中國產業政策的特征及轉型分析※

邱兆林

中國產業政策的特征及轉型分析※

邱兆林

產業政策是政府調控經濟運行的重要手段，而選擇性產業政策往往體現出政府過度直接干預微觀經濟、政府選擇代替市場競爭的特征。隨著經濟發展階段性目標的實現和市場經濟體制的不斷完善，其激勵不足、阻礙創新和維系行政壟斷等弊端逐步顯現出來，制約了產業結構調整和經濟長期增長。因此，適應于市場經濟發展的需要，產業政策應該由選擇性產業政策向功能性產業政策轉型，形成競爭政策優先、產業政策與競爭政策互補的公共政策體系。產業政策的作用范圍局限在市場失靈和社會服務領域，政策手段由直接干預向市場監管和間接引導轉變。

選擇性產業政策 功能性產業政策 行政干預 市場導向

一、文獻回顧與述評

自亞當·斯密提出“看不見的手”的理論以來，經濟學研究就圍繞政府與市場的關系展開爭論。源于對政府與市場角色定位的不同認識，對于產業政策有效性的研究，理論界存在兩種截然不同的觀點。Peltzman（1976）認為，市場的自發調節能夠實現資源的最優配置，政府干預會導致價格機制的扭曲，降低市場配置資源的效率。然而，由于存在信息不對稱、外部性、公共物品等原因，價格機制并不能起到最優配置資源的作用，從而出現“市場失靈”。Rodrik（1995）認為，政府應在市場失靈的領域發揮作用，外部性與市場失靈是產業政策存在的理論基礎，產業政策如果得以正確實施，可以有效彌補市場不足，促進經濟發展。

1992年中共十四大提出建立社會主義市場經濟體制以來，政府與市場的關系隨著實踐拓展不斷探索合理的科學定位。中共十八屆三中全會提出“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”，市場機制的作用得到進一步強化。伴隨政府與市場關系的調整，產業政策的有效性受到學者們廣泛關注。江小娟（1993）基于公共選擇理論，認為政策制定者和執行者在考慮“全局利益”的同時，還有其相對獨立的利益取向，產業政策的效果遠不如預期。江飛濤（2010）指出中國干預型產業政策的效果并不理想，而且造成了不良的政策效應。何大安（2010）認為，政府受有限理性和認知局限性的約束，在制定產業政策時無法完全適應產業發展的規律。即使產業政策的制定是合理的，其實施效果依然難以保證，因為政策執行過程還伴隨著中央政府、地方政府與企業之間的相互博弈，在晉升體制激勵下，地方政府會對經濟活動進行過多干預。

經濟發展過程是由市場力量自發推動的資本加速累積的過程，由于市場失靈的存在，政府需要制定產業政策來克服經濟發展中出現的信息、協調和外部性等問題。雖然我國的產業政策飽受質疑，要素市場的政策扭曲使得一些生產效率低下的國有企業生存下來，政府利用稅收優惠和財政補貼，導致行業進入退出機制扭曲，低效率企業長期存在，高效率企業進入困難（羅德明，2012）。但不可否認的是，產業政策在維持經濟平穩較快增長方面發揮了重要作用，而且，政府對高技術產業扶持政策的效果顯著，財政補貼和稅收優惠有效促進了高技術產業發展（張同斌，2012）。從實踐來看，產業政策在不同領域的實施效果存在較大差別，這說明合理的產業政策有利于經濟的健康發展。

我國正處在從計劃經濟向市場經濟轉型的關鍵期，產業政策不可避免會受到兩種經濟體制的共同影響，由于市場機制尚不完善，所以產業政策是政府彌補市場不足的重要手段。當前，對產業政策是否必要的爭論日漸式微，關鍵是如何設計、實施和管理（楊帥，2013）。產業政策的實施并非純粹在政府與市場之間進行抉擇，而是合理界定二者的職能范圍。趙堅（2008）基于企業能力理論的視角，認為傳統的選擇性產業政策扼殺了具有競爭優勢企業出現的可能性，應該構建以企業能力為導向的競爭型產業政策，政府對在市場競爭中勝出的優勢企業進行相應的扶持。由于產業發展的動因源自分工網絡內部的自發演進，所以市場導向型產業政策應順產業發展的自身規律，更能推動產業快速發展。

