yè)合并目的是為了變外部性為內(nèi)部問(wèn)題。

交通擁堵會(huì)造成噪音污染、大氣污染和郊區(qū)化等一系列“負(fù)外部性”問(wèn)題，解決交通擁堵造成的“負(fù)外部性”，單一私人方式解決或者政府解決都不能很好地化解負(fù)外部性問(wèn)題，必須促使政府和公眾合作，才能解決交通擁堵造成的“負(fù)外部性”。

（二）公共物品理論

從狹義的角度，公共物品指的是純公共物品，而廣義的公共物品包括了純公共物品（Pure Public Goods）和準(zhǔn)公共物品（Quasi Public Good）。準(zhǔn)公共物品指的是具有有限的非競(jìng)爭(zhēng)性或有限的非排他性③非競(jìng)爭(zhēng)性，是指某人對(duì)公共物品的消費(fèi)并不會(huì)影響別人同時(shí)消費(fèi)該產(chǎn)品；非排他性，是指某人在消費(fèi)一種公共物品時(shí)，不能排除其他人消費(fèi)這一物品（或者排除的成本很高）。的介于純公共物品和私人物品之間的公共物品，如政府修的公園、公路等，它們具有“擁擠效應(yīng)”和“過(guò)度使用”的問(wèn)題。從這些定義上我們就知道：城市道路不是簡(jiǎn)單的純公共物品，而是準(zhǔn)公共物品，因此必然存在“擁擠效應(yīng)”和“過(guò)度使用”，因此增加道路供給是緩解道路擁堵問(wèn)題的重要渠道。

（三）市場(chǎng)失靈

市場(chǎng)失靈理論認(rèn)為：在現(xiàn)實(shí)生活中，完全競(jìng)爭(zhēng)的手段來(lái)配置資源只是一種理想的狀態(tài)，由于壟斷、外部性、信息不完全、公共物品等原因，市場(chǎng)不能實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)的資源配置，于是出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”，要實(shí)現(xiàn)資源配置效率最大化，必須需要政府的干預(yù)。公共交通屬于準(zhǔn)公共物品，由于盈利空間的狹小，市場(chǎng)難以提供，交通擁堵治理的高成本、低盈利也排除了市場(chǎng)參與管理的可能，因此，政府的介入顯得十分必要。

（四）政府管制

喬治﹒J﹒斯蒂格勒（George J.Stigler）1971年發(fā)表的論文《經(jīng)濟(jì)管制理論》（The Theory of Economic Regulation）奠定了“管制經(jīng)濟(jì)學(xué)”的理論基礎(chǔ)。政府管制即是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)行為的主體施加限制，規(guī)范企業(yè)行為和市場(chǎng)運(yùn)行，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化。交通擁堵的主體是機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)?，是?jīng)濟(jì)行為人，政府管制的引入對(duì)規(guī)范機(jī)動(dòng)車(chē)運(yùn)營(yíng)、解決交通擁堵意義重大。

五、公共管理學(xué)角度解決交通擁堵問(wèn)題政策建議

交通擁堵問(wèn)題是一個(gè)復(fù)雜的大問(wèn)題，解決交通擁堵問(wèn)題的途徑可選范圍很寬，既涵蓋了行政手段的內(nèi)容，也包含了市場(chǎng)手段的內(nèi)容，在處理交通擁堵的問(wèn)題時(shí)，不應(yīng)單純地考慮采用“經(jīng)濟(jì)杠桿”治堵手段，而是應(yīng)該根據(jù)公共管理學(xué)自身特點(diǎn)和角度，即以政府為主導(dǎo)，同時(shí)輔以市場(chǎng)手段進(jìn)行解決。所以，從根本上解決城市交通困擾，要變罰限為疏導(dǎo)，從優(yōu)化資源配置的角度進(jìn)一步調(diào)整城市規(guī)劃，大力發(fā)展公共交通，才能破解這一難題。具體說(shuō)來(lái)，主要有以下幾個(gè)方面：

