建國以來非稅歷史發展及收費清理改革發展方向研究

●周春英

建國65年來，隨著財稅體制的變遷，非稅收入規模經歷了由少到多、管理制度由不規范到規范的演變過程。

非稅收入作為與稅收收入相對而存在的政府收入形式，其實在建國初期就已經存在，是以預算外資金的方式存在和管理的。當時國家實行高度集中的財政管理體制，預算外資金是為了給地方、部門和單位一定的機動財力，處理和解決一些預算考慮不到的特殊需要而設立的，收入規模不大，項目也極少，僅限于兩方面：一是機關生產收入，主要包括行政事業單位的生產收入、屯墾部隊農場機關與部隊的菜園收入，民政部門所屬的生產單位和勞改企業收入等，用于機關的零星開支；二是鄉自籌資金，主要是公糧附加收入，用于農村文教衛生、行政經費和農村公益事業等開支。1951年政務院頒布《關于進一步整頓城市地方財政的規定》，統一規定了各種附加的項目和比例：工商稅附加，比例在5%—10%的范圍內；房地產稅附加，比率最高不得超過20%；公用事業附加，因地制宜，不作統一規定；農業稅附加為20%。1952年，預算外資金達到了13.62億元，相當于當年國家預算收入的7.8%。

經過三年國民經濟恢復時期，實現了財政經濟狀況的根本好轉。1952年，針對地方部門預算外資金管理比較混亂的狀況，中央決定對預算外資金進行整頓，政務院頒布了《關于統一管理機關生產》和《整頓鄉自籌的決定》，取消了各部門、各單位和部隊的生產收入，除民政生產事業、勞動企業等以外的一切生產單位，一律作為國營企業管理，其收入一律納入預算；對農村的鄉自籌資金，按照“包、準、禁”的原則進行整頓，“包”就是把原來鄉自籌解決的開支改為國家供給，由預算包起來；“準”就是繼續允許地方征收7%以下的農業稅附加，以解決農村公益事業的開支；“禁”就是除上述“包”、“準”以外，禁止任何攤派。這次整頓，對于穩定經濟秩序和減輕農民負擔，起到了重要作用，預算外資金的數量也相對減少。1953年，全國的預算外資金只有8.91億元，相當于國家預算收入的4.2%。

但是，這種高度集中的管理辦法很快暴露了“統得過死”的弊端，不利于靈活及時、因地制宜地解決地方、部門和單位的特殊需要。為解決這一問題，以后又允許企業建立各項專用基金，由企業自行管理，同時，為了調動部門單位的積極性，決定把行政事業單位的一些零星分散收入放在預算外自收自支，如養路費、養河費、中小學雜費等。到1955年底，預算外資金主要包括：國營企業的專用基金，包括獎勵基金、福利基金和大修理基金；工商稅附加；養路費、養河費、養房費等；農牧業稅附加；育林費收入的50%；中小學雜費收入；行政事業單位的零星雜項收入。隨著預算外資金的項目和范圍不斷擴大，預算外資金數量也有所增長。到1957年，全國預算外資金達26.33億元，相當于國家預算收入的8.5%。

1958年，財政體制進行了較大改革。財權大幅度下放，國家對企業實行全額利潤分成和超計劃利潤分成。還將四項費用改由利潤留成中抵支，四項費用由預算內轉為預算外，將城市公用事業附加收入也放入預算外，專用于城市維護。一些地區和部門自籌興辦的企業，利潤不上繳預算。這樣，預算外資金迅速增加。當時由地區部門負責管理的預算外資金達幾十種，其中有工商稅附加、農業稅附加、城市公用事業附加、企業利潤留成、農林水利和交通方面的一部分事業收入、勤工儉學等文教事業收入、城市中的公用事業收入和機關特種資金等。到1960年預算外資金已達到117.78億元，相當于國家預算收入的20.6%。

