公共財政支出、政治性放貸與農村金融體系效率※
——基于協調博弈模型的分析

謝金樓 吳曉俊

公共財政支出、政治性放貸與農村金融體系效率※
——基于協調博弈模型的分析

謝金樓 吳曉俊

在公共財政收支壓力較大的農村地區，農村金融機構成為了隱形的農村基層政府，因為它的放貸往往不是市場化或政策性的，而是政治性放貸。農村公共財政支出不足導致地方政府不得不依賴農村金融機構來作為必要的補充，這種政治性貸款直接影響了農村金融機構的可貸資金和農村金融體系的效率。本文首先分析了農村金融體系目前的低效率，然后通過一個簡單的協調博弈模型來解釋農村基層政府和農村金融機構“粘滯”在非最佳效率均衡的邏輯，最后提出改善農村金融體系效率的政策建議。

公共財政支出 政治性放貸 農村金融體系效率

在城鄉一體化發展的過程中，農村金融是促進新農村發展、實現城鄉相互融合、提高城鄉經濟、完善城鄉社會事業等方面不可缺少的杠桿。如今，農村金融發展滯后于金融業其他領域發展，農村金融機構效率也低于其他領域。谷慎、李成（2006）從資源供求狀況、資產的種類、資源結構、農村金融中介機構的中介能力、機構不良貸款占比等資源配置效率指標分析發現，我國農村金融資源配置十分低效：農村信貸供給每年缺口達1萬億元以上，且大部分不得不依靠利率更貴的民間信貸，而大部分借貸資金用于與地方政府有關的公共支出以及農民的非農生產，即非投資性支出。農村正規金融機構與非正規金融同期利率的巨大差異，導致正規金融機構大量資金流失，同時也導致了過度的資金需求。關于農村金融體系低效成因研究的文獻有很多，本文試圖通過公共財政支出、農村金融機構的政治性放貸的角度為農村金融體系的低效率原因分析提供一個新的視角。

一、農村金融體系的困境

目前，縣及縣以下區域在全國銀行類金融機構的存款資金占總存款資金的40%，但實際用在該區域的資金不足貸款總額的20%（董曉林、楊小麗，2011），這意味著農村金融體系仍然扮演著為城市金融體系“輸血”的角色。近年來，農村金融體系運行存在的問題表現為三個效應：農村融資大幅萎縮的收縮效應、非正規金融活動愈演愈烈的替代效應、農村資金大量流出的吸管效應（李明昌，2006）。盡管中央提出金融機構貸款要向“三農”、小微企業傾斜，但效果差強人意，許多金融機構對“三農”貸款的積極性不高，“三農”貸款仍然存在較大缺口。盡管許多產業資本對農業領域虎視眈眈，但許多農村金融機構不僅持續虧損，且金融資源配置效率十分低下。

1.地方基層財政壓力與農村金融機構低效率

有一個現象一直未引起大家關注：伴隨著農村金融機構改革步履維艱的是農村基層政府的公共財政支出往往也捉襟見肘。在當前財政體制下，財力和事權極不對等：70%財力被市級以上的政府掌握，市級以下的政府擁有剩余的30%的財力，然而承擔的事權卻占了70%，如大部分的義務教育經費和基礎設施建設支出等。

農村基層政府的缺位表現為：一是公共服務不足，二是人員支出或建設支出不足。當前，省級以上的政府將大中型基礎設施作為主要的投資項目，大中型的基礎設施投資項目主要覆蓋城市，基層的縣（市）和鄉鎮政府往往負責農村中小型基礎設施項目建設，而縣、鄉政府往往無力承擔（陳錫文，2004）。在各類農業稅費減免的前提下，農村基層政府向外借債不可避免。農村基層政府會向金融機構尋求融資幫助。

