深圳市交通需求管理政策的法治思考

張曉春，邵 源，宋家驊，呂國林，陳 蔚

(1.深圳市城市交通規劃設計研究中心，廣東深圳518034；2.深圳市交通信息與交通工程重點實驗室，廣東深圳518034)

交通需求管理政策作為典型的公共政策，在城市交通發展中發揮著越來越重要的作用。在中國全面推進依法治國的新形勢下，應重新定位法律與政策的關系，在法制框架下制定和實施相關政策。如何規制交通需求管理政策并使其科學化、合法化，成為當今中國城市交通規劃管理面臨的重大課題。深圳市制定和實施了若干小汽車交通需求管理政策，完善相關政策的法制保障成為政策實施的關鍵問題。

1 深圳市交通需求管理政策的制定與實施

1.1 總體情況

近年來深圳市機動車增長迅猛，交通擁堵、交通污染等問題日趨嚴峻。截至2014年12月，深圳市機動車保有量超過314萬輛，每千米道路機動車約500輛，車輛密度全國第一；伴隨機動車的持續快速增長，交通擁堵時長不斷上升，交通擁堵區域不斷擴大[1]。據深圳市道路交通運行指數系統監測，中心城區晚高峰擁堵時長從2012年38 min上升至2014年55 min。這也對大氣環境構成了嚴重污染，據測算，機動車尾氣排放占深圳市PM2.5本地排放源的41%，成為主要大氣污染源[2]。

2012年以來，深圳市依據《深圳市城市交通白皮書》[3]部署相關交通政策，在大力發展公共交通的同時，堅持利用設施供應、經濟杠桿、行政管理和宣傳倡導等綜合手段，加強對機動車使用的引導與控制，對小汽車交通需求管理政策進行廣泛探索與實踐。目前，進入操作層面的政策措施主要包括以下2項。

1）小客車增量調控政策。2014年12月30日，深圳市宣布實施小客車增量調控政策，成為全國第8個小汽車限購城市，暫定每年新增小汽車指標為10萬輛。同日，實施外地車限行政策，在羅湖、福田、南山、鹽田四區(部分連接口岸道路除外)工作日高峰時段禁止非本市核發號牌載客汽車通行。

2）停車收費政策。涵蓋路內臨時停車位使用費(對使用路內臨時停車位的車輛征收行政性收費)和路外停車場停車調節費(在現有路外停車收費的基礎上由政府對使用路外停車場的車輛額外征收的行政性收費)兩項[4]。目前，前者已落實，后者暫未推行。

1.2 小客車增量調控政策的實施

為緩解交通擁堵、改善大氣環境質量、調控小汽車合理有序增長，根據國務院《大氣污染防治行動計劃》、《深圳經濟特區道路交通安全管理條例》和深圳市人民代表大會常務委員會第三十五次會議《關于市政府治理交通擁堵和交通污染情況專項工作報告的決議》，深圳市人民政府召開新聞發布會，發布《深圳市人民政府關于實行小汽車增量調控管理的通告》，決定從2014年12月29日18時起對深圳市行政區域內小汽車實行增量調控和指標管理。深圳市本次小汽車增量調控管理的調控范圍是國家機動車類型分類規定所列小型、微型載客汽車，小汽車增量指標按照公開、公平、公正的原則通過搖號或競價方式取得，指標額度每年視道路交通運行、大氣環境保護和小汽車需求狀況適時調整。

1.3 停車收費政策調整及實施

深圳市探索并實踐了“政策制訂—完善立法—落實機構—實施完善”的一整套停車收費政策調整實施方法和途徑，從政策制訂到實施全面踐行了重大行政決策的法定程序。

1）政策制訂(公眾參與、專家論證)。深圳市停車收費政策制訂過程中，全過程、分階段開展公眾參與和專家咨詢，通過媒體訪談、網絡互動、報紙專欄、專家咨詢會等形式開展了廣泛宣傳，多次征求政府相關管理部門、市人大代表、政協委員、專家等社會賢達人士以及普通市民的意見，提高社會公眾參與度。同時，依照《廣東省重大行政決策聽證規定》要求，分別就路內、路外停車收費調整共召開三次聽證會議，吸納社會各界的有益建議。