綜上所述，傳統產業政策對促進我國經濟增長和產業結構調整發揮了重要作用，但隨著市場體制的不斷完善，其弊端逐漸顯現出來，產業發展不平衡、技術進步乏力、環境污染等問題嚴重制約了經濟長期增長，因此，產業政策應當根據制度環境變化做出調整。本文在分析傳統產業政策特征及缺陷的基礎上，提出選擇性產業政策應該向功能性產業政策轉變，以市場為導向，合理界定產業政策的作用范圍和實施手段。

二、傳統產業政策的特征及缺陷

產業政策按其功能可分為選擇性產業政策和功能性產業政策。選擇性產業政策是指政府對某些特定產業進行保護和扶植，加快這些產業發展，從而實現經濟趕超目標；功能性產業政策是指政府通過對研發補貼、人力資本投資等形式提高產業的核心競爭力，其目的是彌補市場失靈。中國傳統的產業政策雖然強調市場配置資源的基礎性作用，但其實施手段仍以行政性的直接干預為主，本質上依然是選擇性產業政策（江飛濤，2010）。

1.傳統產業政策的特征

一般來說，中國的產業政策以日本的產業政策為借鑒，但兩者之間存在本質區別。日本20世紀五六十年代的產業政策主要采取間接干預的方式，70年代開始，日本產業政策的指導方針發生較大轉變，逐漸建立起“市場機制配置資源的方式能夠使經濟得到充分發展”的共識，產業政策的運用限定在市場失靈的領域內。從我國實踐來看，產業政策幾乎涵蓋了所有行業，在一些市場能夠充分發揮作用的領域，政府也表現出極大的干預欲望。選擇性產業政策很大程度上延續了計劃經濟傳統，在政策制定和執行過程中均存在政府直接干預微觀經濟、政府選擇代替市場競爭的特征。以2009年出臺的《鋼鐵產業調整和振興規劃》為例，《規劃》提出“將2009年、2010年的粗鋼產量控制在4.6億噸和5億噸，前五位鋼鐵企業的產能占比達45%以上；鼓勵企業兼并重組，到2011年形成以寶鋼、鞍本、武鋼等為首的特大型鋼鐵企業集團”。政策的結果卻是，鋼鐵行業的產量和投資規模迅速膨脹，2009、2010年粗鋼產量分別達到5.8億噸和6.4億噸，遠遠超出預期目標，出現新一輪產能過剩。而且，行業集中度仍然較低，也沒有實現規模經濟。

產業政策的選擇性不僅表現為對特定產業和企業的選擇和扶持，更表現為對產業內特定技術、產品和工藝的選擇。例如，《產業結構調整指導目錄》（2011年本）詳細列出了政府鼓勵類、限制類和淘汰類758種、233種和436種產品、工藝和技術，幾乎涵蓋了所有行業。從政策工具看，政府強化了目錄指導、市場準入、項目審批、強制清理等行政手段的運用，對微觀經濟干預更加直接。目錄指導直接與項目審批、銀行信貸、稅收和土地優惠政策緊密相連，項目審批和準入條件等還對企業的生產設備、產品種類以及產量等做了嚴格規定。總體而言，選擇性產業政策通過保護和扶植特定企業，限制市場競爭，阻礙了企業提高生產效率；通過選擇特定技術和產品制約了企業以市場需求為導向的創新活動，不利于技術進步。

2.選擇性產業政策的缺陷

經濟發展初期，政府利用產業政策扶持主導產業和戰略性產業，可以加快經濟增長和產業結構調整。隨著經濟發展階段性目標的實現和市場體制的不斷完善，選擇性產業政策的弊端逐漸凸顯。