農村基層政府的財政收支壓力會影響農村金融機構的效率嗎？楊小玲（2013）通過對1998－2011年中國31個省級面板數據實證分析發現，地方政府都制定了相關的政策，通過“農村金融”這個重要的融資渠道來減緩當地財政壓力。事實上，地方財政困難的農村地區，農村金融機構往往成為地方政府基礎設施建設、公共服務甚至人員支出的重要融資渠道，也是農民教育、醫療、建房等非生產開支的重要融資渠道。根據謝平等人（2006）的分析，貴州農戶將借貸資金主要用于建房、上學、看病，用于農業生產的資金占比較小。從表1看，看病、上學、建房、外出打工等非生產性借貸次數占比達42.8%，這表明，農民借貸資金用于農業生產較少，而這些資金需求往往都是公共財政的支出范圍。如果資金用于農業生產越少，這表明農村金融機構充當了公共財政的職能，而這又是公共財政支出缺位造成的。因此，農村公共財政支出不足將導致地方政府不得不依賴農村金融機構來進行治理，但這種治理違背了市場規律。

2.政治性貸款的擠出效應與二元性農村金融體系效率

許多發展中國家同時存在正規金融與非正規金融，即金融的二元性。農村地區也存在這種金融二元性。Chandavarkar（1985）指出，正規金融與非正規金融的特點是相反的，前者擁有組織化和制度化的金融體系，而后者正好與其相反，正規金融主要是集中在城市，而非正規金融大部分聚集在農村。

在一個正常的市場化競爭環境中，農村金融機構的放貸資金往往投向農業市場主體如農業合作社、龍頭企業和小微企業，但在公共財政缺位的農村地區，信貸資金不得不投向農村基層政府和農村國有企業、集體企業。因此，在公共財政收支壓力較大的農村地區，農村金融機構的放貸往往不是市場化放貸、政策性放貸，而是政治性放貸。政治性貸款將耗掉農村金融機構的可貸資金，滿足農村地區其他融資需求的能力將受到影響。

公共支出越困難的農村地區，農村基層政府越向農村金融機構尋求幫助，政治性貸款越多，其擠出效應也越強。而經濟發展水平較高的農村地區，財政收支壓力較小，公共支出往往能大部分通過公共財政體系解決，農村基層政府向農村金融機構貸款的可能性和幅度越小，農村金融機構能夠將更多信貸資源向市場化經營的農業龍頭公司、專業合作社和小微企業傾斜，政治性貸款越少，擠出效應越弱。擠出效應越強的農村地區，農村信貸資源的稀缺往往使得非正規金融的利率水平大幅上升。因此，同樣是非正規金融，中西部地區的利率水平往往高于東部沿海地區，主要原因是農民教育、醫療、建房等資金需求呈剛性，且能獲得的信貸渠道較少；而東部地區金融機構更多，資金供給渠道更豐富。

當農村金融機構貸款呈現政治性貸款的特征時，其市場化和服務意識往往令人堪憂，廣大農民成為低效農村金融體系的受害者。事實上，農民更偏好非正規金融機構。對于農民的信貸需求，葉敬忠（2004）指出，農民的信貸需求往往金額較小，且頻率較高，金額較大的借貸相對較少，小額借貸仍然是農戶的主要需求，這將大幅增加正規金融機構的放貸成本，從而降低后者放貸的積極性。

3.農村金融機構的“理性選擇”與農村金融體系效率

在公共財政缺位的農村地區，金融機構往往代行了公共財政的部分職能，這使得金融機構的非市場化甚至逆市場化現象十分嚴重。在許多農村地區，特別是經濟薄弱地區，以農信社為代表的為數不多的農村金融機構側重于扶貧資金和政策性資金的管理，這也抑制了農村金融機構的市場化發展之路。

當農村金融機構面臨農村基層政府較強的政治性融資需求時，其向農業龍頭公司、專業合作社、小微企業的市場化放貸比例將逐步下降，此時，農村金融生態也將陷入惡性循環：農村基層政府依賴農村金融機構進行公共支出，農村金融機構貸款流向基層公共服務領域且壞賬明顯、利潤低下，農業龍頭企業往往受制于資金匱乏而難以快速成長。

