集體建設用地流轉中的地方政府行為分析※
——兼論對集體經營性建設用地流轉的啟示

施建剛 徐奇升

集體建設用地流轉中的地方政府行為分析※
——兼論對集體經營性建設用地流轉的啟示

施建剛 徐奇升

集體建設用地流轉中地方政府存在過度行政干預、治理隱性流轉乏力和流轉制度供給不足等偏差行為。文章從主觀自利和體制因素兩方面闡釋了地方政府行為偏差產生的原因：特定情景條件下所形成的內部效應、彈性的行為空間、激勵機制缺失和財政約束條件這四組關鍵變量的組合。因此，矯正地方政府行為偏差，不僅應注重流轉制度創新與管理機制完善，更應該深化改革體制因素，改變地方政府行為的激勵結構和環境，進而推動地方政府在集體經營性建設用地流轉中發揮積極建設性作用。

集體建設用地流轉 地方政府行為 體制因素

中共十八屆三中全會提出，在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。本文在對集體建設用地流轉中地方政府干預行為偏差進行提煉描述的基礎上，基于公共選擇理論中政府為“經濟人”的行為假設，并沿著學界近年來對中國特色的財政聯邦體制①Blanchard and Shleifer（2000）、Tsui and Wang（2004）、傅勇（2007）等均提出中國特色的財政聯邦體制，核心內涵是中央政府在實施經濟分權和財政分權的同時，在政治上采取了垂直的、高度集權的管理體制。下地方政府行為研究的最新進展，從主觀動機和體制因素兩方面就其行為偏差進行深度剖析，進而提出矯正偏差的綜合路徑，為積極推進集體經營性建設用地流轉提供研究依據。

一、集體建設用地流轉中地方政府行為的偏差及影響

1.過度行政干預代替市場機制，產生諸多問題

地方政府在政治、經濟利益驅動下，為了謀求政績、增加財政收入，往往用行政命令、政策手段等行政力量強制推行土地流轉（張秋，2013），獲得城市發展急需的“建設用地指標”，但在此過程中也出現了如下三類主要問題。

（1）資金平衡及運轉問題。以上海宅基地置換項目為例，該項目實施過程中所涉及的房屋拆遷、土地復墾、基礎設施完善等方面均需要大量的資金投入。據測算，盤活一畝地的成本近100萬元，根據全市自然村占地面積折算，全部置換可以節約45萬畝土地，但需投入4500億元，各級財政面臨較大資金壓力。同時，由于置換出來的土地并非都適用于工商業開發，造成試點單位資金難以平衡，平均每個單位缺口約為1億元。如若再解決農民各項保障和集中居住區后續建設，平均資金缺口達7－8億元②以上數據：由上海市規劃和國土資源管理局提供。。并且，由于政府主導項目實施，致使集體土地的權益主體——農民集體與市場相隔離，難以運用集體建設用地吸引社會資金參與流轉項目的投資建設。

（2）農民土地財產權益保護問題。主要體現在：一是集體建設用地流轉或宅基地置換前后的土地價格“剪刀差”較大，政府單方面制定的土地流轉價格與農民的意愿和要求存在較大差距，不可協調性較高；二是在土地流轉收益分配中，存在過多的行政干預與上下層級之間的層次節制，尤其是鄉村干部侵吞挪用流轉收益的現象日趨增多；三是行政主導的流轉模式多采取“一刀切”，不論土地上的建筑新舊好壞一律拆除，對新建房屋農戶的利益影響較大；四是宅基地置換后農民生產、生活方式發生變化，生活成本增加，功能分區原則將農民的居住和工作分割，新提供的就業崗位與農民自身條件、需求匹配度較低，中老年農民基本生活保障亦受到影響。

（3）土地資源低效利用問題。行政主導下的集體建設用地流轉項目，主要依靠基層政府投入資金，自然就要掌控盤活建設用地，以實現資金平衡。在當前的區域競爭機制和GDP為主的政績觀驅動下，基層政府為獲得項目“落地”，往往以土地為優惠條件招商引資，降低項目投入強度與產出效率及環境保護要求。由于建設用地具有較強的不可逆性，造成新的土地低效利用與資源浪費。

2.流轉制度供給不足，未能有效引導流轉市場形成

盡管國家政策為地方政府集體建設用地流轉實踐提供了制度創新的空間，但地方政府在具體流轉制度的供給上卻滯后于基層實踐對制度創新的現實需求，突出表現在流轉交易管理制度和流轉收益分配與使用制度供給不足，未能有效引導流轉市場形成。

