自貿區不易在全國推廣

◎范利

自貿區不易在全國推廣

◎范利

由于上海自由貿易區試驗成立以來已經取得了一定的成果，各地紛紛提出申報，再加上最近經濟形勢向好，形成了一股自由貿易區的申報熱潮。然而，審視其“熱申報”的背后，不難發現很多地區對其認識存在誤區，本文就自由貿易區是否適合且容易在全國推廣進行的探討和分析。

目前自由貿易區“熱申報”現象得到廣泛的關注，審視其背后，不難發現，多數地區將申報自由貿易區作為另一爭取政策優惠的機會，對自貿區的認識存在誤區尚未認識到自由貿易區的建立給本地區經濟建設帶來的負面影響，忽略了其存在的風險和問題，希望通過設立自由貿易區爭取更多的國家政策優惠，這是對國家自由貿易區發展戰略的誤讀。基于此，在全國上下自由貿易區“熱申報”的背后，必須進行“冷思考”，冷靜分析自由貿易區的定位，反思上海自由貿易區發展過程中的風險和問題，關注各地自由貿易區申報背后的地區差異。

上海自由貿易區的定位

“中國（上海）自由貿易試驗區”為上海自貿區全稱，其定位可見一斑，“中國”二字凸顯自貿區政策意義、戰略高度和影響范圍。作為中國首個具有國際意義的自由貿易區，主要任務是為探索中國對外開放的新模式和新路徑，加快推動行政體制改革和政府職能的轉變，推進經濟增長方式的轉變和經濟結構優化，形成在全國可推廣、可復制的經驗，促進全國的發展。

其定位也不僅僅是靠特殊的優惠政策而形成的促進貿易的特殊發展區域，而是旨在不依賴政策優惠的前提下，通過制度創新來提高對外開放水平，為自由貿易區推向全國提供經驗。

上海自貿區面臨的問題

目前上海自由貿易區的發展取得了顯著成果。但是在上海自由貿易區發展過程中，仍然不能忽視其可能帶來的風險，應充分重視和積極解決關鍵問題。

法律體系的構建。上海自由貿易區的制度設計中重要的一條就是進行自由貿易區法律制度的探索。自與外資相關的三部法律被停，探索出在自貿區適用的法律顯得尤為重要。中央層面《中國自由貿易區法》或者《中國自由貿易區條例》的出臺任重而道遠。而有地方立法權的上海市人大和上海市政府在進行地方立法時，也面臨著地區特色和全國法制建設的統一性之間權衡的難題。而上海自貿區試驗的經驗需要通過固化成為相關法律制度才能真正穩定下來，為全國推廣提供依據。目前上海自貿區僅僅陸續出臺各項具體的政策，自貿區法律體系的構建尚需漫長的過程。

事后監管的加強。上海自由貿易區首次在中國實行準入前國民待遇和負面清單的模式。在這種模式之下，區內很多行業的外資準入門檻會大大降低，除了負面清單所列領域之外，其他領域外資基本暢通無阻。一方面，從2014 版的負面清單來看，區內部分服務貿易和金融方面開放力度都空前加強，這些關鍵領域的開放無疑會誘發金融風險以及對內傳染的風險，一旦管理不善，將導致市場過于開放，使國內相關行業陷入艱難處境，甚至導致國內經濟秩序的混亂。另一方面，與準入前國民待遇和負面清單模式并駕齊驅的是對投資準入由審批制轉入備案制，國內相關的監管法律可能部分失效，事后監管就更加關鍵。

各項配套措施的完善。上海自由貿易區不僅僅是一個貿易單元，而且是金融交易的區域，是經濟改革中最活躍的各種元素的集合體。因此在上海自由貿易區的建設過程中，不僅僅要注重促進貿易便利化，完善促進貿易自由化的各項配套措施也勢在必行。首先，要求政府提供更加快捷高效的工商服務，這是貿易便利化的直接要求。其次，要有相應的糾紛解決機制，完善仲裁和訴訟程序。再次，要有對自由貿易區內的投資進行環境評估的機制。如果缺少相關支持配套措施，上海自貿區的建設難以實現持續高效發展。而目前上海自由貿易區工作重點是主要制度對配套措施的關注不夠，導致上海自由貿易區的發展無法成為系統、可持續性發展的過程，而是危如累卵的過程。

政府職能的轉換。上海自貿區實行的一系列新政策對政府職能的轉化提出了新的要求。一方面，如前所述，由審批制轉入備案制之后，自貿區面臨的風險上升，要求政府在市場的主導作用之下必須充分扮演好監管者的角色，在“一線逐步放開”的前提下，“二線”要高效“管住”。另一方面，上海自貿區的重要功能之一是為對外經濟服務，因此政府還承擔著服務者的角色，這包括制定標準化流程、完善基礎設施、提高行政效率等，為貿易便利化創造條件。另外，上海自貿區的順利運行不僅與自貿區管委會直接相關，同時涉及海關、稅務等各個政府部門，需要多個政府部門相互協調，這就對政府部門聯合執政水平提出了新的要求。綜上所述，政府由管理者向監管者和服務者角色的轉變以及政府各部門有效協調是上海自由貿易區發展必須解決的問題。

自由貿易區“熱申報”

