律師擔(dān)任政府法律顧問的獨(dú)特地位和作用

●文/周黎明

律師擔(dān)任政府法律顧問的獨(dú)特地位和作用

●文/周黎明

律師在政府法律顧問工作中，具有專業(yè)性強(qiáng)、獨(dú)立第三方和組織靈活高效等特點(diǎn)，在代理案件出庭應(yīng)訴，參與風(fēng)險(xiǎn)評估、法律論證及處理涉法信訪案件等方面具有其他政府法律顧問不具備的特殊優(yōu)勢

在“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中，全面依法治國具有重要的基礎(chǔ)和保障作用。“普遍建立法律顧問制度”是依法治國的重要內(nèi)容，黨的十八屆三中、四中全會(huì)對此提出明確要求。律師作為政府法律顧問隊(duì)伍的重要組成部分，在推進(jìn)依法行政和法治政府建設(shè)中發(fā)揮著不可替代的作用。2014年底，我區(qū)在全國率先實(shí)現(xiàn)自治區(qū)、盟市、旗縣三級政府聘請律師法律顧問全覆蓋。總結(jié)我區(qū)相關(guān)工作實(shí)踐，重視政府法律顧問律師的獨(dú)特地位和作用，對提升政府依法行政水平和科學(xué)決策水平，推進(jìn)法治政府建設(shè)具有重要意義。

律師擔(dān)任政府法律顧問具有法律服務(wù)專業(yè)性強(qiáng)的優(yōu)勢

一是從業(yè)門檻較高。根據(jù)《律師法》第5條規(guī)定，律師執(zhí)業(yè)要通過國家統(tǒng)一的司法考試，且在律師事務(wù)所實(shí)習(xí)滿1年，品行良好。這要求律師應(yīng)當(dāng)受到法學(xué)高等教育，或具備相當(dāng)?shù)姆▽W(xué)知識(shí)，具備較高的法律分析、應(yīng)用技能。其他法律工作者一般難以達(dá)到這個(gè)要求。

二是法律服務(wù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富。律師作為法律服務(wù)隊(duì)伍的主體，在訴訟辯護(hù)代理、非訴訟事務(wù)，參與調(diào)解、仲裁和法律咨詢等方面具有豐富的法律實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對法律法規(guī)的理解比較準(zhǔn)確。律師參與法律顧問工作可分為隨時(shí)咨詢、決策前審查、事中跟蹤和事后法律救濟(jì)四個(gè)方面，相對來說，政府法制工作人員、專家學(xué)者參與咨詢和決策前審查較多，而事中跟蹤、事后法律救濟(jì)的技能和經(jīng)驗(yàn)則弱于律師。

以北京大成（內(nèi)蒙古）律師事務(wù)所代理某市人民政府行政訴訟案為例。2003年10月，內(nèi)蒙古某房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（以下簡稱某公司）以某市人民政府（以下簡稱某市政府）違法強(qiáng)制拆除為由，向某市中級人民法院提起行政訴訟，賠償請求高達(dá)1500余萬元，創(chuàng)國內(nèi)行政賠償案件之最。北京大成（內(nèi)蒙古）律師事務(wù)所作為某市政府的代理人進(jìn)行了認(rèn)真細(xì)致的調(diào)查取證和法律分析，發(fā)現(xiàn)某公司的房屋建設(shè)材料質(zhì)量存在重大問題，相關(guān)發(fā)票收據(jù)不能匹配，同時(shí)該公司要求的融資貸款利息、土地征用費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)等賠償請求都缺乏相關(guān)證據(jù)支撐，鑒定結(jié)論依據(jù)不足，于是向法院申請重新鑒定，最終鑒定金額確定為122萬余元。案件歷經(jīng)一審、二審、再審，耗時(shí)長達(dá)9年，每個(gè)環(huán)節(jié)代理律師都以扎實(shí)的證據(jù)和縝密的法律分析贏得勝訴，維護(hù)了政府方面的合法權(quán)益。如果不是具備豐富的訴訟和辦案經(jīng)驗(yàn)的律師團(tuán)隊(duì)，很難發(fā)現(xiàn)和找準(zhǔn)本案的突破口，也難以為代理委托人爭取有利的訴訟結(jié)果。

三是業(yè)務(wù)門類廣泛、專業(yè)豐富。律師行業(yè)發(fā)展至今，隊(duì)伍日益壯大，競爭趨于激烈。在這種形勢下，越來越多的律師告別了“萬金油”式的業(yè)務(wù)模式，轉(zhuǎn)而向特定的業(yè)務(wù)門類和專業(yè)發(fā)展，出現(xiàn)了具備專長的“刑辯律師”“金融證券律師”“涉外經(jīng)貿(mào)律師”，以及擅長勞動(dòng)糾紛處理、醫(yī)療糾紛處理、交通事故處理等方面的律師。聘請這些律師作為法律顧問，在為政府解決專門性問題方面具有特殊優(yōu)勢。如本世紀(jì)初，某市政府?dāng)M與一家美國公司合作，投資近百億元修建高架單軌，政府法律顧問在其中發(fā)揮了重要作用。在制定明確中美雙方權(quán)利義務(wù)的方案時(shí)，既要確保項(xiàng)目能夠順利實(shí)施，又要保護(hù)國家利益，市政府法律顧問在與美國律師團(tuán)隊(duì)反復(fù)磋商后，最終擬定了令雙方滿意的文件。

四是具有專屬的執(zhí)業(yè)權(quán)利。律師具備《律師法》賦予的出庭應(yīng)訴、調(diào)查閱卷、會(huì)見當(dāng)事人等特定執(zhí)業(yè)權(quán)利，法律顧問律師獨(dú)特的地位發(fā)揮著其他政府法律顧問不可替代的作用。如果政府及其工作部門遇到訴訟或其他特殊涉法事務(wù)，法律顧問不具有相應(yīng)的執(zhí)業(yè)權(quán)利，難以依法妥善解決問題。