（1）流轉交易管理制度。流轉交易管理制度建設滯后于流轉實踐是當前流轉管理工作上的主要問題。對集體建設用地流轉進行管理調控，主要包括流轉土地數量的供需管控、流轉項目的規劃管理與用途管制、流轉交易項目的全生命周期管理。在具體流轉項目中，無論是指標流轉模式還是以實物流轉模式的實施，又都涉及決策管理、審批管理、交易管理等諸多環節，但由于相關管理制度建設緩慢，難以發揮對流轉的規范和引導作用。

（2）流轉收益分配與使用制度。收益分配與使用是集體建設用地流轉過程各環節的重中之重，是流轉參與各方的關切之所在。我國各地方流轉收益分配差異較大，但普遍存在參與分配的主體不明確、分配比例存在隨意性、農民集體與其成員之間缺乏分配機制等問題。就上海來看，在流轉收益分配與使用制度安排上存在三點問題：一是流轉收益本身的分配比例不清，即流轉收益在農民集體留存、集體組織內成員的社會保障、集體發展生產以及現金收入分配的比例結構上不明確；二是在統籌提取不少于土地使用權出讓價款的10%用于基礎設施和公益設施建設的主體行政機構、資金性質及上限比例未作規定；三是當土地發生再次流轉時，地方政府征收的土地增值收益的比例、再次流轉收益在原擁有土地使用權的企業、集體經濟組織及集體成員之間的收益分配機制不明確。

3.治理隱性流轉乏力，引發權力尋租等負效應

隨著工業化與城鎮化的快速推進，地處城市近郊的集體土地財產屬性不斷彰顯。農民作為理性“經濟人”，希望通過土地流轉交易從廣闊的市場需求中獲得潛在利潤，分享由城市化發展帶來的積極成果。但在現行法律條文框架下，農民集體難以通過合法途徑實現土地有效流轉。進而，“理性”的農民集體選擇規避與突破現行法律條例，實施“隱性流轉”。而地方政府在面對此類行為時，既缺乏有效制約和治理其存在的檢查監督機制和處罰規則，又缺乏引導其合法化發展的可行渠道，造成隱性流轉市場長期存在。

從農村集體建設用地使用權隱性流轉調查實證情況看，隱性流轉具有流轉價格確定隨意性強、流轉規模和用途難控制等特征（楊秀琴，2011），且通常在基層干部與用地企業之間私下進行，而鄉村干部往往擁有確定流轉交易價格、交易期限等事項的權力，在權力缺乏有效監督與制約的情勢下，引發了不少鄉村干部的權力尋租行為。同時，隱性流轉還極易破壞土地利用規劃和城鎮總體規劃（曹泮天，2013），威脅耕地和糧食安全，對生態環境也產生了不良影響。

二、地方政府行為偏差的成因分析

地方政府在集體建設用地流轉中的干預行為產生偏差，固然有公共選擇理論指出的地方政府作為理性經濟人的行為動機，更有中國特殊的財政分權和政治集權體制對地方政府行為施加的約束與影響。因此，綜合分析和考察地方政府行為背后的主觀和體制因素，是研究地方政府流轉干預行為偏差的關鍵。

1.主觀自利驅動

（1）各級、各部門機構的內部效應造成集體建設用地流轉中的過度行政干預失效。公共選擇理論認為，內部效應（或稱內在性）是公共機構尤其是政府部門及其工作人員追求自身的組織目標或工作人員自身利益，而非公共利益或社會福利的現象（張學敏，2004）。布坎南指出，各級、各部門機構的內在性意味著“部門的”或“私人的”成本和收益①“成本—收益的經濟方法”由布坎南與戈登·塔洛克于1962年在《同意的計算——立憲民主的邏輯基礎》一書中提出，旨在說明任何政治決策都是一種經濟行為，并會帶來社會財富的重新分配。此處，我們借鑒并用于簡要分析政府機構由于內部效應而產生的干預行為偏差。支配了其行為決策的計算，并決定了相關部門的運行及其組織內部成員的行為。以集體建設用地流轉涉及的區級財政、規劃和國土等部門為例，除了在具體流轉項目的推進實施中需要為流轉單位編制土地出讓或租賃方案、籌備土地入市、統籌區（縣）相關職能部門協調工作及后續安置工作，區（縣）財政還需每年安排專項資金用于鎮（鄉）、村兩級流轉市場的軟硬件建設和業務培訓，全力推進流轉平臺建設。原本這些部門均可從農村集體土地征收、出讓中獲取巨額的土地出讓收益，但為了推進集體建設用地流轉，卻需要承擔額外的工作實施成本。并且，由于缺乏完善的頂層設計與部門間統籌協調機制，各部門在流轉實際工作中相互推諉，更多關注自身的收益狀況，流轉項目整體的資金運作和農民集體的財產權益保護問題經常被忽視。