（1）選擇性產業政策的激勵不足。產業政策要想實現預期效果，通常需要滿足兩個條件：政策制定的合理性和政策執行的有效性，即在政策設計和執行兩個環節上滿足可自我執行以及激勵相容的要求（于良春，2013）。然而，在設計環節，政策制定部門并非完全是“公共利益”的代表，會出于自身權利的考慮而做出不利于公共利益最大化的決議，并且政府受自身認知理性的約束，無法準確預測產業的發展趨勢，致使產業政策設計與現實出現不一致的現象，即“政策性偏離”；在執行環節，地方政府是推行和落實產業政策的主體，財稅體制改革之后，地方政府具有相對獨立的經濟利益，同時，以經濟增長為考核標準的晉升體制激發了地方政府干預經濟的積極性，地方政府的自利行為會偏離產業政策的預期目標，即“行為性偏離”（姜琪，2012）。總體而言，我國的產業政策從制定到執行均缺乏有效的激勵機制，無法保證政策的合理設計和有效執行。

（2）選擇性產業政策難以實現創新。從產業鏈的視角來看，當前制約我國產業結構升級和經濟轉型的主要障礙是核心技術掌握不足。產生這種現象的原因是，產業政策往往以提高市場集中度和實現規模經濟為政策目標，各級政府表現出極大的規模和速度偏好，忽視技術進步和企業創新能力。政府按照企業規模大小來事先挑選“贏家”，直接給企業補貼，這些免于市場競爭的企業缺乏創新的動力；另外，產業政策還詳細規定企業今后重點發展的產品、工藝設備和技術類型等，剝奪了企業生產和研發的自主權，在技術進步日新月異的今天，那些事先挑選出來的產品和技術很快就被淘汰，不僅浪費了大量資源，更阻礙了企業以市場需求為導向的技術創新。

（3）選擇性產業政策維系行政壟斷，損害市場競爭。行政壟斷是指政府運用公權力對市場競爭的限制和排斥。行政壟斷對資源配置效率進而對經濟長期增長的負面影響已成為學界共識。選擇性產業政策通過限制新廠商進入，政府主導企業的兼并重組，形成特定的產業結構，這是典型的行政壟斷行為。政府假以產業政策的名義干預微觀經濟，將行政壟斷內生于選擇性產業中，抑制產業內部以及來自外界的有效競爭，阻礙產業的轉型升級。

總體而言，選擇性產業政策通過保護和扶植特定產業來實現結構調整目標，政府主導企業兼并重組來提高行業集中度，采用行政手段解決重復建設和過度競爭問題，忽視了企業創新能力的建設，受保護的企業缺乏創新的激勵機制，致使整個行業的技術水平和生產效率得不到有效提高。從經濟全球化的視角來看，生產要素逐漸實現自由流動，經濟增長正在由要素驅動向技術和創新驅動轉變，選擇性產業政策固有的缺陷恰恰阻礙了經濟長期增長對技術進步的要求。

三、產業政策轉型：功能性產業政策

隨著經濟全球化發展和市場經濟體制的不斷完善，市場配置資源的決定性作用得到強化，政府致力于制定并完善法律法規，保障市場有序運行。與之相對應，產業政策的制定和實施也必須以市場為導向，其政策目標、作用范圍和實施手段也在發生變化，有必要對產業政策進行重新審視和定位。

1.產業政策的發展趨勢及定位

新型產業政策應該以市場競爭為導向，致力于培育企業的創新能力，通過對技術研發補貼、人力資本投資等形式提高企業的核心競爭力，即實施功能性產業政策。實施產業政策不可避免地要涉及到產業政策與競爭政策①競爭政策，或者說反壟斷政策，是保護市場競爭，維護競爭秩序，充分發揮市場配置資源基礎性作用的重要手段。競爭政策可以定義為一套確保市場競爭不因受限制而減少經濟福利的政策法規。的關系。中國長期采用產業政策對經濟進行引導和調控，地方政府干預經濟的行為造成了地區分割和行政壟斷，阻礙要素自由流動和經濟長期增長，企業往往在政府干預下實現兼并重組，限制競爭，這些活動所產生的反競爭效應為《反壟斷法》所不容，這就需要合理地協調產業政策與競爭政策（張偉，2010）。市場經濟體制下，競爭政策對實現要素自由流動、消除行政壟斷具有重要意義，因此，必須確定競爭政策的優先地位，功能性產業政策的設計及實施應限定在競爭政策所確立的框架內。正如于良春（2013）所言，適應于中國經濟發展方式轉型的需要，產業政策與競爭政策的關系應該調整為競爭政策優先、產業政策與競爭政策互補的公共政策體系。