各地區自由貿易區的申報情況

自由貿易區申報的數量繁多：目前上海自貿區的發展受到各地關注，并且也取得了一定的成就。因此各地區申報自由貿易區的熱情高漲。迄今為止，據不完全統計，明確將申報自由貿易區寫進政府工作報告的就有二十多個地區，主要以東部沿海地區為主。

各地自由貿易區申報的目的不一：縱觀各地自由貿易區的申報情況，大都得到了各地政府的大力支持，但各地區競相申請自由貿易區背后的動機各不相同。有的地區是真正緊追改革潮流，希望借自由貿易區發展的契機成為本區域經濟增長的突破點，提高對外開放水平。但亦有地區試圖通過申報爭取國家的政策優惠，作為吸引資金的契機。還有地區的政府借自由貿易區的申報大搞政績工程。窺斑見豹，在一哄而上的申報背后，某些地區并不符合申報條件，亦未領會國家設立自貿區的戰略意義及風險，只是將其作為傳統的經濟特區來對待。

各地自由貿易區申報的進度參差不齊：正在申請的自由貿易區發展狀況良莠不齊。一些地區的申請處于論證階段，有些地區已經實施了具體的措施來促進申報，如為了促進港澳臺自由貿易區的申請，珠海橫琴新區現已封關運作。有些地區源于保稅區或者保稅港區，在其基礎上試圖向自由貿易區轉型，該類地區在自由貿易區申報方面顯得略勝一籌。相對而言，另有一些地區不具有上述優勢，基礎較為薄弱，但還是希望抓住此次自由貿易區申報的機會，在新一輪的改革開放潮流中占有一席之地。

自貿區模式不宜復制和推廣的原因

各個申報自由貿易區的地區的發展不僅與上海存在著巨大差異，而且各自在經濟發展基礎、現有法制環境以及各地政府調控能力方面也各有不同。

經濟基礎不同：作為全國最大的口岸城市、中國對外開放的重要窗口，上海具有重要而獨特的經濟地位，各項政策都旨在將上海打造為中國未來的金融中心、物流中心和商業中心。上海的重要地位與特殊性，其他地區是無法復制的，所以各項針對上自貿區的政策短期內全部“移植”到國內其他城市是不現實的，也不適合在全國范圍內推廣。一方面，上海具有地緣優勢。上海處于中國海岸線的中點，到國內的主要港口所在地，如廣東、大連、天津以及周邊國家和地區，如日本、俄羅斯、韓國、港澳臺等，距離幾乎相等，并且擁有全年不凍的洋山深水港，吞吐量巨大；另一方面，上海具有得天獨厚的發展資源與基礎，經過多年來對國際航運中心和金融中心的建設，其經濟發展水平和對外開放程度在國內處于先進水平，金融創新程度在全國也位居前列。因此，在上海首先建立自貿區試點是最可行也是風險最低的。這是其他地區無法比擬的地緣和經濟優勢。縱觀目前正在申報的自由貿易區，其所依托的腹地經濟基礎和發展水平各不相同，因而各種與上海自身發展水平相輔相成的開放政策、試點措施便不適用于其他城市。

法制環境不同：由于各地區發展水平的差異和法制建設的需要各不相同，加之地方立法機關的能力有所差別，因此，各地區目前所具有的法制環境也是不一樣的。除了貫徹全國性法律之外，上海市的地方立法中還有《上海外高橋保稅區條例》《洋山保稅港區管理辦法》《上海浦東機場綜合保稅港區管理辦法》。此外，上海市還有《上海市推進國際貿易中心建設條例》等一系列地方法規。可以說，在上海自由貿易區設立之前，上海市的法制環境在全國范圍內也是屬于領先的。就目前申報自由貿易區的各地法治環境來看，除了個別地區針對保稅區或者保稅港區的發展進行了地方立法之外，多數地區建立自由貿易區的法制環境都比較薄弱。

政府調控能力不同：如前所述，上海自由貿易區的發展過程是一個循勢而變、與時俱進的過程。在此過程中要想發揮市場主導的作用，需要政府的積極調控。各地正在申報中的自貿區也要面臨與上海自由貿易區類似的風險和問題，這對各地政府的調控能力提出了更高要求。目前，各個地區的政府人員素質、專業隊伍建設水平存在差異，對各項事務的調控能力也有所不同。一些地區的政府在原保稅區或保稅港區管理委員會的基礎上構建了專門政府機關，以此作為申報自由貿易區的管理機關，這樣的執法機制由于經驗豐富、創新能力強，對各項改革事務的調控能力也相對較強。而在一些沒有類似建設經驗的地區，由于政府部門缺乏經驗，執法機制不健全，調控能力較弱。

以上種種分析表明，當前在全國推廣自由貿易區是不現實的，也是不容易的，處在不同地域、不同發展水平的城市應該明確自身具備的地理優勢或特色，明確各自的定位，發掘各自的潛能、因地制宜，打造區域性的各種“中心”。為獲得自貿區試點打好切實的基礎與保障。

上海自由貿易區取得的階段性的成果值得肯定，它的順利發展昭示著中國蟄伏著的能量正在爆發，但在發展過程中仍存在著風險和問題，其“可復制、可推廣”的經驗無疑需要漫長時期，并非一蹴而就。在此之前，各地政府須根據自身獨特的地緣特色、法治環境和人力資源等要素予以全方位的考察和評估，借此弭平所有障礙，厚積而薄發。

（作者單位：蘇州大學東吳商學院）