（一）分散中心功能區(qū)，城市規(guī)劃上做到科學(xué)合理的布局

北京、廣州乃至其他城市變成堵城，在于城市規(guī)劃不合理，最大的問(wèn)題是中心區(qū)功能過(guò)于集中，導(dǎo)致人流太密集。以北京為例，現(xiàn)在的北京城市功能過(guò)度集中在城市中心區(qū)，形成交通虹吸和階段性擁堵高峰現(xiàn)象，房地產(chǎn)價(jià)格、交通運(yùn)輸、空氣質(zhì)量、飲水質(zhì)量等諸方面壓力已近極限，如何將大城市的一些非核心職能轉(zhuǎn)移出去已經(jīng)成為迫在眉睫的難題。比如，為了解決中心城區(qū)的交通擁堵問(wèn)題，可以在老城區(qū)外修建新城，把一些城市功能中心逐漸轉(zhuǎn)移到新城區(qū)，北京老城區(qū)可以保留文化中心，而行政中心可以轉(zhuǎn)移到通州等區(qū)縣，制造業(yè)中心也可以轉(zhuǎn)移到郊區(qū)附近，通過(guò)這些努力使城市布局呈現(xiàn)多中心分散布局的狀態(tài)，既可以大大緩解交通壓力，也使城市布局更加合理。

將北京周邊地區(qū)打造成為北京功能疏解轉(zhuǎn)移的集中地，以此提升地區(qū)地位，帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，已形成共識(shí)。正是在這樣的大背景下，中央和京津冀地區(qū)地方政府首次將京津冀一體化的發(fā)展當(dāng)作重大國(guó)家戰(zhàn)略，給予了高度的重視，可以樂(lè)觀預(yù)計(jì)，京津冀一體化的發(fā)展布局對(duì)向河北、天津疏散北京地區(qū)的交通和人口壓力起到積極作用，并對(duì)其他城市緩解交通壓力起到示范作用?？傊?，未來(lái)的城市規(guī)劃，應(yīng)合理推進(jìn)城市功能布局和交通結(jié)構(gòu)調(diào)整，通過(guò)分散中心功能區(qū)等方式來(lái)疏解集中地的交通供需矛盾。

（二）優(yōu)先發(fā)展以軌道交通為骨干的城市公共交通系統(tǒng)

公共交通是典型的公共產(chǎn)品，具有非排他性，良好的公共交通必須具有非常高的資源利用效率。有了快捷、便利的公共交通網(wǎng)絡(luò),就會(huì)降低人們對(duì)小汽車(chē)的依賴(lài)。從世界各國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，凡是公共交通效率高的城市，駕車(chē)出行的就少。據(jù)德國(guó)前柏林建設(shè)部部長(zhǎng)詹斯·克勞茨介紹，德國(guó)柏林的公交系統(tǒng)具有高效、高速的特點(diǎn)，在市區(qū)任何位置，200米必有一個(gè)公交站，1公里內(nèi)必有地鐵或者城際軌道的火車(chē)站。90%以上的柏林市民都寧愿乘公交上下班，而不是自己開(kāi)車(chē)，因?yàn)槌俗槐茸约洪_(kāi)車(chē)更便捷。據(jù)韓國(guó)國(guó)家海洋部都市廣域交通科事務(wù)部官員崔信炯介紹，韓國(guó)極力推崇公交優(yōu)先，交通卡全國(guó)通用，公共汽車(chē)、地鐵上都可以刷卡使用，非常方便。韓國(guó)的首爾還采用了設(shè)置公交車(chē)專(zhuān)用道、GPS覆蓋所有公交車(chē)等提高公交運(yùn)行效率的措施。在我國(guó)香港，大部分城市白領(lǐng)人群也會(huì)選擇乘坐地鐵上下班，私家車(chē)更多是作為休息日的出游工具。

城市公共交通管理中，政府的職責(zé)就是保障市民出行可以乘坐方便、快捷、服務(wù)品質(zhì)優(yōu)良的公共交通工具。實(shí)踐證明，無(wú)論是出行限號(hào)、購(gòu)車(chē)搖號(hào)、征收擁堵費(fèi)還是公交優(yōu)先的路權(quán)政策都無(wú)法改變特大城市地面交通擁堵的現(xiàn)狀。要真正解決交通擁堵問(wèn)題，最重要的是大力發(fā)展以軌道交通為骨干的城市公共交通系統(tǒng)，大力推進(jìn)軌道、干線道路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，打造以軌道交通為骨干的立體化城市公共交通體系，具體地說(shuō)，可以有以下舉措：

1.推進(jìn)市場(chǎng)化的城市公共交通建設(shè)。近年來(lái)，在世界范圍內(nèi)，總體的趨勢(shì)是地鐵投資開(kāi)始由單一的政府一體化投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)向多元化投資運(yùn)營(yíng)模式轉(zhuǎn)變，由此解決地鐵投入不足的問(wèn)題，并提高地鐵建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率。例如，支持民營(yíng)企業(yè)利用優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)和高交管理，通過(guò)PPP、特許經(jīng)營(yíng)、BT、戰(zhàn)略投資、股權(quán)融資、信托投資等多種形式，參與公共交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，允許參與市場(chǎng)的民營(yíng)企業(yè)通過(guò)定期收費(fèi)的方式收回成本和收益。