2.功能性產業政策的作用范圍

功能性產業政策通過研發補貼、人力資本投資等形式提高產業的核心競爭力，目的是為了彌補“市場失靈”。因此，產業政策的作用范圍也必須局限在市場失靈的領域。另外，基于“公平與效率并重”的觀點，功能性產業政策還應向社會服務領域傾斜。

（1）重視創新能力建設。在經濟全球化背景下，技術進步和研發創新能力是提升產業國際競爭力的關鍵因素。近年來，中國政府不斷加大對高新技術產業的研發投入，通過財政、稅收和金融手段鼓勵企業研發。然而，市場機制的不完善使得企業缺乏技術創新的動力，傳統產業政策雖然推動了我國高技術產業的較快發展，但核心關鍵技術的研發能力不足，沒有形成企業競爭優勢。原因在于，政府直接主導的研發活動效率較低，而企業以市場需求為導向的研發，更有利于技術進步。因此，功能性產業政策要把創新能力建設作為其核心內容，政府的作用在于通過教育、培訓與研發激勵等提高產業的核心競爭力，完善公平競爭的市場環境，加強專利保護與服務，為科研成果的轉讓和應用創造條件。

（2）支持戰略性新興產業發展。戰略性新興產業是以重大技術突破和發展需求為基礎的知識技術密集型產業。由于戰略性新興產業存在正的外部性和不確定性等經濟屬性，產業長期發展所需的外部環境尚不完善，完全依靠市場機制和企業自身能力難以快速成長，將弱化其戰略性功能的發揮（呂鐵，2013）。為此，需要發揮政府的引導和扶持作用，為戰略性新興產業的快速發展營造良好的市場環境和制度環境，但并不意味著要讓政府來主導產業發展。產業政策的出發點是有助于發揮戰略性新興產業的外部性和降低其不確定性。一方面，完善知識產權保護和技術轉讓制度，保護企業自主創新和合法權益；另一方面，通過研發補貼、政府購買、消費補貼等公共財政手段降低技術和需求的不確定性。

（3）保護中小企業發展。從產業組織發展形態來看，規模經濟是市場競爭的結果，而非競爭的起點，任何一個產業都是從小到大的成長過程。大企業雖然資本雄厚，但其承受創新失敗的成本也更高，而中小企業在創新活動中更加活躍，提高了技術分散化探索的經濟性，技術多樣性的中小企業群體維持了整個技術創新體系的動態性。通過產業政策保護中小企業更好發展，降低中小企業的融資成本和進入壁壘，既有利于形成有效競爭的格局，激勵企業提高生產效率，又能實現規模經濟與專業化的分工與協作，形成大、中、小企業結構合理的產業組織體系。

（4）向社會服務領域傾斜。功能性產業政策發揮作用的立足點是彌補“市場失靈”，完善有利于形成有效市場競爭的制度環境。由于存在公共物品、信息不對稱、規模經濟以及外部性等市場失靈的領域，僅僅依靠市場機制無法解決經濟發展中出現的公共品供給不足、不正當競爭以及環境污染等社會問題。因此，為了保障經濟長期健康增長、社會和諧以及可持續發展，必須在出現市場失靈的社會服務領域更好發揮政府的作用，功能性產業政策更多地向教育、科研、衛生、社會保障和環境保護等社會服務領域傾斜。

