“城中村”的空間演化與改造策略※

楊卡

“城中村”的空間演化與改造策略※

楊卡

在中國快速城市化進程中，“城中村”不斷出現并構成特殊的城市空間，“城中村”里呈現的社會、經濟等各方面問題受到廣泛關注。中國新時期的新型城鎮化戰略要求構建協調、融合的城鄉關系，也對“城中村”的治理改造提出了新的要求。現階段，中國“城中村”的空間演化呈現邊緣聚集、空間剝奪凸顯和空間生產劇烈的景象，因此，空間治理上宜采取分類改造的模式，盡可能基于村落原有的空間框架進行治理，約束城市增長方向，并通過人口、經濟的逐級疏散來構建新型的城鄉關系。

境城中村 城市化城 鄉關系

1990年代以來，在我國城市化進程加快和城市空間拓展加速的同時，許多鄉村地域逐漸被城市地域所包圍。由于經濟收益暫存、利益矛盾復雜等方面原因，一些被包圍的地域暫未得到及時拆遷和更新，因此呈現出與周邊城市區域多方面不一致或矛盾，其自身表現出景觀無序、設施落后、疏于管理、衛生惡化等特征，再加上租住人員流動性強，社區文化同周邊城市區域存在強烈反差，從而形成城市中特殊的“城中村”空間。中國學者對于城中村的研究豐富而深入，從不同側面關注了城中村問題：從社會學角度關注“城中村”的社會演變、社會關系網絡與社會治理（馮曉英，2010；馬航，2007）；從經濟學角度探討“城中村”存在與運行的經濟根源、經濟形式演變與管理（林雄斌、馬學廣、李貴才，2014）；從政治、法律角度強調“城中村”問題的城鄉二元制度成因、主體權益等（周曉唯、楊爽、李莉，2006；李愛榮，2012）；以及從規劃、管理角度探索城中村改造模式（涂勝杰、謝慧、2006）等。本文擬對中國大都市中“城中村”問題進行梳理，探索中國快速城市化進程中“城中村”的空間演化特征，并從城市空間治理和城鄉融合的角度提出相應對策。

一、“城中村”問題的主要表現

1.城中村的經濟活動形式多樣，非正規經濟居多

部分城中村的居民由于尚有農地，因此被城市化區域包圍的同時，還在周邊從事農業經濟活動，部分城中村民的農地已被全部征用，不再從事農業生產。城中村的非農經濟形態主要有三種：其一，是村民通過房屋和土地出租的方式獲得收益，被稱作城中村的“租賃經濟”；其二，是村中自發形成的家庭經濟，或村民組織共同營建的集體經濟；其三，租住者在城中村所從事的一些轉運、餐飲、低端制造業等經濟形式。總體來看，非正規經濟居多。這些經濟活動，一方面提供了廉價而豐富多樣的消費品；另一方面常常因城市管理監督不足而擾亂市場秩序，形成安全隱患。但也有學者指出，非正規經濟有存在的自身價值，正規經濟的負效應是重要的原因，“城中村”中的非正規經濟在解決就業和提供正規經濟補充方面具有不可忽視的作用。

2.私建現象眾多，缺乏統一的空間規劃

一些城中村由于地處人口密集的城市空間，土地和房屋出租收益很高，租賃需求強烈，若拆遷補償低于出租的預期收益，則難以達成拆遷整治共識，進而產生抵制政府征地、整治和拆遷，違法用地和私自加蓋建筑的現象。城中村的土地產權界定不清，大部分城中村的土地資源仍屬集體所有，村民的宅基地使用程序并不規范，政府管理者為了避免大規模的沖突和不安定因素出現，對某些違法建設行為視而不見或默許，對違章建筑的“既成事實”采取容忍態度，村民出于“法不責眾”的心理和違法成本較低的原因爭相建違章建筑，最終導致城中村建筑密集、雜亂，道路、通道不暢，采光通風不良、公共空間被擠占，很多道路都難以滿足消防、急救等車輛的通行，空間安全得不到保障。

3.基礎設施不完善，居住環境質量不高

城中村常常缺乏必要的基礎設施配套，或者配建水平較低，教育、醫療等公共服務質量較差。一些城中村由于公共衛生設施不足或者管理不善，甚至出現垃圾亂堆、污水橫流的現象，公共廁所難以滿足需求，且衛生狀況也較差。另一方面，教育、醫療、文體娛樂等公共服務設施不足，商業服務也以非正規的攤點為主，一些城中村的水、電、暖等管網無法到達各戶，或者鋪設混亂。