2）完善立法(風險評估、合法性審查、集體討論決定)。結合停車收費政策的制訂，修訂了《深圳經濟特區道路交通安全管理條例》，明確了對路內臨時停車實施收費管理以及征收路外停車場停車調節費的法律依據；修訂了《深圳經濟特區道路交通安全違法行為處罰條例》中的違停處罰條款，提高交通繁忙路段的違法成本，避免下階段停車成本提高后出現合法停車成本高于違法停車成本的現象，進而導致更嚴重的違法停車行為；制訂了《深圳市機動車道路臨時停放管理辦法》(2014年5月1日頒布實施)，規范路內臨時停車的規劃、建設、收費和管理。政策制訂過程中開展風險評估，對可能遇到的政府、市民、停車場管理者等方面的風險提前做好應對準備并報市維護穩定及社會治安綜合治理委員會辦公室備案。路內臨時停車位使用費和路外停車場停車調節費收費方案經市政府同意后，上報省政府立項，經省法制辦公室、省發展改革委、省財政廳等部門聯合審查后，省政府批準了深圳市路內臨時停車位使用費的行政性收費立項申請。

3）落實機構。按照實施行政性收費的要求成立深圳市道路交通管理事務中心。該機構除承擔路內臨時停車收費管理的工作外，還受市公安機關交通管理部門委托，協助實施與道路停車管理相關的行政處罰工作，并承擔其他利用經濟杠桿調控城市交通環境的工作(包括征收路外停車場停車調節費)。

4）實施完善。針對路內臨時停車實施收費管理，跟蹤開展實施效果評估，在實施過程中持續完善收費政策及實施方案。2014年7月1日，路內臨時停車收費管理在福田中心區南片區、南山中心區、竹子林片區、田貝片區4個片區試點實施；根據試點評估效果進行優化調整后，2015年1月1日在原特區范圍內(羅湖區、福田區、南山區和鹽田區)正式實施，并計劃逐步在全市范圍內推廣實施。

圖1 小汽車交通需求管理各環節與典型措施Fig.1 Travel demand management in different stages and typical measures

2 交通需求管理政策的法治問題

依法行政是依法治國的重要組成部分，也是法治政府的本質要求。美國、日本、歐洲等發達國家和地區的交通法律體系較為完備，立法早、立法全面是其共同特點，也是其成功實施交通需求管理政策的根本保證[5]。中國的交通法規體系則存在立法不完備、配套不完善等弊端，存在不少法律空白，同時對已有法律或法律已規定的事項缺乏配套法規。有些政策的實施雖然有配套法規，但不夠完備，需要不斷補充和完善。

例如，小汽車需求管理政策一般在車輛的生產登記、使用、淘汰等環節發揮作用(見圖1)。在這些環節進一步完善相關法制保障是中國城市交通需求管理政策有效實施的根本保證。以深圳市為例，在上述環節中落實交通需求管理政策面臨的法制不完善問題主要可歸納為經濟杠桿存在法理爭議、行政手段法律依據不足和程序合法性存疑等問題。

2.1 經濟杠桿：對交通稀缺資源進行收費調節的法理爭議

1）停車收費：價格行政管制制約市場化發展。

對停車收費的價格管制是中國城市停車供需關系失衡的內在原因之一。在國家層面，《國家計委關于印發〈機動車停放服務收費管理辦法〉的通知》(計價格[2000]933號)要求：“非自然壟斷經營性質的機動車停放服務(商場、娛樂場所、賓館酒店、寫字樓等建筑物的配套停車場等停放服務)收費，實行市場調節價”；《國家發展改革委關于放開部分服務價格意見的通知》(發改價格[2014]2755號)進一步要求“放開住宅小區停車服務價格”。但在地方層面，經營性的停車服務價格仍較多采取政府定價或政府指導價，采取市場調節價的比例較少。此外，機動車停車收費定價一般都納入地方政府定價目錄，并作為CPI計算的子項，部分城市納入了價格聽證目錄。這種行政性最高限價的定價方式，尤其是商業、辦公、住宅類項目較多實行政府指導價，限制了企業市場化自主定價的彈性空間。停車收費聽證這類相對復雜的定價與調價模式也使得定價更新滯后，難以快速反映成本效益及供需關系的變化。

2）路外停車場調節費：行政事業性收費事權限制。

征收路外停車場停車調節費政策實質也是一種特殊的擁擠收費，是以新增行政性收費的方式調整停車收費標準，從而更有效地調控交通需求，使收費流向更合理。該政策作為一項具有開創性的政策措施，是深圳市依法使用經濟特區立法權先行先試的重要實踐，《深圳經濟特區道路交通安全管理條例》(特區立法)為其提供了充分的法律依據。深圳市就停車調節費征收方案先后召開了兩次聽證會，除市民對政策本身存在部分不同意見外，主要法制障礙在于國家有關部門的文件未將路外停車場停車調節費列入國家、省兩級行政事業性收費管理目錄。