1961年，中央決定對經濟實行“調整、鞏固、充實、提高”的方針，調整體制，對預算外資金進行了清理整頓，采取了“納、減、管”的辦法，即有的納入預算，有的要減少數額，加強管理。從1961年起，國家調低了國營企業利潤留成比例。1962年以后，除個別部門以外，不再實行利潤留成辦法，改為企業基金制度。經過清理整頓，預算外資金的數額減少，比例下降。1963年預算外資金只有51.85億元，相當于國家預算收入的15.1%；到1966年，預算外資金的絕對額雖有所上升，但相當于國家預算收入的比例卻下降到14.5%。

“文化大革命”期間，企事業單位下放很多，財權也相對下放，預算外資金的規模又逐步擴大，主要有：從1966年起，將一部分折舊基金留歸企業使用；從1970年起，縣辦“五小企業”在兩三年內將實現利潤的60%納入預算，40%留給縣財政。這一時期，各項財政制度遭到破壞，財政管理工作相當混亂，擅自設立預算外項目，亂收費，亂攤派，劃預算內為預算外的現象相當普遍，這也導致了預算外資金規模的擴大。到1976年全國預算外資金達到了275.32億元，相當于國家預算收入的35.5%。

經過十年動亂，國民經濟積累問題很多，1978年，在經濟體制上進行了一些調整。調整時期預算外資金也發生了比較大的變化，主要有：1978年1月，經國務院批準，改變了折舊基金全部留歸企業和主管部門的辦法，將折舊基金的50%留歸企業，50%上繳國家。1979年又規定將上繳國家的50%中的20%留歸地方財政統籌安排。

十一屆三中全會以后，我國進入了貫徹開放搞活、實行經濟體制改革的新時期。在財政管理體制方面，改進了預算管理體制，調整了中央與地方財力、財權的劃分，又進而在利稅分流框架的基礎上進行了第一步、第二步利改稅改革，推行了承包經營責任制，初步確立了國家與企業的分配關系，并改革了行政事業單位的財務管理制度等。作為非稅收入主要承載形式的預算外資金的數量迅速增加，規模急劇膨脹。

在國營企業方面，主要是：一是恢復了企業基金制度。1978年國務院規定，凡是全面完成國家下達的產量、品種、數量、原材料和動力消耗、勞動生產率、成本、利潤、流動資金占用等八項指標及供銷合同的企業，可以按職工全年工資總額的5%提取企業基金；完成產量、品種、數量、利潤等四項指標及供銷合同的企業，可以按職工全年工資總額的3%提取企業基金。二是實行了利潤留成制度。從1980年開始實行利潤留成制度，建立生產發展基金、職工福利基金和職工獎勵基金。1981年，對國營工、交企業和主管部門，根據不同情況實行多種形式的利潤留成和盈虧包干辦法。三是提高企業折舊率，財政不再集中折舊基金。從1983年起，國家分步陸續提高了各類國營企業的固定資產折舊率。1985年開始，國家不再集中企業的折舊基金，全部留給企業使用，并改綜合折舊為分類折舊。四是先后進行了兩步利改稅改革，并全面推行了承包經營責任制，使企業留利大幅度增加。

在行政事業單位方面，主要有：一是改革了行政事業單位的財務管理制度。1980年起，實行了“經費包干，結余留用”的辦法；二是增加了行政事業性收費項目，陸續開征了教育費附加、車輛購置費附加等；三是允許事業單位開展多種經營、有償服務增加收入，鼓勵事業單位由全額向差額，差額向自收自支過渡，對一些收入比較固定的自收自支單位實行企業化管理制度。

這些改革和調整措施的實施，使地方、部門和企事業單位的預算外資金迅速增加。1978年，全國預算外資金為347.11億元，相當于國家預算收入的31%；到1985年，達到1530.03億元，相當于國家預算收入的83.3%；到1992年達到2878.59億元，相當于國家預算收入的97.7%。