律師擔(dān)任政府法律顧問具有第三方依法客觀公正服務(wù)的優(yōu)勢

政府法律顧問律師作為第三方參與處理政府涉法矛盾糾紛，有助于穩(wěn)定群眾情緒，促成矛盾糾紛解決。同時(shí)，律師不屬于政府工作人員，依法負(fù)有維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益、維護(hù)法律正確實(shí)施、維護(hù)社會(huì)公平正義的職責(zé)，并獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。職業(yè)屬性決定了律師擔(dān)任政府法律顧問，能夠站在第三方的立場上依法客觀公正處理事務(wù)，調(diào)解政府與群眾的關(guān)系，有利于維護(hù)群眾合法權(quán)益、維護(hù)法律實(shí)施、維護(hù)政府形象。如2010年，某市200多名購房者因爛尾樓項(xiàng)目問題到區(qū)委、區(qū)政府集體上訪。某律師事務(wù)所作為政府法律顧問單位，協(xié)助區(qū)信訪辦與群眾積極溝通，耐心解釋項(xiàng)目涉及的法律問題，代表政府積極回應(yīng)購房者的上訪訴求，提出法律意見。政府采納了法律顧問的意見，既保護(hù)了購房者的合法權(quán)益，解決了重大群體性糾紛，又維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。

律師擔(dān)任政府法律顧問具有組織靈活高效的優(yōu)勢

有利于增強(qiáng)政府法治工作專業(yè)力量。

在建設(shè)法治政府過程中，各級政府部門有限的行政人員在執(zhí)行大量行政工作的同時(shí)要處理涉法工作，力量不足的矛盾越來越突出，在一定程度上影響行政行為的質(zhì)量。律師擔(dān)任政府法律顧問，可以在法規(guī)政策制定、危機(jī)管理、土地管理、工程建設(shè)、綜合執(zhí)法、勞動(dòng)爭議、招商引資等各個(gè)領(lǐng)域提供相應(yīng)的法律服務(wù)產(chǎn)品，彌補(bǔ)政府力量不足。2014年，我區(qū)各級政府顧問律師為政府重大項(xiàng)目決策進(jìn)行法律論證208次，參與項(xiàng)目談判及合同審查1851次，參與風(fēng)險(xiǎn)評估129次。對政府起草的規(guī)范性文件提出建議256次，參與處理行政復(fù)議或代理行政訴訟268件，參與處理涉法信訪710件，提供法律咨詢5593次，律師擔(dān)任政府法律顧問提供的服務(wù)幾乎覆蓋政府涉法工作的方方面面，以大量卓有成效的工作為推進(jìn)政府依法行政、保障各級政府及其工作部門依法履行職責(zé)發(fā)揮了積極作用。

有利于根據(jù)不同情況選擇相應(yīng)的工作模式。政府法律顧問律師的工作模式多種多樣，從聘用形式上，可分為長期聘用和針對特定工作、項(xiàng)目的短期聘用；從服務(wù)形式上，可分為團(tuán)隊(duì)服務(wù)和個(gè)人服務(wù)；從服務(wù)對象上，可分為為政府服務(wù)、為職能部門服務(wù)、兼為政府和職能部門服務(wù)。各級政府或政府工作部門從實(shí)際出發(fā)選擇聘請法律顧問的形式，如個(gè)人服務(wù)（單個(gè)律師提供服務(wù)）的形式適用于基層政府或業(yè)務(wù)量較小的政府部門；團(tuán)隊(duì)服務(wù)則是由一個(gè)律師事務(wù)所的多名律師或多家律師事務(wù)所提供服務(wù)，其優(yōu)勢在于律師的業(yè)務(wù)領(lǐng)域更全面，可迅速根據(jù)政府的需求配備多名律師，但成本較高，適用于級別較高或業(yè)務(wù)量較大的政府部門。

有利于提高律師法律顧問的服務(wù)質(zhì)量。有的律師事務(wù)所根據(jù)法律顧問工作的需要調(diào)整顧問律師團(tuán)隊(duì)，適時(shí)調(diào)整所內(nèi)律師的專業(yè)發(fā)展方向，有的律師事務(wù)所專門制定了針對法律顧問工作的《首席法律顧問制度》《主承辦律師制度》《業(yè)務(wù)集體研究制度》等，不斷提高法律顧問服務(wù)質(zhì)量。

律師作為法治建設(shè)的參與者、踐行者、服務(wù)者和推動(dòng)者，發(fā)揮著重要的、獨(dú)特的、不可替代的作用。我們應(yīng)當(dāng)支持律師發(fā)揮自身的特點(diǎn)和優(yōu)勢，與政府法制機(jī)構(gòu)人員、專家學(xué)者、基層法律工作者等法律顧問形成互補(bǔ)效應(yīng)，共同促進(jìn)法律顧問工作的發(fā)展。

（作者系內(nèi)蒙古自治區(qū)司法廳黨委書記、廳長）（責(zé)任編輯/麥力斯）

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法律顧問制度是指在行政執(zhí)法單位自主聘請法律知識(shí)較強(qiáng)的專業(yè)人員作為單位的法律顧問，為單位依法行政提供法律參謀，是加強(qiáng)單位法治機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，規(guī)范和監(jiān)督行政活動(dòng)的一項(xiàng)重要制度。法律顧問的職責(zé)是為聘請方的法律問題提供意見或出具法律意見書；草擬、審查法律事務(wù)文書；代理參加訴訟、調(diào)解或仲裁活動(dòng)；代為處理其他非訴訟法律事務(wù)，維護(hù)聘請方的合法權(quán)益。