美國2014 年農業法案調整對我國糧食補貼政策的啟示

費文俊，王秀東

(中國農業科學院農業經濟與發展研究所，北京 100081)

美國從1933 年《農業調整法》出臺以來，每隔5～6 年就出臺一項農業法案，以保證強化農業國內支持政策。2014 年2 月7 日，奧巴馬總統簽署了美國歷史上第17 個農業法案— 《食物、農場及就業法案》，新農業法案涉及了很多重大調整，包括取消了近20 年的直接補貼政策，增強了農產品價格和農民收入保障，并新增了諸多可供農戶選擇的農業保險項目等。

我國糧食補貼政策對糧食增產和農民增收的效果并不明顯，鐘甫寧［1］等的實證研究表明，農業稅減免和糧食直補政策的主要作用是提高地租，兩項政策財政支出并不直接用于提高農民收入;黃季焜［2］等通過實證分析發現，糧食直補和農資綜合補貼并沒有扭曲市場，對糧食生產和農資投入沒有產生影響。我國目前的糧食補貼政策亟需調整，研究美國農作物補貼政策調整對完善我國糧食補貼政策極具現實意義。

1 美國2014 年農作物補貼政策調整主要內容

美國2014 年農業法案改變了農產品支持項目，新增了農作物保險選項，保留了環境保護項目，修改了補充營養援助計劃，擴大了對特色農產品、有機農產品、生物能源、新型農場主和牧場主的支持等［3］，本文僅限于農作物補貼政策調整方面的研究。

1.1 增強農產品價格和農民收入保障水平

新農業法案新增了兩項農作物補貼內容，一是價格損失保障項目、二是農業風險保障項目［4］，生產者可以選擇其中一項。

1.1.1 價格損失保障項目 該項補貼提供給小麥、飼用谷物、水稻、油籽、花生以及豆類的生產者，當市場價格低于參考價格時，該項補貼啟動。從表1 中可以看出，新法案規定的農產品參考價格高于2008 年以來的目標價格生產者也可以基于歷史棉花種植面積1 級稱為“通用基數面積”)來獲得該項補貼，生產者所種植的農產品必須被該補貼所覆蓋。

價格損失保障的具體計算方法是:

價格損失保障總額=價格損失保障支付率× (基數面積×85%) ×支付單產。

價格損失保障支付率與反周期支付率的確定方法類似，是參考價格與全國平均市場價格或市場援助貸款率的差。生產者可以選擇要加入該項補貼的農產品，一旦確定，該農產品補貼將會在農業法案生效期內(2014—2018 年)保持不變。

可以看出，價格損失保障項目與反周期支付類似，是反周期支付的一種新形式。

1.1.2 農業風險保障項目 該項目包括縣農業風險保障和個人農業風險保障，生產者可選擇其中一種。生產者獲得縣農業風險保障的條件是:縣農作物收入1縣農作物收入等于實際縣平均產量乘以全國農產品價格。低于縣基準收入2縣基準收入等于五年縣奧林匹克平均產量乘以五年全國奧林匹克平均價格和參考價格的較高者。其中，五年奧林匹克平均值的計算方法是:去掉近五年縣平均產量的最高值和最低值，求剩下3 年歷史單產平均值。由于這種計算方法與奧林匹克運動會中裁判評分方法類似，所以叫做奧林匹克平均值。的86%。縣農業風險保障的具體計算方法是:

表1 2008 年以來美國年農業目標價格和參考價格單位:美元/kg

縣農業風險保障總額=(每英畝基準收入－每英畝實際收入) ×基準面積×85%

個人農業風險保障基于個人農場收入而不是縣農作物收入。生產者獲得該項農業補貼的條件是:實際個人農作物收入低于個人農業風險保障基準收入。個人農業風險保障的具體計算方法是:

個人農業風險保障總額=(個人農業風險保障收入—個人實際農業收入) ×基準面積×65%

個人農業風險保障收入是農場個人基準收入的86%，農場個人基準收入的計算納入了所有被該項目覆蓋的農產品，每項農產品的收入等于個人風險保障價格3個人風險保障價格等于全國奧林匹克平均價格與參考價格二者較高的價格。乘5 五年奧林匹克個人平均產量。個人農業風險保障的基準面積納入了全部被覆蓋的農場作物。

可以看出，農業風險保障項目與農作物平均收入選擇項目類似，是農作物平均收入選擇項目的一種新形式。

1.2 完善農作物保險項目

新農業法案保留了一些原有農作物保險方面的內容，還新增了農作物保險項目。在聯邦農作物保險項目下，私營保險公司向農戶提供保險服務，美國農業部風險管理機構批準保險費率，管理保險費和補貼，并支持保險公司的保險產品，對保險公司進行再保險。新增農作物保險項目有補充保障選擇、累計收入保護計劃和未保險農作物援助項目。