即使央行有“三農”貸款增長的相關規定，農村金融市場的高風險將使得部分市場化的金融機構采取各種手段逐步放緩農村地區的放貸規模和額度。中國人民銀行成都分行課題組（2006）的調查表明，貧弱地區的金融機構更多地呈現資金動員功能，側重于政治性放貸，而發達地區的金融機構注重資金的配置功能，側重于市場性放貸。在經濟不發達地區，農業收益非常低下，部分金融機構會逐漸撤出、資金也會流出，這是金融機構的理性選擇。

這樣，金融市場在農村的發展最終結果就是：農村金融市場的發展使得農村向非農產業、城市和大公司的產生資金流動的現象，并且農村金融市場成為了他們之間不可缺少的要道（錢達瓦卡，1985）。董曉林、楊小麗（2011）在江蘇的調查表明，金融機構營業網點的數量在各縣并沒有得到增加，甚至有一小部分的縣金融機構網點數量處在減少的狀態。

二、關于農村基層政府和農村金融機構的協調博弈模型分析

如果農村金融機構發放更多政治性貸款，而農村基層政府依賴前者來進行公共支出，則二者將會共同營造一個低效的農村金融生態。

從零和博弈的角度看，如果把農村基層政府和農村金融機構之間的關系理解為一場博弈，則在許多貧困偏遠農村，農村基層政府向農村金融機構借貸用于政府日常公共支出，使得雙方都陷入低效的陷阱。農村基層政府的最優策略是向農村金融機構借款，農村金融機構的最優策略是向農村基層政府發放政治性貸款，即“向金融機構借款－向農村基層政府放款”貌似是唯一的純策略納什均衡，農村金融機構和農村基層政府陷入了“囚徒困境”。

事實上，沿海地區特別是農村經濟發達地區，農村基層政府財力較好地區，農村金融機構的市場化水平較高。因此，只要改善農村基層政府的財政收支狀況，“向金融機構借款－向農村基層政府放款”并不是唯一的純策略納什均衡，打造一個可持續的農村金融生態也是一個納什均衡，且是更優的納什均衡。

當農村金融生態存在兩個純策略納什均衡時，“囚徒困境”的博弈模型框架并不適合。事實上，協調博弈模型能更合理地解釋農村基層政府和農村金融機構的博弈。

1.模型的描述

按照Cooper（1988）關于協調博弈模型的假設，假設農村基層政府選擇從農村金融機構借貸進行支出到依賴財政收入進行公共支出是、農村金融機構選擇借款給農村基層政府到市場化放貸都是連續的遞增變量。將前后者分別設為e1和e2，并假設金融市場的市場化程度為θ。

當i＝1，2時，各方的收益函數就是是ri（ei，e－i）。e1、e2和θ的函數則表明農村基層政府的收益，農村金融機構也如此。

假設農村基層政府、農村金融機構的收益函數相同，即r1（e1，e2，θ）＝r2（e1，e2，θ），并設收益函數是可微的①ri表示對e1，e2，θ中第i個變量取導數。。本博弈可理解為對稱納什均衡。

結合實際情況，r1＞0，r11＜0，即收益函數是凹函數，且遞增。

r2＞0。當各方選擇更高水平行為時，對方收益會增加。這表現為溢出效應。這意味著只要農村基層政府和農村金融機構分別采取更為市場化手段來做好本職工作，模型結果會表明它們之間的合作就會增加相互之間收益。但是經過囚徒困境模型的分析，r2＜0，兩者雖然在采取互相依賴的策略的情況下能獲得收益，但卻讓雙方損失慘重：農村金融機構壞賬更多，金融風險積聚；農村基層政府預算軟約束下腐敗嚴重，且對依靠農業龍頭公司發展增加稅收的積極性不足。