集體建設用地流轉中，政府機構的內在性不僅存在于同級不同職能行政部門之間，也存在于各層級政府之間。以集體建設用地實體流轉占補平衡模式為例，由于各區（縣）均面臨基本農田保護和耕地指標占補平衡的約束，因而通常需由轄區（縣）內某一鄉鎮的規劃和國土部門組織實施土地整理復墾工作，不過由于土地復墾后的占補平衡指標是由區（縣）一級統籌安排，作為區級重點項目用地的保障，造成不少鄉鎮在此工作上缺乏積極性，職能缺位現象較為嚴重。

（2）改革進程中的“規范缺失”提供了行為自主性的彈性空間，誘致了權力尋租等行為。集體建設用地流轉是土地制度改革的重要內容，由于我國地域遼闊，經濟社會發展差異大，決定了中央政府難以直接管理，必須委托地方政府行使管理并授予相應的各項權力與資源。中央政府和地方政府在集體建設用地流轉上形成了穩定的委托代理關系，這使得地方政府作為獨立利益主體的地位得以確立。

公共選擇學派的創始人之一埃莉諾·奧斯特羅姆在《公共事物的治理之道》中曾指出：“在每一個群體中，都有不顧道德規范、一有可能便采取機會主義行為的人”（埃莉諾·奧斯特羅姆，2012）。這說明完善的制度與行為規范對具體執行者有著十分重要的約束和監督作用。隨著我國各地流轉實踐工作的逐步推進，與之相關的各項流轉制度、行為規范也經歷著從無到有、新舊交替的過程，而在此期間不可避免地存在“制度短缺”或“規范缺失”的現象，這就為擁有相對獨立利益并且擁有資源配置權的地方政府提供了行為自主性的擴張空間。這種行為自主性的擴張，是制度變遷環境下地方政府的理性行為選擇（何顯明，2007），實際表現為職能權限、權責行為邊界的彈性化和模糊化，這些都為流轉交易中流轉項目申請、土地規劃審核、流轉方案會審和最終審批備案等行政管理環節創造了充滿彈性的處理空間，同時也為處在利益博弈漩渦中的地方政府提供了一個追求利益可利用的政策間隙，也給官員實現權力收益最大化和尋租行為等創造了機會主義行為的便利條件。尤其是在農村基層民主建設還不完善、外部監督與制約機制不足的情況下，更是極易誘致鄉村干部采取機會主義的態度，參與尋租活動。

2.體制因素影響

（1）財政分權體制下，為了緩解財政約束而引致了征地行為偏好，不愿推進集體建設用地流轉。分稅制改革后，地方政府財政收入權力不斷上移，但由于財政支出壓力不斷增大，導致地方財政面臨巨大財政缺口。不過，隨著上世紀末與本世紀初我國城鎮住房制度改革催生房地產市場繁榮，以及土地儲備、“招拍掛”等一系列保證地方政府壟斷土地供應的制度安排和運行機制的確立，地方政府通過出讓土地使用權獲取土地出讓收入成為彌補財政收支缺口的重要途徑。而由于我國城鄉土地制度二元結構，農村集體土地與城市國有土地之間廣泛存在著土地價格的“剪刀差”，在基本農田保護的政治任務下，地方政府的理性選擇自然是加強對集體建設用地（包括宅基地）的征收、開發和出讓，獲取巨額的土地級差收益。可以說，分稅制改革除了帶來中央和地方在財政收入與支出的結構調整外，也引致了地方政府依賴土地出讓獲取財政收入、固化并增強了地方政府征地的行為偏好。

在上述背景下，制約并阻滯集體建設用地入市流轉是分稅制改革下地方政府的“理性”選擇，允許集體建設用地入市流轉將減少地方政府的土地出讓收入。因為地方政府每年新增出讓的土地大多來自對集體土地的征收，當集體建設用地從被征收轉為可自主流轉時，就意味著地方政府將失去很大一部分新增的可供出讓的建設用地，由此也就會失去相當規模的土地出讓收入。并且，農村集體建設用地的入市流轉還會打破地方政府在土地市場中的壟斷供應地位，影響其在國有建設用地市場上的土地出讓收益。因此，在財政收入約束下的地方政府具有維持征地行為偏好與制度安排、不愿推進集體建設用地流轉制度創新的利益動機。