1.2.1 補充保障選擇

該項目給生產者提供基于縣平均產量或收入的保險，并與傳統農作物保險項目相結合。該項目給生產者提供65%的保費補貼，并且選擇了農業風險保障項目或者累計收入保護計劃的生產者不能再選擇該項目。

1.2.2 累計收入保護計劃

該項目給高地棉生產者提供收入保險，而在新農業法案以前，高地棉生產者獲得的補貼來自反周期支付項目。該項目可以作為補充保險項目，也可以作為農戶單獨購買的項目，聯邦政府給農民提供80%的保費補貼。在該計劃下，由于高地棉的保險基準價格是當年預期價格而不是之前的固定目標價格或多年平均價格，該項目將對市場變化做出更快反應。

1.2.3 未保險農作物援助計劃

該計劃針對沒有被保險項目覆蓋的農產品，補償這類農產品因天氣造成的損失。這項計劃在原有基礎上繼續擴展，對于遭受災難性損失的農作物給予全部損失保障，每個人在一個作物年度內獲得的未保險農作物援助計劃補貼不得超過12.5 萬美元。

1.3 取消農民直接收入補貼

新農業法案取消了直接支付、反周期支付和農作物平均收入選擇項目等補貼項目，終止了1996 年以來每年約50 億美元的農民直接收入補貼。其中，直接支付是政府以預先確定的補貼面積、補貼產量以及補貼率，對具體商品提供的一種固定補貼［5］，是農場主的直接收入補貼，屬于世界貿易組織《農業協定》中規定的“綠箱”政策;反周期支付和農作物平均收入選擇項目與當年農產品平均市場價格和農產品實際收益相關，屬于世界貿易組織《農業協定》中規定的“黃箱”政策。

2 美國農作物補貼政策調整的影響

美國政府對農業調控的手段更趨市場化主導，市場化改革趨勢將會對美國農業甚至世界農業產生影響。目前來看，美國農作物補貼政策調整的影響，主要包括美國農業生產、農產品國際貿易和財政等方面的影響。

2.1 增加部分農作物播種面積和產量

盡管新農業法案取消了直接支付、反周期支付和農作物平均收入選擇項目等農業補貼，但實際上新農業法案用價格損失保障和農業風險保障分別替代了反周期支付和農作物平均收入選擇，真正取消的補貼項目是直接支付。農作物補貼政策的調整將會對補貼政策覆蓋農作物的播種面積和產量起到促進作用。

第一，由于直接支付是不與實際種植面積和產量掛鉤的脫鉤補貼，直接支付補貼并不會對農戶生產決策行為產生較大影響;第二，價格損失保障和農業風險保障是與市場價格和實際收入相關聯的掛鉤補貼，并且新農業法案規定的參考價格高于2008 年以來的目標價格，因此，這兩項補貼政策將在很大程度上提高農戶種植補貼政策覆蓋農作物的積極性;第三，新農業法案新增了很多保險產品，并給予很高的保費補貼，大大降低了農戶農業生產的自然風險、市場風險和政策風險，提高了農戶生產補貼政策覆蓋農作物的積極性。

2.2 可能引起新的國際農產品貿易摩擦

直接支付補貼是與歷史面積和產量掛鉤的脫鉤補貼，本質上屬于世界貿易組織《農業協定》中規定的免于削減的“綠箱”政策。而價格損失保障和農業風險保障是與當年市場價格和實際收入相關聯的掛鉤補貼，屬于世界貿易組織《農業協定》中規定的受削減承諾約束的“黃箱”政策。此次美國新農業法案的調整實際上增加了“黃箱”補貼，卻相應減少了“綠箱”補貼，將會對農產品國際貿易產生更大的扭曲作用，違背了公平貿易和反國家補貼的基本原則，很有可能產生新的貿易摩擦和爭端。

2.3 可能引起國際部分農產品價格下降

農業補貼是當今世界許多國家普遍采取的農業支持政策，是為了促進本國農業發展和提高本國農產品在國際市場上的競爭力。在農產品供過于求的背景下，美國補貼政策的目標是提高農場主抵御自然風險和市場風險的能力，保持農產品在國際市場上的競爭力。

第一，新農業法案中新增補貼項目和農作物保險項目促進了部分農作物播種面積和產量的增長，農產品市場供給量增加，美國將出口更多的農產品，國際市場上農產品供給量的增加將導致國際農產品價格下降;第二，一旦主要補貼政策覆蓋農產品如小麥的價格低于參考價格，美國農民將獲得大量補貼，甚至超過被取消的直接支付補貼，使得美國農民能夠接受較低的農產品國際市場價格。