4.人員混雜，治安與犯罪問題突出

城中村常表現出治安差與犯罪率高的特征，因此是管理者重視和努力改造的主要對象。如今，大部分城中村仍由村集體自治，而未納入城市社區管理體系，由于村委會大都只負責管理本村民眾，而不負責流動人口的管理，因此形成空間管理的薄弱區域。另一方面，城中村房租低廉，吸引了大量低收入的流動人口租住，一些城中村容納的外來人口的數量甚至幾倍于原住民人數，人員混雜且流動性強，文化程度普遍較低，法制觀念淡薄。因此，一些城中村隱匿了大量不文明和不合法的社會行為，常成為犯罪分子藏身的地方，社會治安較差，犯罪率較高。

5.管理機構職能不清晰，多頭管理

由于大量城中村在城市化進程中長期處于待改造狀態，以村集體所有制為主要特征，與城市管理體制格格不入，也尚未納入城市統一基礎設施和公共服務體系，因此管理水平低下，公共設施和衛生服務質量不高。而城中村周邊的道路、設施又歸城市或區政府管理，城中村居民出入、停車、施工建設等活動和治安、景觀、衛生狀況改善又是城市管理的重要內容，因此必然存在著村集體和城市管理部門之間難以劃分職能的狀況，多頭管理、權限不清等問題比較突出。

二、常見的空間改造模式

2008年，建設部發布了《關于加強城中村整治改造工作的指導意見》，提出了整治和改造城中村的基本原則，并對改善城中村的住房條件、加大公共設施建設等方面做出指引。南京市于2005年已開始重點改造主城區城中村的行動，將繞城公路以內的71個城中村、20.24km2的集體土地納入改造計劃①2005年出臺《南京市政府關于加快推進“城中村”改造建設的意見》；南京市規劃局2006年公布《南京市繞城公路以內城中村改造規劃》。；北京市于2009年開始對大望京村和北塢村2個城中村試驗點進行改造，于2010年開始大規模推進50個重點城中村的改造工作；上海、廣州、杭州等大城市也紛紛展開城中村治理工作，并在其中積累了豐富經驗。在城中村的改造過程中，常常涉及幾個方面內容的轉變：一是將城中村內的土地權屬由村集體所有轉為國有；二是農民變為城市居民，農業戶口轉為城市戶口，居民享受城市居民同樣的社會保障；三是取消原有的村委管理模式，改為城市居委會的管理；四是原有的村集體企業改制為股份制企業，由村委會管理的教育等部門改為由城市統一管理；五是改善城中村的建筑和空間環境，提升基礎設施水平和建筑空間品質。主要的改造模式包括：

一是政府主導改造。政府主導城中村改造工作，市、區政府和規劃部門、土地管理部門協作，對土地權屬進行轉換后，統一對地塊進行規劃，部分用地通過招標方式委托建設機構進行建設新的村民住宅，部分用地通過出讓方式獲取出讓金用于城中村改造。杭州市的城中村治理主要采取了這一模式。

二是政府引導開發商改造。政府通過整體規劃、土地出讓和政策優惠的方式，引導開發商對城中村地塊進行拆遷、改造，開發商自主籌措資金進行拆遷補償和安置房建設，并通過在拆得地塊建設商品房或商業開發的方式獲得資金收益。珠海市的城中村改造主要采取了這一模式。

三是政府引導村集體和村民改造。政府通過輔助規劃、資金扶持等方式，鼓勵村民和村集體對城中村進行改造，通過改建和重建的方式提升居住品質和城中村空間環境質量。

四是政府引導多元主體改造。政府作為城中村改造的引導者，制定相關優惠政策和扶持措施，促進市場多元主體的參與，在建筑空間建設、基礎設施建設和社區建設的不同階段，引入開發商、城中村集體等不同改造主體，充分發揮多元主體的自身優勢。深圳市的城中村改造包括了政府工程、城中村集體股份有限公司、開發商的共同參與。

三、快速城市化進程下城中村的空間演化特征

1.城市邊緣區大量孕育城中村

快速城市化背景下，城市空間的大規模、無序蔓延，是城中村日漸增多的重要原因；與此同時，城市邊緣區、城郊結合部也成為城中村產生的前沿區域。良好的城市化模式應是城市與農村的有機結合，在一定的區域空間中有序共生、良性互動，而不是城市包圍農村或城市農村混雜的模式。然而，我國大城市的擴展模式以周邊蔓延為主，城市增長缺乏長遠規劃與合理部署。微觀層面上，在土地市場的作用下，開發商的逐利性使得其盡量避開村莊以減少拆遷成本，而選擇農地進行開發，因而大量村莊的耕地被占用，而村落被保留下來。中觀層面上，表現為建成區向外蔓延拓展的過程中，城市逐漸吞噬周邊農業用地和農村，把大面積農地改為城市建成區域，將原有的農村包圍進城市空間（如圖1），進而形成大量的城中村。

