民辦養老機構的經營狀況和發展策略①——以杭州為例

浙江商業職業技術學院 李榮

隨著經濟的發展和人們生活水平的提高，人均壽命普遍延長。加速的老齡化趨勢給經濟和社會發展帶來了新挑戰。僅靠傳統的公辦社會福利養老機構已無法滿足多樣化、多層次的養老需求，民辦養老機構正逐漸成為今后養老服務發展的主要方向。

1 以市場為導向的社會化養老將成為今后的發展趨勢

黨和政府高度重視社會化養老服務的發展，積極鼓勵引導社會力量發展養老產業。通過市場化的方式發展民辦養老服務，可以調動社會資本的積極性，發揮市場對養老資源配置的主導作用，提高資源的使用效率。發展民辦養老機構，有助于緩解社會日益增長的養老壓力，減輕政府的養老負擔，降低人口老齡化的負面效應，有利于促進經濟、社會的和諧發展。

2010年5月7日，國務院就出臺了《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》(國發[2010]13號)。2013年8月16日，李克強主持召開國務院常務會議，研究確定深化改革加快發展養老服務業的任務措施。會議指出，發揮市場活力，改革創新，推動社會力量成為發展養老服務業的“主角”。要分層、分類提供養老服務，支持社會力量開辦專業化養老機構，鼓勵境內外資本投資養老服務業。

2013年9月13日，國務院印發了《關于加快發展養老服務業的若干意見》(國發[2013]35號)。2014年1月28日，杭州市出臺了《關于鼓勵社會力量興辦養老服務機構的實施意見(試行)》；同年11月21日，又頒布了《杭州市人民政府關于加快養老服務業改革與發展的意見》(杭政函[2014]74號)。這些政策的出臺，無疑給杭州的民辦養老機構的發展注入了新的活力。

2 杭州民辦養老機構的發展現狀和存在的問題

截至2014年底，杭州老年人口數量已達142.97萬人，占總戶籍人口的19.98%。其中，80歲以上的高齡老人占比近17%，純老家庭占18%，失能半失能老人占6%。如何解決好他們的養老問題，已經越來越為社會所關注。據市民政局統計，截至2015年6月，杭州共有養老機構302家，床位數58743張，入住老人22027人。從機構性質看，公辦養老機構26家，占比8.6%，床位數9598張。民辦養老機構135家，占比44.7%，床位數29555張；其中鄉鎮敬老院141家，占比46.7%，床位數12910張。從機構類型看，護理型機構77家，助養型機構174家，居養型機構51家，如圖1、2所示。

圖1 杭州近年養老機構數量變化

從當前民辦養老機構的運行情況來看，主要存在以下一些問題。

(1)養老行業對社會資本缺乏吸引力，制約了民辦養老機構的發展。由于民辦養老投資回報周期長，雖然政府出臺了一些鼓勵民營資本進入養老產業的措施，但理性的投資者，大多會因其回報有限、周期較長，很少愿意一次性投入大量資金。同時，現有民辦養老機構的盈利狀況普遍不佳，也影響了社會資本進入的積極性。由于社會對民辦養老機構的認知有限，普遍認為以盈利為主要目標，社會認同度降低，影響了其入住率，投資的風險增加；相對于公辦養老機構，民辦養老機構的運營成本相對較高，加之現有的民辦養老機構多半虧損，影響了社會資本進入養老產業的意愿。資金上的不足，勢必造成養老服務設施、設備的缺位，降低民辦養老機構的競爭力。

(2)公辦、民辦養老機構，存在功能定位、定價不合理。由于在服務對象的設置上，公辦和民辦養老機構的定位、界線不清，各類機構接納的老年群體界限不夠明晰。公辦機構接收老人標準不明確，除接收低收入等弱勢老年群體外，還接收普通老年群體，造成了市場混亂。

公辦、民辦養老機構定價不一，削弱了民辦養老機構的競爭力。在杭州，公辦養老院收費較低，價格相差小，一般在1500元／月；而民辦養老機構的收費很少有低于2000元／月。公辦養老機構的床位費、護理費定價多年不變，而民辦養老機構常隨著物價上漲而調整，造成了公辦養老院“住不進”，民辦養老院“住不起”的現象。很多公辦養老院等候入住的老人已經排到了4～5年以后，而許多民營養老機構卻有大量床位無人入住。這無疑提高了民辦機構的運行成本，造成了資源浪費。

(3)民辦養老機構的選址和服務質量存在問題。公辦養老機構一般興辦較早，多位于城區，交通便捷，便于老人出行；而民辦養老機構大多興辦較晚，大多遠離主城區，醫療設施一般，不便家人看望。從服務標準和質量來看，公辦養老院管理相對規范，護理人員一般都受過專業培訓，收費項目都經過當地物價部門核準；相比之下，不少民辦養老機構的服務和收費標準不一。很多員工沒有接受過專業培訓，缺乏專業的護理知識和技能，未取得養老護理職業資格。他們除了能給老人提供低層次的養老看護外，很少能在精神層面給予老年人照顧和安慰。由于養老護理員工資待遇低、工作量大，使得民辦養老機構留不住人，員工流動性大，服務質量很難得到保證。