1992年12月，財政部頒布《企業財務通則》和《企業會計準則》，進行了企業財務會計制度的改革，從1993年7月l日起，實行新的財務會計制度。根據《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》以及“兩制”的規定，財政部相應調整了預算外資金的范圍和統計口徑，對原確定為企業預算外資金的部分，由企業自主支配使用，財政不再納入預算外資金的統計范圍。1993年，由于原來占預算外資金總量75%左右的國營企業及主管部門的預算外資金不再納入預算外資金管理，由此導致預算外資金總量減少2/3，全國預算外資金為1432.54億元，相當于預算內收入的30%。

為了取消以前中央與地方政府間的討價還價式的財政包干制度，建立起中央與地方明確和穩定的收入分配機制，1994年國家進行了分稅制改革。但是改革使地方政府喪失了真正意義上的稅收自主權，從上級政府獲得的轉移支付僅是“吃飯財政”，不能促使地方經濟增長和為地方政府提供更多服務籌措資金。再加上我國經濟體制改革的深入和政府職能的不斷轉變，國家財政包攬社會事務的格局逐步打破，一部分事業發展開始引入市場機制，地方經濟建設和相關事業發展也亟需資金。面對財政支出需求不斷擴張的壓力和地方稅源有限的狀況，地方政府只能靠大力尋求預算外資金和制度外資金的方法實現自力更生，結果導致政府性收費、政府性基金等非稅收入的超常增長，為促進經濟發展起到了積極作用。但是，由于一些地方和部門在認識上存在偏差，管理體制不配套，政府行為不規范，以及受部門和集團利益驅動，預算外收入急劇膨脹，特別是制度外資金，信息不透明，無據可查。因此，非稅收入不受正規財政管理約束而迅速增長，亂收費、亂攤派專項資金的問題非常嚴重。圖1反映了1994年—2010年預算外資金的規模，其中，年平均91%的預算外收入屬于地方政府的收入。

總結近年來預算外資金情況，非稅收入呈現三大特點：

一是收費項目過多，收費主體多元化。我國法律法規和制度對預算外收入的項目類別有明確的規定。但是，當時比較普遍的現實情況是：收費政出多門、巧立名目、種類繁多。據統計，至1997年初，國家批準的行政事業性收費有371項，涉及企業的項目217項，其中，符合法律、法規規定和國務院批準的僅有91項。從收費的批準權限和使用情況看，據財政部等部門1996年所做的聯合調查發現，地方政府及其所屬部門越權設立的基金、收費項目達3474個。據不完全統計，截止到1998年，全國行政事業性收費有5000多項。其中，屬于全國性和中央部門的政府性收費有近300項，地方收費項目各省情況不一，最多的省有400多項。經過努力整頓后，2004年全國各種政府性基金有近500項，其中除40多項是經國務院或財政部批準設立的以外，其余基金項目均為各地區、各部門設立。根據財政部公布的 《2010年政府性基金預算編制情況》，目前納入政府性基金預算管理的基金共43項，其中按收入歸屬劃分，屬于中央收入的基金9項，屬于地方收入的有20項，中央與地方共享收入的共14項。

圖1 1994—2010年我國預算外資金規模 （單位：十億元）

圖2 政府性基金收入

圖3 地方財政收支占全國財政收支的比重

二是規模龐大。據不完全統計，1994年，全國各類政府基金收入或專項收費收入為7291億元，其中預算內的僅455億元，占6.24%；非稅收入相當于當期全國財政收入5218億 元 的 1.4倍 。1996年，全國各類收費和基金收入為10709億元，其中預算內的僅836億元，占 7.81%；非稅收入相當于當期全國財政收入7405億元的1.45倍。1998年全國各類收費規模達2175億元，政府性基金收入規模為2392億元，二者合計4567億元，相當于我國同期全國財政收入的46.2%。一些學者估計，游離于財政預算系統之外的預算外資金和制度外資金約占GDP的 11%—12%(Ma and Norregaard，1998)。