r12＞0，這即是策略的互補性，即一方采取行動的程度對另一方采取行動的邊際收益有著影響，當行動水平越是高，則另一方的高水平行動的邊際收益會隨之增加。

舉個例子來說，我們采用一般式的方法來分析二者的博弈②我們認為，將農村基層政府和農村金融機構的博弈概括為經典的協調博弈只是為了更好的說明問題，其中，效用數值的變化不會影響分析結論。，二者的選擇變量，即行為的策略是離散變量，只有兩種情況。對農村基層政府而言，要么向金融機構貸款支出，要么通過財政收入支出；對農村金融機構而言，要么政治性放貸，要么市場化放貸。在連續函數性質得到充分的滿足的情況下，雙方的博弈模型可能化見表2。

表2 農村基層政府和農村金融機構的支付矩陣

模型表示，有三個策略納什均衡，其中兩個是純策略納什均衡，一個是貸款支出，政治性放款，另一個是財政支出，市場化放款；還有一個是混合策略納什均衡，分為貸款支出，政治性放款和財政支出，市場化放款，其中p＝1/4。在純策略中，效用最高的則是財政支出，市場化放款，然而結合現實來看，我們并沒有看到財政支出，市場化放款的效用最高以及對二者最有利的策略行為，而是財政支出與市場化放款之間更加消極的反應：即農村基層政府依賴農村金融機構支出，農村金融機構成為政治性而不僅僅是政策性放貸機構，即雙方選擇貸款支出，政治性放款，而不是財政支出，市場化放款。

2.非最佳效率的協調博弈產生的原因分析

海薩尼和澤爾騰指出，在多重均衡的博弈中，局中人優先選擇收入占優均衡，只有在收入所占優勢并不是那么明顯時，局中人才會選擇次優的均衡。但在上述模型中，收入占優均衡明顯比較大，（4，4）遠大于（1，1）。按照Cooper（2001）的說法，協調博弈的均衡源于一系列制度安排，即經濟、社會、歷史、文化等使得博弈收斂于帕累托次優的貸款支出，政治性放款，而非帕累托最優的財政支出，市場化放款。在本例中，問題即是：究竟是什么具體因素導致了雙方互相依賴而低效，而不是構建更加市場化的關系。

農村基層政府和農村金融機構“粘滯”（Stuck）在非最佳效率的均衡的主要原因是，在現有的財政體制下，農村基層政府向上級政府尋求財政轉移支付十分困難，且培育農業龍頭企業和小微企業等稅收主體耗時過長，成功概率較低，而向農村金融機構需求貸款來解決農村各類支出無疑是最為方便的，且能從中尋租，為自己帶來收益。因此，農村基層政府通過正規的財政支出解決農村基層問題的積極性不高。

而作為農村金融機構而言，在和農村基層政府形成利益共同體的默契中，農村基層政府在借款解決公共管理問題時會從借貸資金中計提一部分，用于對農村金融機構管理人員的反哺和安撫，這無疑會減少農村金融機構市場化和商業化的改革動力。一旦市場化增強后，將會面臨存貸比、壞賬計提、核心資本充足率等金融機構效率指標的束縛，這使得農村金融機構負責人寧可低效虧損，也不愿在盈利的背景下面臨更大的市場競爭壓力。

三、提高農村金融體系效率的政策建議

要破解農村基層政府和農村金融機構的低效均衡關系，首當其沖的就是讓農村基層政府進行公共支出的行為得到充足的財力支持，并且對農村金融機構的依賴要嚴格控制達到依賴程度逐漸降低的效果。