（5）產業結構調整援助政策。在一些產能過剩、過度競爭的行業，虧損企業由于存在大量沉淀資本，或者為了避免出現大量失業，難以從當前產業中退出。如果政府不能采取有效措施進行干預，既浪費大量資源，又影響全行業的正常發展。需要說明的是，基于功能性產業政策的政府援助并非對企業直接干預，企業退出仍需遵循市場競爭擇優汰劣的過程。政府提供完善的退出機制和服務，對失業員工提供必要的生活補貼、失業保險以及再就業培訓等政策支持。

（6）新型的國際貿易政策。經濟全球化使得國際市場競爭日趨激烈，為了贏得在國際競爭中的主動權，政策制定部門必須立足全球視角重新審視產業政策的目標和體系構建。功能性產業政策應該以提升企業的國際競爭力為出發點，使本國產業在全球產業分工中占據有利位置和價值鏈的高端環節。傳統產業政策主要通過引進國外資金、先進設備和最終產品來促進本國經濟發展和技術進步，這些要素在一定程度上促進了國內產業發展，但在依靠技術和創新驅動經濟增長的時代，產業發展亟需的是核心技術和高素質人才，因此，人才和知識的引進是未來國際貿易政策調整的重點。

3.功能性產業政策的實施辦法

（1）從直接干預到市場監管轉變。從政府干預經濟的實踐來看，生產型政府是失敗的，服務型政府角色不明確，容易出現政府行為利益化和尋租腐敗現象，因此，監管型政府成為政府職能轉變的方向。政府角色從經濟活動的直接掌控者向市場規則的建立者、競爭秩序的維護者轉變，是市場經濟發展的必然要求。政府監管意在矯正市場失靈、維護公共利益。既然監管屬于政府行為，如果政府行為得不到有效約束，監管者容易被“俘獲”，從而出現“監管失靈”，這就需要將政府的監管置于社會公眾的監督之下，形成良性的“循環監管”，這樣監管才有可能是有效的。最后，需要構建一套合理的監管體系，如健全的法律法規、高效的組織機構、先進的技術手段等。

（2）綜合利用供需兩端的政策工具。傳統產業政策是政府為了加快經濟增長和產業結構升級，從供給端來對產業發展實施干預，政府事先挑選“贏家”，通過項目審批、財政補貼以及稅收減免等方式，改變產業的供給結構和規模，從而實現產業結構的調整。但這種從供給端進行經濟調控方式不利于產業內部的有效競爭，阻礙了技術水平的提高。功能性產業政策從供給和需求兩方面來調控經濟發展：在供給端，政府在尊重市場對資源配置功能的基礎上，加大對研發資本和人力資本投入，為產業發展搭建技術研發支撐體系，并對風險投資給以必要的扶持；在需求端，綜合利用公共支出、政府采購以及消費補貼等手段創造自由市場在短期內無法形成的需求規模，引導企業的生產活動和投資行為，這樣更能激勵企業創新。

（3）發揮產業政策的信息傳遞功能。當前的產業政策實踐中，普遍存在著產業政策供給與企業需求之間的不匹配現象，由于政府與企業之間缺少溝通，政策供給不完全適合企業需求。企業作為完全的市場主體，對市場的反應更加靈敏，可以根據市場需求的變化及時做出調整，改變投資戰略；相比之下，政府對整個行業乃至全國范圍內的供求狀況、產能利用率以及投資規模等總量信息更有優勢。因而，政府應建立行業信息發布服務制度，定期、及時、詳盡地收集和發布這些信息，既能引導投資者進行正確的投資，又能降低企業的信息搜尋成本，讓市場更好發揮對調節資源配置的決定性作用。

（4）市場化的金融工具。除了行政性手段之外，政府還通過財政補貼、稅收減免以及控制銀行信貸的方式引導資本流向，本質上仍然是政府主導的政策性金融工具，為產業政策的有效實施服務。政策性金融在促進產業結構調整時更為直接和有效，卻容易造成政府的過度干預。隨著市場化進程的推進，以銀行信貸為主的融資體系已經不能滿足經濟轉型和產業結構升級的需要，而完善的多層次資本市場體系將更有效率。但是，同發達國家的成熟市場相比，我國資本市場在許多方面還存在較大差距，難以滿足經濟發展和結構轉型的強烈需求。在功能性產業政策框架內，政府作為“頂層設計者”，應該致力于完善資本市場正常運行所需的制度和法律建設（張志元，2014），放棄對資本市場的行政干預，由市場來決定資本的流向，進而實現產業結構調整和經濟轉型的目標。