2.4 緩解美國財政赤字壓力

近年來，美國財政赤字狀況較為嚴重，2009—2012財年的財政赤字均在1 萬億美元以上。新農業法案取消了多項農業支出，將緩解美國財政赤字狀況，如新農業法案取消了每年約50 億美元的直接支付，一定程度上減輕了財政負擔。據美國國會預算辦公室預測，2014—2023 年，新農業法案將會減少166.08 億美元的財政赤字，財政赤字的減少主要來源于商品項目和營養項目，其中，商品項目支出將減少143.07 億美元，營養項目支出將減少80 億美元［6］。

3 美國農作物補貼政策調整對我國糧食補貼政策的啟示

由于我國糧食補貼政策與美國農作物補貼政策相似，此次美國農作物補貼政策的市場化改革對于完善我國糧食補貼政策具有十分重要的借鑒意義。

3.1 糧食補貼更加精準化，積極探索補貼與糧食生產掛鉤機制

第一，糧食補貼政策要更加精準化，實行與實際種糧面積、糧食產量、糧食市場價格或實際種糧收入等相關聯的掛鉤補貼，充分利用“黃箱”政策的空間，形成類似于美國價格損失保障和農業風險保障的目標價格和目標收入補貼體系，構建種糧農戶收入安全網，提高農民糧食生產積極性，第二，逐步削減以計稅面積為發放依據的糧食直補和農資綜合補貼，提高糧食補貼資金的使用效率，加大糧食主產區農業基礎設施建設和農業科技投入;第三，補貼新增部分向糧食生產規模經營主體傾斜，加大對種糧大戶、家庭農場和農民合作社等新型經營主體的補貼，扶持糧食規模化生產，提高生產效率。

3.2 以法律形式確保糧食補貼政策實施，加強預算管理

1933 以來，美國每隔5～6 年都會出臺一項農業法案，另外美國政府還會出臺各種農業專項法、補充條款或是調整法案，形成了完善的農業補貼體系，有力確保了國家農業補貼目標的實現。而我國糧食補貼政策還沒有形成完整合理的體系，只是頒布了一些規定、辦法或是臨時性文件，并沒有完善的糧食補貼法，從而在一定程度上阻礙了政策目標的實現。因此，要加強糧食補貼立法，明確糧食補貼政策目標，確立糧食補貼的基本原則和具體實施細則，明確合理地制定糧食補貼預算支出，提高資金使用效率。

3.3 繼續完善糧食品種保險，加大保費補貼力度

第一，要積極探索多種糧食品種保險產品，給農戶提供更多選擇，例如探索區域內平均產量或平均收入等指數保險，充分滿足農戶對風險保障的多層次需求，有效降低自然風險和市場風險;第二，要充分考慮各新型經營主體對糧食品種保險的不同需求，開發新的糧食品種保險產品，逐步實現糧食生產規模經營主體愿保盡保;第三，適當提高對產糧大縣稻谷、小麥、玉米三大糧食品種保險的保費補貼比例，減輕農民參保負擔，并且政府要加大對農業保險公司的補貼力度，聯合農業保險公司加強農業保險的宣傳力度，提高農民參保意識，充分發揮農業保險分散風險、保障農民收入的作用。

盡管我國糧食生產實現了“十連增”，但糧食自給率卻開始下降，國內糧食供給仍處于緊平衡狀態，在此背景下，我國糧食補貼政策的目標是增加糧食產量、保障國家糧食安全和增加農民收入，尤其是保障糧食產業安全，應對國際市場對糧食產業的沖擊。美國的農產品國內供給處于過剩狀態，農業補貼政策的目標是提高農場主抵御自然風險和市場風險的能力、保持農產品的出口競爭優勢。因此，我國糧食補貼政策的調整不應完全照搬美國模式，要始終堅持保障國家糧食安全和增加農民收入的政策目標。

［1］鐘甫寧，等.農民角色分化與農業補貼政策的收入分配效應——江蘇省農業稅減免、糧食直補收入分配效應的實證研究［J］.管理世界，2008，5:65-70，76.

［2］黃季焜，等.糧食直補和農資綜合補貼對農業生產的影響［J］.農業技術經濟，2011，1:4-12.

［3］Effland A.USDA Economic Research Service-Crop Commodity Programs ［EB/OL］.http://www.ers.usda.gov/agricultural-act-of-2014-highlights-and-implications/crop-commodityprograms.

［4］彭超.美國2014 年農業法案的市場化改革趨勢［J］.世界農業，2014，5:77-81.

［5］彭超，潘蘇文，段志煌.美國農業補貼政策改革的趨勢:2012 年美國農業法案動向、誘因及其影響［J］.農業經濟問題，2012，11:104-109.

［6］Douglas W.Elmendorf.H.R.2642，Agricultural Act of 2014 ［EB/OL］.http:// www.cbo.gov/publication/45049，2014-01-28.