2.加強(qiáng)公共交通的補(bǔ)貼。對(duì)于公共交通車(chē)輛，免征車(chē)輛購(gòu)置稅；實(shí)行成品油的價(jià)格補(bǔ)貼；對(duì)地鐵、電軌車(chē)輛實(shí)行用電補(bǔ)貼；對(duì)市民發(fā)放公共交通補(bǔ)貼費(fèi)，倡導(dǎo)市民選擇低能耗、低排放的公共交通出行方式。

3.城市規(guī)劃優(yōu)先考慮公共交通用地。比如，確保在中心城區(qū)500米內(nèi)有公交站點(diǎn)，地鐵站點(diǎn)周邊100米內(nèi)設(shè)置有公交站點(diǎn)。

4.保障公共交通優(yōu)先通行。對(duì)公共交通線路和站點(diǎn)設(shè)置進(jìn)行優(yōu)化，提高公共交通的覆蓋率和運(yùn)行率。擴(kuò)大公交信號(hào)優(yōu)先范圍，形成公共交通優(yōu)先通行網(wǎng)絡(luò)。增加機(jī)場(chǎng)巴士、校車(chē)、班車(chē)等公共交通的優(yōu)先車(chē)道，并加大對(duì)公共交通優(yōu)先通行管理設(shè)施投入，加強(qiáng)公共交通優(yōu)先車(chē)道的監(jiān)控、管理和交通違法行為的執(zhí)法力度，逐步形成公共交通優(yōu)先通行網(wǎng)絡(luò)。

5.大幅擴(kuò)大對(duì)軌道交通的投資，提高政府公共交通預(yù)算。公共交通必定是政府主導(dǎo)的行業(yè)，這種由政府“買(mǎi)單”的公交發(fā)展模式，財(cái)政投入至關(guān)重要。軌道交通投資巨大，但在交通擁堵日益嚴(yán)重的背景下存在巨大剛需，政府要將公共交通發(fā)展資金納入公共財(cái)政體系，增加大容量公共交通、綜合交通樞紐以及公共車(chē)輛設(shè)備購(gòu)置和更新的投入。

（三）創(chuàng)新管理模式，提高城市交通管理效率

從城市道路交通系統(tǒng)這種公共產(chǎn)品的生產(chǎn)供給方面來(lái)分析，要增加生產(chǎn)供給，就要增加和提高車(chē)輛通行能力。提高現(xiàn)代化大城市車(chē)輛通行能力，涉及到道路規(guī)劃、市場(chǎng)運(yùn)輸、道路養(yǎng)護(hù)施工、占道經(jīng)營(yíng)、交通安全方面，也就涉及到規(guī)劃、運(yùn)管、公路、城管和交警等多個(gè)部門(mén)。城市道路交通系統(tǒng)政出多門(mén)，難免出現(xiàn)交易成本高等弊病。因此，應(yīng)該建立一個(gè)新的交通部門(mén)協(xié)作框架，由政府來(lái)主導(dǎo)，公共部門(mén)來(lái)參與。首先要?jiǎng)?chuàng)新行政管理制度，減小行政成本，防止出現(xiàn)低效率；其次要促進(jìn)各部門(mén)分工協(xié)作和專(zhuān)業(yè)化水平的提高，促進(jìn)城市交通的社會(huì)價(jià)值最大化。

（四）增加對(duì)稀缺資源的生產(chǎn)投入

道路作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，在隨著交通擁堵的背景下，正日益成為一種稀缺資源。從公共產(chǎn)品的供需角度來(lái)分析，政府作為政策的主導(dǎo)，需要通過(guò)政策干預(yù)增加這一稀缺資源的供給。新建道路或者拓寬道路，如打通斷頭路、拓寬瓶頸路、改造重要交通交叉口、加快建設(shè)城市高快速路、實(shí)現(xiàn)貫通的道路網(wǎng)體系等做法，均可以有效地增加道路的運(yùn)載容量。

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[2]王蓉.污染預(yù)防的內(nèi)在動(dòng)因及制度創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)分析[J].環(huán)境保護(hù)，2003，（2）.

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[4]許光清.北京交通擁堵的外部性及其政府解決方法初探[J].地理科學(xué)進(jìn)展，2006，（4）.

[5]韓士專(zhuān).我國(guó)大城市交通問(wèn)題的制約因素與出路[J].交通企業(yè)管理，2006，（11）.

[責(zé)任編輯：劉烜顯]

杜萍，武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心在讀博士研究生，北京100020

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1004-4434(2015)03-0110-06