圖1 城市化進程催生城市邊緣區的城中村

2.鄉村向城中村演化過程中，以及城中村改造過程中，空間剝奪現象凸顯并加劇

剝奪（deprivation）一般用于研究弱勢或少數群體，指相“較于個人、家庭或群體所屬的地方社區、或者更廣泛的社會和國家的一種明顯的劣勢狀態”（Townsend P.1993）。鄉村向城中村演化過程中，原有鄉村自然景觀和周邊物質環境被改變，村民失去原有生活環境和所依賴的生活方式。由于觀念、消費偏好和收入水平等的差異，城中村周邊新建的商業、娛樂設施難以很好滿足居民的需求，城中村內外的設施水平、景觀有序性等也存在巨大落差。對于城中村居民來說，教育等公共服務資源的可達性和可進入性較差，從而在資源、景觀、設施等諸多方面形成空間剝奪。對城中村居民的空間剝奪不僅僅存在于城中村的形成過程中，城市管理者對城中村的改造過程也會加劇對其中所居住流動人口的空間剝奪。汪麗、李九全對西安市城中村的網本研究也顯示，西安市的城中村改造對流動人口“從資源空間、情感空間和機會空間三方面形成了多重剝奪結構”（汪麗、李九全，2014）。

3.城中村形成及其改造過程，也是城鄉空間生產與社會關系再生產的過程

在中國快速城市化進程中，鄉村演變為“城中村”并進一步改造的過程，是大都市城市空間異質化和同質化進程的重要內容，是城市空間生產的重要形式，同時也是“農民社會生產關系的嬗變以及城中村社會空間的生產與再生產過程”（張京祥、胡毅、孫東琪，2014）。城中村的產生，是政府、開發商、農民和城市空間需求者等多元主體的共同作用的過程，在此過程中：土地利用形式發生了變化，空間要素聚集態勢也發生了轉變，實現了某些地段和地域上城市空間從無到有、從少到多的轉變；同時，人口增多、人員構成復雜化和人口流動性增強，鄉村原有的以血緣、地緣、鄉規民俗為中心的社會關系網絡，逐漸向現代化城市社會網絡轉變。

四、快速城市化進程中“城中村”的空間改造策略

以上分析可見，在城市化空間推進過程中，城市建成區域逐漸擴大，并不斷包圍邊緣的村莊，城市邊緣區成為城中村孕育和產生的主要空間，城中村的發展演變過程與快速城市化進程中城市空間的拓展密切相關，因此，構建良好的城市拓展模式和恰當的城中村空間治理策略，是減少城中村問題、促進城鄉有序協調的重要途徑。主要可考慮如下幾點：

1.“城中村”是一種自然存在，無需“消滅”，應根據情況分類治理

城中村低廉的租金和生活成本，使得低收入者和一些事業剛起步者能有一個安身立命之所，因此降低了城市進入門檻，增強了城市的包容性，在某種程度上甚至增加了城市的活力。各種各樣的人匯聚于現代城市，通過紛繁復雜的方式支撐著城市系統的運行，并構成豐富多彩的城市空間。雅各布曾指出“多樣性是城市的天性”，芒福德也認為“城市復雜的現狀環境反映了人類行為以及深層次（如心理、精神方面）的復雜需求，體現了城市的文化價值”。而城中村的不當改造形式也會加劇空間剝奪，因此，有必要正視城中村存在的客觀性，遵循城市發展的自然更新規律，給城中村以自我生存的空間，切忌以拆代治，而需分類治理。

2.基于原有建成框架的空間改造

對于自給自足型城中村，村民能在現有格局下找到合適的生存方式，房子租金較高，大量居民不愿拆遷。這類城中村不宜強制拆遷，如果其存在沒阻礙城市核心功能的發展，即可通過基礎設施升級、管理優化、政策引導的方式進行改造，改善衛生條件，提升居住生活品質，完善配套服務。通過內部景觀改良、建筑外觀優化、公共空間改造的方式，促進城中村居住生活環境質量的提升，或者通過部分建筑拆除和新建的方式推進城中村的小規模、漸進式更新。政府公開性的投資和興建活動不僅能使村落原貌大幅改觀，還能給居民以美好的未來預期，從而吸引小規模的私人投資和個人修繕，激發城中村改造的多元力量參與。