（2）在政治晉升激勵機制下，為獲得明顯政績而實施策略性供地行為，對推進集體建設用地流轉的動力不強。以GDP為主要政績考核指標的官員晉升機制是我國轉型時期政治集權體制的重要特征。在此激勵機制的驅動下，地方政府的角色從公共物品的提供者轉變為“經營土地”的企業家，通過低地價、大規模出讓工業用地吸引區外投資，帶動本地GDP和就業增長，以求在政績考核中獲得晉升優勢。同時，在土地出讓總量受限的情況下，不少地方采取縮減與“饑餓”供應商住用地的方式，制造“非飽和”的供應狀態，抬升相對稀缺的商住用地價格，并且用商住用地的出讓收入來彌補工業用地低地價出讓所帶來的虧空。

推進集體建設用地流轉，雖然從長期、整體來看對盤活存量土地資源、提升農民收益、統籌城鄉一體化發展和維護農村社會穩定都有所裨益，但這些內容都是政績考核中不易被考察和度量的指標，且短期不會帶來直接或明顯的政治績效。并且，當允許集體建設用地入市流轉后，意味著各類用地企業可以直接與擁有土地所有權的農民集體（或集體經濟組織）商談，盡管仍需以符合規劃和用途管制為前提條件，但不得不承認，地方政府的策略性供地行為和“經營土地”的行為模式勢必會受到極大影響。此外，由于當前法律法規對集體土地產權界定不清，造成政府對隱性流轉的治理與監管缺乏依據，不少基層官員、村干部等從隱性流轉中尋租獲益，不愿推進治理工作的開展。因此，在缺乏有效激勵機制的情況下，地方政府對推進集體建設用地流轉和治理隱性流轉的動力顯然不會很強。

綜上所述，地方政府在集體建設用地流轉中的行為偏差可以用主觀自利動機和體制因素影響進行解釋。如圖1所示，主觀自利動機的原因又可以細分為政府機構的內部效應（內在性）和由彈性的行為空間提供的地方政府行為自主性；體制因素的原因又可以細分為政治集權體制下激勵機制的缺失和財政分權體制下地方政府財政收入的約束條件。結合本文第二部分的相關內容，可以分別構建對過度行政干預代替市場、治理隱性流轉乏力和流轉制度供給不足的合理行為闡釋：內在性和彈性的行為空間導致了地方政府過度行政干預流轉，造成相關衍生問題；彈性的行為空間和激勵機制的缺失導致了治理隱性流轉乏力，誘致了權力尋租等行為；而激勵機制缺失和財政約束條件造成了流轉制度供給不足的困境。

圖1 原因－行為結構示意圖

三、矯正集體建設用地流轉中地方政府行為偏差的綜合路徑

從根本上矯正地方政府的行為偏差，不僅要通過流轉制度創新與管理機制完善規范地方政府在土地流轉中的行為，壓縮其行為自主性的彈性空間，更需要深化改革引致地方政府行為偏差的體制因素，改變地方政府行為的激勵結構和環境，以發揮其在集體經營性建設用地流轉中的積極建設性作用。具體而言，包含以下五個方面。

1.優化財稅制度，緩解地方財政約束

深化稅收制度改革，優化稅制結構，調整中央和地方政府間財政關系，對集體經營性建設用地增值部分征稅，緩解地方財政約束。其一，調整稅收結構、優化分稅制，完善地方財政收入來源。一方面，在房地產稅的試點經驗基礎上，加快推進稅收立法工作，以逐年征收的房地產稅取代一次性的土地出讓金收益；另一方面，中央將企業所得稅的大部分或全部劃歸地方財政收入，從而綜合改善地方政府“經營土地”模式下極致追求土地出讓收入的扭曲性行為。其二，探索對發生流轉的集體經營性建設用地征收土地增值稅，逐步建立城鄉統一的流轉稅制。流轉計稅應依據流轉收益、從價計征，綜合考慮土地區位、用地類型等可實行差別稅率，進而緩解地方財政約束，提高地方政府推進集體經營性建設用地流轉工作的積極性。

2.改善地方政府官員的政績考評機制

政績考評是對地方政府官員最有效的激勵工具，只有政績評估的舉措與建設服務型政府的目標結合起來，中央政府推進集體經營性建設用地流轉的初衷才能得以體現。首先，改善過度以GDP為地方政府主要政績指標的考評機制，將集體經營性建設用地流轉后項目產生的經濟效益、社會效益和生態效益等引入到政績考核指標之中，并賦予適當的權重，有效規避農村集體在流轉項目“落戶”競爭過程中的“競底行為”，激發有政治晉升愿望的地方領導對此工作的重視。其次，建立集體經營性建設用地流轉的考核問責制度，加大對流轉項目用地的規劃審核與用途管制力度，積極推進隱性流轉督查治理，對推進工作不力的與存在權力尋租的，要追究相應行政與法律責任，迫使地方領導改變對流轉工作的消極態度。