三是管理制度混亂，收支有失規范。非稅收入資金管理分散不統一：有些非稅收入的項目納入預算內管理，受預算法約束；有些非稅收入的項目放在預算外管理，受行政法規約束；有些非稅收入的項目既不納入預算內又不納入預算外管理，而是由征收主體自收自支、自行管理，幾乎沒有任何法律約束，即所謂制度外收費。管理的缺位，必然造成收支的混亂和失控。另外，收費管理體制也不順。現行收費管理是把收費項目、收費標準、收費資金三位一體的收費管理分為三塊，即收費項目以財政部門為主會同行政事業單位確定；收費標準以物價部門為主會同財政部門確定；收費資金由執收部門管理使用，越權審批嚴重。

時任總理朱镕基在第九屆人大一次會議當選總理當天的中外記者招待會上說：“目前存在的一個問題是費大于稅。很多國家機關在國家規定以外征收各種費用，使老百姓不堪負擔，民怨沸騰，對此必須進行改革。”中央開始了清理工作，取締了一些不合理的收費。截止1999年5月，中央部門宣布取消企業不合理收費973項，省級取消4288項，地市以下政府累計取消21410項。總計取消不合理的收費26710項，涉及金額每年985億元。2010年，全國財政收入規模為83105億元，占GDP的20.3%；而預算外收入和政府性基金收入為42579億元，相當于同期全國財政收入的51%，占GDP的10.4%，與學者們所估計的比重非常接近。

可見，在建國初期，由于受高度集中的財政管理體制的影響，非稅收入規模相對較小；十一屆三中全會后，隨著分權化改革，其規模開始膨脹。非稅收入涉及范圍廣，來源多樣，數額龐大，在政府財政收入中所占比重很高，為支持特定基礎設施建設和社會事業發展發揮了積極作用。在各國實踐中，收費一直是除稅收以外政府收入的主要來源。根據國際經驗，在一國的全部財政收入中，非稅收入（主要是收費收入）大體占15%左右，而中國的非稅收入卻遠遠高于這一比例，甚至在20世紀90年代中后期，非稅收入相當于稅收的一倍多。作為一個獨立的經濟體來說，非稅收入規模如此之巨大，形成了國民收入的不正常分配格局，對國民經濟發展造成諸多嚴重的負面影響。

其一，收費和養人惡性循環。一些部門機構龐大臃腫，沒有經費來源，主要靠收費養人，以致于許多政府部門甚至一些部門中的每個職能單位都有收費項目，幾乎每增加一項業務，都要以經費不足為由要求收費。

其二，嚴重擾亂正常的國民收入分配秩序，侵蝕稅基。非稅收入過多，出現“三擠”，即費擠稅、部門擠政府、地方擠中央。由于收費多，稅費不清，混淆了納稅人法定的納稅義務和稅外不合理負擔的界限，使個人和企業及整個社會實際稅收負擔水平模糊不清，降低了稅收收入的增長潛力。

其三，資金使用管理不規范，滋長腐敗。一部分收費資金沒有按規定實行規范化財政管理，長期體外循環，缺乏必要的監督和控制；有的部門和單位挪用收費資金購買高級小轎車，修建樓堂館所，超標準興建辦公用房和職工宿舍，甚至貪污私分，中飽私囊，揮霍浪費，助長了腐敗現象的滋生和蔓延。

其四，收費膨脹為各級政府行為的非規范和隨意性提供了物質條件，影響和阻礙中央政府全局性政策意圖的貫徹和宏觀調控的有效施行。大多數收費帶有部門性、行業性和地方性，雖然也需要批準，卻沒有稅收那么嚴格。費的支出大多是各收費部門根據需要自行安排，收費資金使用部門化的趨勢日益嚴重，分散了財力，影響了財政對政府資源的合理配置，削弱了中央政府的宏觀調控能力。

其五，加重了納稅人的負擔。收費增加了收費對象的交易費用，增加了社會成本，不利于增強企業的活力和增加居民消費，也不利于改善投資環境和吸引外資。政府有關部門提供特殊服務，收取費用本是合理的，但近年來，面向企業的各種收費雜亂、重復、交叉，不僅增加了財務壓力，也挫傷了企業創新發展的積極性。正如李克強總理所言，五花八門的收費項目不僅增加了經營成本，更麻煩的是打亂了企業的市場預期和成本計算，嚴重影響了企業發展。