3.積極推進原地安置和就近安置

大量老舊住宅和城中村的居住者有較強烈的戀地情結（Topophilia），久居的城中村深深烙印在他們心底，居民將城中村視作故土、故居，習慣了村內的生活和村莊的空間，對村中和周邊的環境形成了情感依附，以至于不愿離開、抗拒離開。因此，在不得已必須拆遷的政策情境下，采取原地安置和就近安置的政策能夠較好安撫村民和居住者的情感，更有利于營造有歸屬的社區氛圍，爭取更大范圍的居民認同。

4.理清土地權屬關系，完善管理體制

拆遷并不是根治城中村問題的唯一法寶，拆遷所帶來的拆遷安置、安置房管理、拆遷小區管理等后續問題也依然困擾眾多城中村的管理者。加強管理和理清權屬關系是規范城中村空間的重要手段，在城中村治理和改造的任何時期都非常關鍵。對以村舍的原態存在的城中村，需要明確其土地和建筑空間等的權屬關系、規范自建行為、完善村內衛生和社會服務；對于待改造和改造中的城中村，需要確立政府主導的模式、規范改造主體的行為、制定完善的相關政策，確立合理的補償機制；對于改造后的城中村或拆遷后的安置房社區，需要根據居民的習俗、經濟水平、職業特點、文化特征等確立恰當有效的管理模式，與物業、居委會、居民溝通協調，實現多元協同治理，并提高居民自治的積極性。

5.通過空間規劃，約束城市增長方向，預留鄉村與農業發展空間

城市選擇恰當的增長廊道、副中心，避免大規模包圍鄉村，不僅可以促進鄉村空間的永續發展，減少城市增長對鄉村景觀和生活方式的破壞，還有利于城鄉關系的優化，通過城鄉景觀參差和經濟活動互補來構建良好的城鄉關系。早在霍華德所設計的田園城市圖景中，就提出了城市、新城和鄉村和諧共存的空間關系，雖然現代城市規模已膨脹的無法適用田園城市模式，但田園城市的城鄉共存思想仍然值得借鑒。在大都市發展和演進過程中，可以通過規劃和政策制約城市無序蔓延，適當控制城市規模，并根據生態和交通廊道來規劃城市增長方向，給農業和農村發展預留寶貴空間。在處理農業、農村用地與城市用地的關系時，需改變原有的農村服從城市的思路，建立平等的城鄉關系，更加尊重農村的存在和發展，尊重農業和農地的發展。同時，通過城市功能的逐級疏散來帶動城市空間優化，避免城市過度擴張對農村地域的大面積侵占，形成中心城－小城鎮－鄉村的城鄉等級網絡，構建互補、協作、友好的城鄉關系。

1.馮曉英：《論北京“城中村”改造——兼述流動人口聚居區合作治理》，《人口研究》2010年第6期。

2.馬航：《深圳城中村改造的城市社會學視野分析》，《城市規劃》2007年第1期。

3.林雄斌、馬學廣、李貴才：《快速城市化下城中村非正規性的形成機制與治理》，《經濟地理》2014年第6期。

4.周曉唯、楊爽、李莉：《二元結構制度變遷與“城中村”改造——兼論西安市“城中村”改造》，《西安電子科技大學學報（社會科學版）》2006年第1期。

5.李愛榮：《城中村改造中的成員權解析》，《現代經濟探討》2012年第7期。

6.涂勝杰、謝慧：《城中村改造途徑探討——武漢市城中村改造實踐》，《規劃師》2006年第1期。

7.黃耿志、薛德升：《非正規經濟的正規化：廣州城市攤販空間治理模式與效應》，《城市發展研究》2015年第3期。

8.Townsend P.《The International Analysis of Poverty》.New York：Harvester Wheatsheaf，1993.

9.汪麗、李九全：《西安城中村改造中流動人口的空間剝奪——基于網絡文本的分析》，《地域研究與開發》2014年第4期。

10.張京祥、胡毅、孫東琪：《空間生產視角下的城中村物質空間與社會變遷》，《人文地理》2014年第2期。

［責任編輯：徐元明］

F320.3

A

1009－2382（2015）07－0034－04

楊卡，國際關系學院公共管理系副教授、博士（北京100091）。

※本文系國家社科基金青年項目“城市建設與‘城市病’治理”（項目編號：12CRK022）、國際關系學院科研業務費項目“北京市公共資源配置空間均衡化的路徑與制度創新研究”（項目編號：3262014T52）中間研究成果之一。