3.修訂相關法律，為流轉提供法律保障

市場本身是一個社會產物，其存在及運轉有賴于其背后的法律規定以及政府保證。當前，集體經營性建設用地流轉盡管已經獲得國家政策層面的支持，但仍未得到法律層面的認可。因而，首要的是通過法律制度的協同建設，對集體經營性建設用地流轉給予合法化認可。具體而言，一是要在重新評估各項土地相關法律所表述的權利與責任的實質性內容的基礎上，從法律規定協調一致性的角度修繕相關法律條文，主要是《土地管理法》中對不改變所有權前提下的農村集體建設用地流轉要予以合法化認可。二是要明確農村集體土地產權主體，從用益物權的角度構建土地產權權利束體系。三是應在嚴格界定公益用地范圍的基礎上，堅決地改革征地制度，防止地方政府打著公共利益的旗幟進行土地財政之實，為合法推進集體經營性建設用地流轉提供法律保障。

4.進行制度的創新，建立健全流轉市場

首先，由于作為集體土地所有者的農村集體經濟組織缺失，給政府過度干預流轉提供了條件，造成集體建設用地流轉中村委會當家、政企不分與權力尋租，因此需加強集體組織建設與依據法人制度的產權制度改革工作，并進行綜合評估，將評估結果作為流轉的前提條件。其次，探索構建集體經營性建設用地基準地價支撐體系，完善價格形成機制，但要注意全面汲取國有建設用地“招拍掛”制度顯化土地價格的有益經驗和誘發地價房價過快上漲的深刻教訓。再次，建立能有效激勵各參與主體流轉意愿的流轉收益分配制度，對收益分配及使用情況及時審計并公示，制定農民權益保護制度與快速反應的權益申訴機制，對侵犯農民權益的行為進行嚴厲處罰。同時，大力培育和發展城鄉統一的建設用地市場信息、交易咨詢與代理、地價評估和糾紛仲裁等服務機構，爭取形成（市）服務中心－（區）服務站－（鎮村）服務點的三級市場服務體系，不斷完善流轉市場體系。

5.構建并完善流轉管理制度

首先，建立完善的集體經營性用地流轉管理制度，對符合流轉要求的土地依據所處區位、地區經濟發展水平實行年度計劃管理制度，防止短期盲目流轉形成過度供給。其次，堅持“先討論后審批”、“先規劃后流轉”的原則，強化公眾在規劃調研、設計、決策和實施等階段的參與，完善并落實規劃與用途管制制度?？偨Y提煉流轉項目實施經驗，將各地流轉實踐中交易申請、受理、會審、簽約、繳費、發證等流程規范化、制度化，完善用途變更、流轉備案等登記制度。此外，由于集體經營性建設用地流轉是一項新增工作，涉及部門廣，因此要將流轉工作的目標進行分解并落實到相應部門，防止和糾正政府各部門機構及其工作人員的內部效應，為流轉管理制度的實施提供組織保障。

1.陳會廣、陳利根、馬秀鵬等：《農村集體建設用地流轉模式的多樣化創新——基于政府與市場關系的視角》，《經濟體制改革》2009年第1期。

2.趙亞莉、吳群：《農村集體建設用地流轉：政府失靈與制度障礙》，《經濟體制改革》2010年第2期。

3.張秋：《現行土地流轉制度改革的理性反思：制度缺陷及矯正》，《現代經濟探討》2013年第5期。

4.楊秀琴：《農村集體建設用地公開流轉勢在必行——基于隱形流轉與公開流轉的效率差異分析》，《農村經濟》2011年第12期。

5.曹泮天：《宅基地使用權隱形流轉的制度經濟學分析》，《現代經濟探討》2013年第4期。

6.張學敏：《論教育供給中的政府失靈》，《高等教育研究》2004年第1期。

7.（美）埃莉諾·奧斯特羅姆著：《公共事物的治理之道：集體行動制度的演講》，上海譯文出版社2012年版。

［責任編輯：徐元明］

F301.3

A

1009－2382（2015）07－0088－05

施建剛，同濟大學經濟與管理學院教授、博士；徐奇升，同濟大學經濟與管理學院博士生（上海201804）。

※本文是上海市哲學社會科學規劃系列課題“上海農村土地管理模式和流轉機制研究”（項目編號：2013XAA002）的部分研究成果。