2011年，中國政府進行新一輪的收支分類改革，所有項目的預算外收支和政府性基金收支都納入預算內進行管理，統稱為“政府性基金預算”。政府預算由一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障基金預算四部分組成。在一般公共預算收入中，包括了稅收收入和非稅收入兩大類。因此，2011年的政府性基金預算收入有了很大增長，比2010年增長了4578余億元（見圖1）。2014年，全國一般公共預算收入140370余億元，占全國GDP的22.1%；該年全國政府性基金收入為54114.7億元，占全國GDP的8.5%，相當于全國一般公共預算收入的38.6%。如果加上一般公共預算收入中的非稅收入，政府性基金收入和非稅收入相當于稅收收入的63.2%。在全國政府性基金收入中，地方政府性基金收入為50005.6億元，占全國政府性基金收入的92.4%。圖2反映了2007-2014年中央政府和地方政府的基金收入，與預算外收入一樣，其絕大部分收入由地方政府支配。

在我國，非稅收入膨脹一直是一個嚴重的、亟需解決的問題。僅就非稅收入問題本身，并不能抑制我國非稅收入的膨脹，從根源上說，它受我國中央和地方政府間的財權、事權劃分和財政分配模式的影響。1994年的分稅制改革取得了很大的成功，初步建立了適應社會主義市場經濟的公共財政體制框架。但是，在這個體制下并沒有建立起完善的中央稅收體系及獨立自主的地方稅體系，中央與地方的財權、事權劃分不清晰，沒有形成科學、規范、有效的轉移支付制度，財權不斷集中中央，而地方各級政府所承擔的財政支出責任、事權并沒有得到相應的調整和收縮。反映到財政上，則是地方政府財政收入在全國財政收入中所占的比重不斷下降，而其支出責任則不斷加重。如圖3所示，在地方財政收入占全國財政收入中的比重大幅下滑的情況下，關于中央和地方的事權與支出范圍劃分卻仍然沿襲改革之前的做法，地方財政支出在全國財政支出中的比重在1994年改革前后基本未變，至2000年前在70%左右徘徊，之后不斷攀升，2012年后占到了85%以上，使地方事權與收入能力不相匹配，從而使財政收支矛盾日益突出。面對不斷擴大的支出需求，地方政府很難通過現行的稅制和稅權在短時期內集聚大量的資金。在這樣一個大的財政經濟背景下，各級政府財政收支都處于緊張運行狀態，政府部門選擇了靠公共權力，通過稅外收費來解決財力不足的問題。20世紀80年代中期，中央相繼出臺了一些允許地方各級政府、部門和行政事業單位開展多種經營和服務項目收費的政策。于是，各級政府、部門和行政事業單位利用手中的權力或壟斷地位，相繼出臺了一系列稅外收費的政策、辦法來籌集資金。

為了降低政府尤其是地方政府對非稅收入的依賴，必須按照健全社會主義市場經濟體制和完善公共財政體制的要求，從財政體制著手進行深化改革。

首先，中央政府應該把更多的收入資源和收入權力讓渡給地方政府。1994年的分稅制改革使中央政府集中了越來越多的收入，也上收了更多的收入權力。實證研究已表明，這在一定程度上加重了地方政府對非稅收入的依賴。因此，在中央和地方之間的收入分配上，應考慮授予地方政府充分的收入自主權，增加地方政府的收入份額，提高地方政府的財政自給能力，最重要的是要建立起完善的地方稅體系，培育各級地方政府的主體稅種，賦予地方政府一定的稅種開征權、決定稅率和稅基等權力，從而保證地方政府有穩定、可靠的收入來源。

其次，財權的分配要和事權的分配相結合。與收入分配改革同時進行的是，要增加地方政府的支出規模，將更多的收入用于地方公共項目支出，提供更多的地方公共服務，還要增加地方政府在這些支出項目上的決定權，可以通過建立科學、規范、公平、公開的財政轉移支付制度，解決地方財力與事權的矛盾，解決公共服務均等化的問題，消除因此導致的非稅收入膨脹現象。