雖然在目前的法律和行政審批框架下路外停車場停車調節費政策尚未能實施，但其中有一些新的經驗和啟示值得其他城市借鑒。深圳市停車收費政策建立了公共政策從制訂到實施一整套的路徑和方法，政策研究更加注重全過程設計和公眾參與，研究內容不局限于政策措施本身，還包括立法完善、行政審批、機構落實、宣傳策略、風險評估、實施機制等方面。此外，該政策提出同步建立路外停車場停車調節費的交通聯動調節機制，可有效減少政策更新調整的行政成本；建立實施評估和優化完善機制，跟蹤評估停車收費政策的實施效果，并根據實施效果持續優化完善。

3）擁擠收費：與現行國家政策不符、收費依據不足。

在各項交通需求管理政策中，交通擁擠收費政策較能體現小汽車用者自付的原則。目前，中國城市推行交通擁堵收費尚缺乏相應的法律依據，且收費存在與國家現行政策相違背的疑問。《國務院辦公廳關于治理向機動車輛亂收費和整頓道路站點有關問題的通知》(國辦發[2002]31號)中提出“嚴格對涉及機動車輛收費的審批和管理”，“除法律法規和國務院明文規定外，任何地方、部門和單位均不得再出臺新的涉及機動車輛的行政事業性收費、政府性集資和政府性基金項目”。2004年出臺的《中華人民共和國國家發展和改革委員會令(第8號)汽車產業發展政策》第六十三條中明確“國家統一制定和公布針對汽車的所有行政事業性收費和政府性基金的收費項目和標準，規范汽車注冊登記環節和使用過程中的政府各項收費。各地在小汽車購買、登記和使用環節，不得新增行政事業性收費和政府性基金項目和金額，如確需新增，應依據法律、法規或國務院批準的文件按程序報批。除國家規定的收費項目外，任何單位不得對小汽車消費者強制收取任何非經營服務性費用。對違反規定強制收取的，小汽車消費者有權舉報并拒絕交納。”此外，擁擠收費同樣存在未列入國家、省兩級行政事業性收費管理目錄的實施難點。

綜上，地方政府推行交通擁擠收費政策存在一定法制障礙。交通擁擠收費在技術層面無疑是一項合理的收費款項，但在法理依據上要更有說服力，需要開展相關修法工作并報國家、省相關部門審批。

4）車輛登記稅、環境稅：稅制改革程序煩瑣。

從國際經驗看，通過稅收提高車輛購買和使用成本也是利用經濟杠桿進行需求調控的可行手段之一。例如：新加坡1975年開始征收額外注冊稅、關稅、路稅并實行區域通行證制度；香港1983年開始征收小汽車首次登記稅和車輛牌照費；英國自2008年起根據機動車尾氣排放的污染輕重級別征收機動車環境稅，同時針對進入倫敦市區的大排量和重污染的車輛征收額外的機動車環境稅。從中國的法制環境來看，稅收征管要求具有穩定性，必須通過全國人大立法開征，程序相對煩瑣。地方政府通過稅收途徑實現交通需求管理的路徑基本無法實現。

5）交通排放管理等新手段：地方立法權受限。

深圳市近年也開始研究制定按傳統燃油車排氣量征收排污費的可行性，正逐步將公共汽車、出租汽車及私人小汽車等移動排放源納入深圳市碳交易體系。機動車納入碳排放權交易體系在技術上是可行的，但在法律法規方面還存在很多空白。深圳市正積極研究利用地方人大的立法權限，對碳交易機制結合國家行政法規進行地方立法，以使交通碳交易有法可依。但中國多數城市無地方立法權，城市交通政策制定面臨諸多立法瓶頸，相關政策落實更加困難。

2.2 行政手段：限制性政策的合法性爭議

1）限購：立法先行、依據充分。

深圳市出臺該政策的主要依據包括：國務院《大氣污染防治行動計劃》“根據城市發展規劃，合理控制機動車保有量，特大城市要嚴格限制機動車保有量”以及《深圳經濟特區道路安全管理條例》第七十六條第一款規定“市政府可以采取下列交通擁堵治理措施：(一)實行機動車保有量增量調控；(二)實施交通高峰時段區域限行。”深圳市小汽車限購政策出臺后，爭議集中在限購的合法性。一種主要觀點是決策未綜合權衡其他合理調控城市機動車規模的方式，涉嫌違反行政法必要性原則；另一種主要觀點是應經公開聽證方式聽取公眾意見方能出臺。