(4)缺乏與醫療衛生機構的協調合作。當前民辦養老機構服務大多偏重于老人的日常餐飲和護理，缺乏醫療保健、精神慰藉等專業服務，尤其缺乏針對高齡老年人、殘障人員的專業護理。如老人的膳食搭配、護理員與老人配備比例，很多都是養老機構自行掌握控制，難以保證服務的科學性和穩定性。老年人身體抵抗力差，容易患病。如果入住了遠離城區的民辦養老機構，一旦患病，在養老機構尚得不到及時處治，不僅會耽誤老人病情，有時甚至會危及生命。

3 相關政策建議

近年來，為了扶持民辦養老機構發展，杭州先后出臺了許多政策措施，取得了一些成效。但這些政策措施并不完善，仍存改善空間。

(1)規范養老服務定價，逐步實現公辦、民辦養老服務并軌。2014年，杭州出臺的《關于鼓勵社會力量興辦養老服務機構的實施意見(試行)》，提出為民辦和公辦養老機構創建公平的競爭環境，鼓勵政府興辦的養老機構通過公建民營等方式，委托給社會組織和企業運營。做好這項工作，就要對養老機構的基本服務項目實行政府定價，放開特需服務項目收費，合理確定養老機構服務項目的定價。

(2)落實各項優惠政策，縮小公辦和民辦養老機構的政府補貼差距。與公辦養老機構相比，民辦養老機構獲得的政府補貼還存在著不小的差距。如果加大對民辦養老機構的扶持，縮小公辦和民辦養老機構享有的補貼，將會加劇養老機構間的競爭，促進養老產業的優勝劣汰，推動養老產業的發展。

在現有根據床位數量對養老機構進行補貼的基礎上，對民辦養老機構的醫療設備的購置給予補貼。大型醫療設備對于提高民辦養老機構的醫療水平、服務質量大有裨益，對民辦養老機構購買大型醫療設備給予財政補助，可以降低民辦養老機構采購大型醫療設備的成本。養老服務機構用水、用電與居民用戶同價。在稅費優惠方面，免征企業所得稅，對其提供的養老服務免征營業稅。營利性社會辦養老機構如果將育養服務收入直接用于改善養老條件的，對其后若干年繳納的育養服務收入相關稅收地方留成部分給予減免。

(3)加強養老護理人員培訓，實現養老護理人員持證上崗，提高民辦養老機構的員工待遇。進一步加大養老護理人員的在職培訓，讓養老護理人員熟悉基本護理知識，提升養老護理工作水平。要對養老護理人員開展崗前培訓和定期考核，對從業人員要求持證上崗。加大養老護理人員的財政補貼覆蓋面，提高補助標準。當前對于養老護理人員的培訓人員培訓補助標準低，而對取得補助的要求高，很多養老護理人員達不到補助標準。擴大補貼受益面，能調動從業人員的積極性，推動養老產業的發展。

由于民辦養老機構的護理人員等職工大多是“4050人員”，一般單位不愿意為其繳納“五險一金”。如果政府能夠分擔部分民辦養老機構員工的“五險一金”，會降低民辦養老機構的運營成本，提升民辦養老機構員工的福利待遇。

(4)注重行業管理，廣泛開展與醫療單位的合作。民政部門應加強對養老行業的管理，成立行業協會，促進行業的自我規范和發展。建立養老服務機構等級評定辦法，推廣實施養老服務機構等級評定，對養老機構從規模、環境、設施設備、管理、服務以及運營情況等方面進行審核，合理劃分養老服務機構的檔次，完善老人及服務人員信息數據庫，促進養老服務行業的有序發展。

打破行業界限，努力推進醫養結合，為老人提供及時、便利的醫療服務。支持引導社會力量開展包含醫療、護理、康復于一體的養老服務。整合社會養老服務資源，加強行業間交流合作，整合福利院(養老院)、醫療衛生機構等公共資源，推動社區養老服務、機構養老、專業醫療康復服務及社會輔助服務之間相互支持，提升養老資源的社會效益。

[1] 李榮.城市空巢老人的社會支持及商業化研究——以杭州為例[J].中國商貿,2014(03).

[2] 蔡麗鋒.加快推進民辦養老機構發展[J].浙江經濟, 2013(07).

[3] 趙路國.人口老齡化背景下的杭州社會養老服務體系建設[J].產業與科技論壇,2014(04).

[4] 馬悅,鮑柏煥.民辦養老機構迎“春天”[N].浙江日報, 2014-4-8.