1.公共財政支持必須到位，并和農村金融機構形成明確分工

對于農業龍頭公司和專業合作社，應通過市場化的金融機構來滿足信貸需求；對于家庭農戶、家庭農場的金額小、借貸頻率高的生產性信貸需求，應通過政策性金融機構及農村信用合作社來滿足；而對于貧困家庭的農戶的教育、蓋房、看病等非生產性資金需求，以及農村基層政府的人員經費支出和基礎設施建設支出，應通過公共財政以公共支出或民政救濟的方式逐漸滿足。需要分清金融機構和公共財政的差異，除政策性金融外，金融機構必須按照市場化的規則經營，只有這樣才能改善農村金融生態。公共財政應當承擔起對“三農”的無償轉移支付的責任，比如直接向“三農”投入其財政需求、開發扶貧政策、落實賑災救災策略等。中央財政應加大轉移支付力度，減少地方政府在各中央專項經費的配套比例；對生活艱難的農村地區和農戶，應將財政轉移支付的實現范圍擴大，并提高政策性貸款實施扶貧的效率，以此建立可持續的農村公共財政體系、市場化的農村經濟與農村金融生態（王定祥，2010）。

2.打造新型可持續的市場化的融資模式

當前，農村金融機構要逐步轉型為一個正常的追求利潤最大化的市場主體，將放貸重心從政治性貸款轉變為市場性貸款——向農業龍頭公司、專業合作社、小微企業發放更多貸款。結合農業規模經濟生產特點，重點發展“銀行＋龍頭企業＋資金互助社＋農戶”，“銀行＋專業合作社或協會＋資金互助社＋農戶”等新型融資模式（洪正，2011），打造穩定可持續的產業鏈條，形成可持續的全產業鏈融資模式，并通過與龍頭企業、專業合作社一起成長，培育未來的重點客戶。

3.學習國際經驗，逐步建立多層次、差異化的農村金融體系一些經驗寶貴的發達國家的經驗值得我們學習借鑒。例如，根據美國《聯邦農業信貸法》，建立起了包括農村電氣化管理局、商業信貸公司和小企業管理局等機構的政策性金融體系；日本打造并完善了農村金融體系。隨著金融機構的商業化和市場化，農民貸款可能更加困難，因此，鑒于農業生產的特殊性和農民資金需求的頻繁、小額特點，滿足農民融資需求要逐步建立多層次、差異化的農村金融體系：兼顧直接融資和間接融資；兼顧正式金融安排和非正式金融安排；兼顧傳統金融安排與現代金融安排；既要有側重農村地區的政策性金融和互助性金融，也要有城鎮地區的商業性金融和資本市場、保險市場通道。針對經濟作物與大宗農產品、畜牧業與種植業等不同的融資需求，要提供不同的融資解決方案。

1.陳錫文著：《中國政府支農資金使用與管理體制改革研究》，山西經濟出版社2004年版。

2.羅素、庫珀著，張軍、李池譯：《協調博弈——互補性與宏觀經濟學》，中國人大學出版社2001年版。

3.謝平、徐忠：《公共財政、金融支農與農村金融改革——基于貴州省及其樣本縣的調查分析》，《經濟研究》2006年第4期。

4.谷慎、李成：《金融制度缺陷：我國農村金融效率低下的根源》，《財經科學》2006年第9期。

5.董曉林、楊小麗：《農村金融市場結構與中小企業信貸可獲性——基于江蘇縣域的經濟數據》，《中國農村經濟》2011年第11期。

6.洪正：《新型農村金融機構改革可行嗎？基于監督效率視角的分析》，《經濟研究》2011年第2期。

7.楊小玲：《政府介入方式與農村金融發展的實證研究——基于中國省級面板數據的考察》，《金融理論與實踐》2013年第12期。

8.吳曉俊、謝金樓：《國外農村金融發展模式及借鑒》，《現代金融》2009年第3期。

9.Alexander Kemnitz，“Endogenous Growth and the Gains from Immigration”，Economics Letters 2001.72：215－218.

［責任編輯：張震］

F812.0

A

1009－2382（2015）07－0063－05

謝金樓，常州工學院副教授（常州213001）；吳曉俊，經濟學博士，供職于中國銀行蘇州分行（蘇州215002）。

※本文為2014年江蘇省社會科學基金課題“蘇南新型城鎮化建設中的金融支持體系創新研究”（項目編號：14ZWD001）的階段性成果。