小汽車增量調控政策涉及廣、影響大，若提前向社會公開，極可能引發小汽車集中搶購，既會造成車輛劇增、交通擁堵惡化，又可能引發社會不穩定現象。深圳市政府在慎重研究各類需求管理政策效果及實施影響的基礎上，經提請深圳市人大常委會同意，決定迅速實施增量調控的措施，目的是盡量將負面影響降至最低。深圳市具有地方立法權，可以在相應政策出臺前進行一定的法律法規準備。中國其他城市在地方性法律法規政策制定上仍難以突破創新。為保障政策措施依法推行，應超前制定或修訂相關法律、法規，在交通需求管理政策方面對地方政府放權松綁，使政策制定更具合法性。

2）限行：對車輛財產權的限制存爭議。

中國實行常態化尾號限行的城市包括北京、杭州、成都、天津、南昌等城市，深圳市也在華強北、東門等局部地區對社會車輛進行限行管制。2014年APEC會議期間，北京市政府實施了機動車單雙號限行等一系列管制措施，實現了道路暢通和空氣清潔，此后有建議將機動車單雙號限行常態化，引起了社會各界的廣泛關注[6]。

2014年12月，《中華人民共和國大氣污染防治法(修訂草案)》“機動車船大氣污染防治”一節中第45條規定：“省、自治區、直轄市人民政府根據本行政區域大氣污染防治的需要和機動車排放污染狀況，可以規定限制、禁止機動車通行的類型、排放控制區域和時間，并向社會公告。”從法律角度來看，這是一條授權性規范，即授權省級政府根據需要制定機動車限行措施，具體包括機動車類型的限行、區域限行和時間限行。如通過實施，這一條款將成為機動車限行常態化的法理依據。

目前，爭議的焦點在于限行是否構成對私有財產使用的不正當限制。對財產權的限制可以分為兩大類：一是財產權的社會義務，二是征收。有些時候國家不取得財產的所有權，但實際上卻可能出現類似征收的效果。征收必須有補償，而財產權承擔社會義務無須補償。私人小汽車這一財產的使用有著比較強的社會關聯性。一般認為，按尾號每周行駛一天屬于可期待人民承受的財產權限制，屬于財產社會義務的范圍；而有觀點認為，單雙號限行不再是可期待人民承受的一般性財產負擔，而構成了征收。構成征收則須按征收的法理處理，應有相應的補償機制[7]。

2.3 政策出臺過程：公眾參與及程序合法性尚需完善

依法行政不僅要合法行政、合理行政，還要遵循程序正當、高效便民、誠實守信和責權一致等原則。十八屆四中全會提出，須健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序。交通需求管理政策一般涉及廣、影響大，如小汽車增量調控就是一項高度敏感的舉措，涉及社會穩定。交通需求管理政策出臺過程中如何組織公眾參與、采用何種程序還需不斷探索完善。

3 交通需求管理政策的法治發展方向

3.1 逐步放權，國家層面推動法治體系完善

1）國家法律層面確立城市交通需求管理合法地位。

在國家相關法律法規的制定過程中，應將交通需求管理提高到城市可持續發展的戰略高度，通過立法明確相關措施的合法性。例如：在機動車購買登記環節，明確城市進行機動車保有量增量調控的合法性；從環境管理入手，推動機動車環境稅費改革，研究按照機動車污染排放量繳納相應稅費以及合理開征機動車環境稅等；在車輛使用環節，研究將經濟杠桿調節費用項目納入行政事業性收費目錄。

2）給予更多城市地方立法權。

近年中國城市發展迅速，各地經濟社會發展不均衡，交通需求管理政策制定尤其需因地制宜，完全統一的法律難以兼顧不同地方的需求。目前城市獲得地方立法權的需求強烈，全國設區的市共284個，只有49個享有地方立法權。2014年，中共十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出明確地方立法權限和范圍，依法賦予設區的市地方立法權。設區的市全部賦予地方立法權更有利于公民直接參與立法，也為不同城市根據自身城市交通特點規制交通需求管理政策提供必要的法治保障。

3）保障政策公平性，建立必要的補償機制。

部分交通需求管理政策客觀上可能構成了對私有財產使用的限制，應研究建立必要的補償機制。例如配套單雙號限行政策，應考慮從以下幾方面建立補償機制：一是對于已經處于限行區的機動車主實行車船稅和車險費用的減免或補貼；二是對于即將實施限行城市的機動車主根據限行要求，只收取出行期的費用；三是建立限行治污補償專項基金。