第三，在賦予地方政府更多的財政自主權時，要健全對地方政府的監督和激勵機制，約束地方政府更好地運用收入和支出的資源和權力。只有從根源上解決我國的財政體制問題，再加上把地方預算外收入逐步納入到預算管理，加強對政府收入的法治化管理，才能根治我國非稅收入問題，真正規范我國的財政秩序。

第四，正稅清費，進一步推進稅費制度改革。事實上，我國針對治理亂收費的文件早在十幾年前就有。1997年，國務院曾出臺 《關于治理向企業亂收費、亂罰款和各種攤派等問題的決定》；2010年，國務院組建減輕企業負擔專項治理工作領導小組，并在全國范圍組織為中小企業減負大行動。此后，財政部、國家發展改革委等多次下發關于清理規范涉企行政事業性收費的通知，若干為企業減負的文件不斷出臺。但亂收費的行為屢禁不止，這既是管理不嚴、監督不力所致，也與政府對市場干預仍然較多，稅費關系沒有完全理順等有關。亂收費實質上“是政府權力的異化”，清理、整合和規范非稅收入，清理到期的基金項目，依法從嚴審批設立新的基金項目，嚴格控制基金規模，有助于規范政府行為，理順基本分配關系，建立以市場為主體的導向性機制，有利于改善經營環境，釋放企業活力和發展動力，穩定經濟增長，也有利于優化財政收入結構，逐步建立起以稅收為主、非稅收入為輔的政府收入分配體系。

第五，非稅收入的自身改革。首先是從理論與實踐相結合的角度統一對非稅收入的認識，諸如什么是非稅收入，與稅收的區別究竟是什么？為什么要收費？非稅收入在政府收入中的定位及對社會管理和經濟運行究竟起什么調節作用？非稅收入的政策制定者和非稅收入征集者、使用者對這些問題都應有非常清晰、明確的理論認識，使政策制定者和執行者在思想認識上統一，為規范與改革非稅收入打好理論基礎。其次，要根據受益與付費直接相對應的原則，“誰受益，誰付費；多受益，多付費”，來界定非稅收入的項目范圍和收費標準。收費應遵循成本補償、收支平衡原則，如果總是收大于支，那就應該降低收費標準。三是按照比較效率原則，將具有稅收性質的收費轉為稅收管理。在現行收費項目中，有相當一部分收費是具有稅收特征的，即所謂的準稅收性收費，稅的管理、計劃性、透明度比費好得多。可將政府性基金（實質是繼補稅）轉入相關稅種或設立新稅種，統一納入稅收，實行法治管理。可以仿效2009年實施的廢除養路費、過路費、過橋費、運輸管理費等六費而開征燃油稅的辦法，將部分政府性基金改成稅收。如民航發展基金和鐵路建設基金，只要買機票、火車票，就要交這個稅；再如農網還貸資金，只要工廠、企業、商場、居民家里用電，交電費時就要交這個稅；土地出讓金可以通過在持有和轉讓環節征收財產稅或物業稅的辦法來代替。四是按照規范、公開、透明的原則，加強對非稅收入的管理。中央和地方政府要加強收費項目的管理，對非稅收入的性質、權屬關系、征收范圍、收支管理規范、功能與作用等基本問題作出明確的法律規定，對依法合規設立的行政事業性收費和政府性基金建立目錄清單制度，在財政部和地方各級財政部門的門戶網站上向社會進行常態化公開，并依法從嚴控制和審批新設立收費基金項目，從根本上消除非稅收入管理失范、失控、混亂的現象。五是轉變政府職能。一些強制壟斷性的經營服務性收費應該取消，一些可以讓社會去做的服務應該放給社會，有競爭提供的服務會更好，政府不能過多干涉。現在，一些政府部門與事業單位、中介組織沒有完全脫鉤，存在利益關聯、壟斷經營，往往會出現亂收費的問題。