四、結論

根據新古典經濟學的理論，經濟發展是一個市場調節資源配置的自組織過程。但“市場失靈”的存在說明市場還需要進一步完善，政府必須承擔起清除市場發育障礙，推動市場經濟發展的責任。發達的市場經濟國家的政府主要依靠法律手段，以市場化的方式來調節經濟活動，并結合財政、稅收和金融等經濟政策組合來規范市場秩序。對于市場經濟體制還遠未完善的中國來說，在法律和經濟手段之外還需輔以一定的行政手段，在特定的環境下，帶有強制性的行政手段可能更加有效。然而行政手段的運用會產生不良后果，政府部門往往以行政權力代替市場機制，習慣于計劃經濟時期的直接干預方式，這樣會嚴重阻礙我國的市場化進程及經濟的長期增長。

產業政策與競爭政策最終涉及政府與市場的關系及定位。市場經濟體制下，必須確定競爭政策的優先地位，功能性產業政策的設計及實施限定在競爭政策所確立的框架內，合理協調產業政策與競爭政策的關系，形成競爭政策優先、產業政策與競爭政策兼容互補的公共政策體系。傳統的選擇性產業政策通過政府選擇代替市場競爭，不利于企業的技術創新，并且產業政策的實施效果也無法保證。未來經濟增長將由要素和投資驅動向技術和創新驅動轉變，選擇性產業政策顯然不再滿足經濟增長方式轉型和產業結構升級的要求。隨著經濟體制改革和政府職能轉變，政府逐漸從配置資源和組織生產的領域中退出，產業政策的制定和實施應該以市場為導向，由選擇性產業政策向功能性產業政策轉型。功能性產業政策的作用范圍應該局限在市場失靈和社會服務領域，政策手段由直接干預向市場監管和間接引導轉變。

1.Peltzman S.Toward a More General Theory of Regulation.Journal of Law and Economics，1976，19（2）：211－240.

2.Rodrik D.Getting Interventions Right：How South Korea and Taiwan Grew Rich.Economic Policy，1995，20：55－107.

3.江小涓：《中國推行產業政策中的公共選擇問題》，《經濟研究》1993年第6期。

4.江飛濤、李曉萍：《直接干預市場與限制競爭：中國產業政策的取向與根本缺陷》，《中國工業經濟》2010年第9期。

5.何大安：《政府產業規制的理性偏好》，《中國工業經濟》2010年第6期。

6.羅德明、李曄、史晉川：《要素市場扭曲、資源錯配與生產效率》，《經濟研究》2012年第3期。

7.張同斌、高鐵梅：《財稅政策激勵、高新技術產業發展與產業結構調整》，《經濟研究》2012年第5期。

8.楊帥：《產業政策研究：進展、爭論與評述》，《現代經濟探討》2013年第3期。

9.趙堅：《我國自主研發的比較優勢與產業政策——基于企業能力理論的分析》，《中國工業經濟》2008年第8期。

10.于良春、張偉：《產業政策與競爭政策的關系與協調問題研究》，《中國物價》2013年第9期。

11.張偉、于良春：《中國競爭政策體系的目標與設計分析》，《財經問題研究》2010年第6期。

12.呂鐵、賀俊：《技術經濟范式協同轉變與戰略性新興產業政策重構》，《學術月刊》2013年第7期。

［責任編輯：吳群］

F202

A

1009－2382（2015）07－0010－05

邱兆林，山東大學經濟學院博士生（濟南250100）。

※本文為國家自然科學基金項目“中國產業政策與競爭政策的有效性及協調機制研究”（項目編號：71473151）、國家自然科學基金項目“混合寡頭模型下反壟斷政策設計及執行研究”（項目編號：71173134）的階段性成果。