3.2 立法先行，因地制宜規制交通需求管理政策

1）有法可依，完善地方性法律法規體系。

在依法治國基本方略下，政府部門需要建立明確的權力清單。對私權力來說，法無禁止即可為；對公權力來說，法無授權不可為。城市交通需求管理政策的制定與出臺同樣應在法律授權的框架下推進。因此，各城市應結合自身交通特點，在相應政策出臺前做一定的法律法規準備。例如，在充分研究的基礎上，對各類交通需求管理政策的內容與適用條件提出必要約束，為地方進一步采取機動車保有量增量調控、特定時段(區域)交通限行、征收停車調節費、鼓勵多人共乘、提高道路使用成本等措施提供法理依據。此外，地方立法也可為交通管理執法權外派等管理手段提供法理依據。

2）綜合施策，精細化設計交通需求管理政策。

深圳、北京、廣州等城市現行的增量調控措施僅延緩了小汽車增長速度，牌照指標尚未建立合理的退出機制，機動車總量并未停止增長，很難從根本上解決城市交通擁堵問題。在增量控制、存量基數大的現實情況下可能引致存量車輛的高強度使用。在對存量車輛交通需求調控方面，經濟杠桿仍然具有不可替代的資源配置優勢。

在已實施限購的城市，交通需求管理政策的制定還應綜合考慮車輛擁有和使用的綜合管理，實現全成本的需求管理。一是對既有行政手段不斷完善，如結合交通承載能力和交通運行指數，逐步形成合理的年度車輛投放額度管理機制、按車輛排放細分的分類投放額度制度以及有使用限期的車輛牌照管理制度等。二是系統研究和推行經濟調控手段，在車輛的停放、使用、淘汰環節采取合理的經濟調控措施。

3）市場調節，完善市場化停車價格形成機制。

以市場化定價為導向，擴大市場調節停車收費的彈性空間。逐步放寬政府物價管理對停車收費價格的管制，在地方定價目錄、價格聽證目錄中去除停車收費項目。適當放寬商業辦公類經營性停車收費中政府指導價的上限要求，鼓勵實行市場調節價。

綜合考慮經營成本效益、交通需求管理、公共交通優先發展的要求，引導建立分區、分類、分時的差別化停車收費結構，實行從中心區向外圍由高到低、路內高于路外、商業辦公高于居住、高峰期高于平峰期的級差價格。路內停車收費應反映占用道路資源等綜合成本，采取停放時間越長、單位時段收費越高的累進計費方式。實行政府定價或指導價的停車收費應建立動態調節與定期更新機制，將收費價格與道路運行水平、停車設施使用、公共交通服務、空氣環境質量等掛鉤。

3.3 公開公正，政策出臺符合必要程序規定

遵循客觀規律、樹立政務誠信是未來交通需求管理政策制定與實施的必然方向，因此，對重大交通需求管理政策出臺程序應進行約束。各地應通過地方立法，規定車輛限購、交通擁擠收費等重大交通需求管理政策的出臺程序，特別是對公眾參與內容、參與方式等提出明確具體的程序性規定[8]。例如，在地方道路交通安全管理條例中規定限牌政策的決策過程、提前公開征求公眾意見的時間、公示期間凍結新車上牌的配套措施等，避免政策面臨合理不合法的尷尬境地。

4 結語

法治即良法與守法的結合，包含兩重意義：一是所施行的法律是經過良好編制的，二是已施行的法律是得到普遍服從的。交通需求管理政策邁向法治化是一個多方博弈的復雜過程，需要從國家到地方政府的有序推進，也需要市民法治意識、公眾參與意識的不斷提高。

[1]邵源，宋家驊.大城市交通擁堵管理策略與方法：以深圳市為例[J].城市交通，2010，8(6)：1-7.Shao Yuan,Song Jiahua.Traffic Congestion Management Strategies and Methods in Large Metropolitan Area:A Case Study in Shenzhen[J].Urban Transport of China,2010,8(6):1-7.

[2]深圳市人居環境委員會.深圳市大氣PM 2.5來源研究[R].深圳：深圳市人居環境委員會，2015.

[3]深圳市人民政府.深圳市城市交通白皮書[R].深圳：深圳市人民政府，2012.

[4]深圳市城市交通規劃設計研究中心.深圳市停車發展政策及實施方案[R].深圳：深圳市城市交通規劃設計研究中心，2014.

[5]劉磊.我國大城市實施交通需求管理的法律體系構想[D].濟南：山東大學，2009.

[6]新華網每日電訊.“單雙號限行常態化”有法律依據嗎？[EB/OL].2014[2015-01-10].http://news.xinhuanet.com/mrdx/2014-12/01/c_133824301.htm.

[7]財新網.目的正當不代表限行手段正當[EB/OL].2014[2015-01-10].http://opinion.caixin.com/2014-12-15/100763243.html.

[8]顧大松.重大決策法治化的三個維度：以交通決策為例[J].群眾·決策資訊，2015，13(1)：33-36.