大城市公共停車場建設困境與對策
——以杭州市為例

過文魁，劉樹斌

(杭州市綜合交通研究中心，浙江杭州310006)

0 引言

伴隨經濟社會的快速發展，中國許多城市機動車保有量高速增長，為城市交通帶來巨大壓力，行車難、停車難成為突出問題，城市交通擁堵治理工作迫切。

以杭州市為例，截至2014年底，主城五區小客車保有量約101萬輛，而同期小客車停車位只有56.2萬個[1-2]，停車位供需比例僅為0.55:1。城市機動車高保有量與停車位短缺這對矛盾加劇了城市交通問題。為此，省、市各級政府積極開展城市交通擁堵治理工作，作為緩解停車難的重要手段。自2011年起，杭州市政府積極推進公共停車場(庫)(以下簡稱“公共停車場”)的建設，每年新增公共停車位8 000個，對緩解停車難起到了積極作用。

杭州市作為中國較早由政府主導開展公共停車場建設的城市，所遇到的問題具有典型性，相關工作和實踐可供其他城市借鑒。本文通過既有問題、實踐經驗、未來發展對策等方面的探討，尋求推動城市公共停車場建設的有效途徑。

表1 杭州市錯峰限行區規劃公共停車場用地可實施性分析Tab.1 Feasibility study on public land use planning for public parking facilities at the automobile restriction areas during peak hour in Hangzhou

圖1 2011—2013年杭州市新建公共停車場項目分布Fig.1 Distribution of new public parking facilities in Hangzhou from 2011 to 2013

1 現存主要問題

1.1 規劃公共停車場項目難以落實

1）規劃公共停車場用地總量不足。

過去幾十年，中國經濟取得了長足發展，以土地經濟為基礎的財政政策使得土地利用偏向于經濟效益高的土地開發，以及與之密切相關的市政配套設施建設，而對于經濟效益不明顯的社會公共停車場用地的落實明顯不足，導致當前大多數城市可供建設的公共停車場用地缺乏。

根據《城市道路交通規劃設計規范》(GB 50220—95)，城市公共停車場(包括機動車公共停車場和自行車公共停車場)用地總面積可按規劃城市人口人均0.8～1.0 m2計算，其中，機動車停車場用地宜占80%～90%，即人均0.64～0.90 m2。

以杭州市為例，截至2012年末，上城、下城、江干(包括下沙)、拱墅、西湖五區共規劃機動車公共停車場用地面積1 083 855 m2，占全部規劃市政公用設施用地(不包括道路用地)的9.6%。按照五城區常住人口324.14萬人計算，人均擁有公共停車場用地面積為0.33 m2，不足規范值的50%。

2）規劃項目可實施性較差。

根據相關控制性詳細規劃，規劃用地性質并不完全銜接現狀用地性質。規劃公共停車場建設時往往需要拆除現狀其他建筑，導致實施困難。在杭州市主城區中心錯峰限行區范圍內，共規劃有46處公共停車場用地，其中無拆遷的項目僅占總量的15.2%(見表1)。影響項目實施的主要因素包括拆遷困難、規劃項目需與其他項目同步開發等。其中，存在拆遷困難的項目比例高達47.8%。

1.2 公共停車場發展策略指導缺失

杭州市公共停車場項目的具體實施與停車發展策略相脫節。在實施過程中，陷入規劃的用地無法落實、落實的用地需求不大的困境，主要表現為：

1）供給與需求相背離。

為了完成政府制定的建設目標，杭州市部分公共停車場項目近期雖無停車需求，但由于實施難度小，仍繼續建設。2011—2013年推進建設的公共停車場項目中，共有47個位于錯峰限行區外，占項目總量的57.3%(不含臨時停車場項目)(見圖1)。

2）差別化停車發展策略未發揮作用。

當前，由于公共停車場建設用地缺乏，導致哪有用地就在哪里實施公共停車場項目。尤其是在城市核心區，道路交通負荷已極其嚴重，本應采取需求管理措施，限制在商務區、辦公區繼續建設公共停車場，從而引導居民出行方式向公共交通轉變，但仍有不少大型停車場陸續投入建設，差別化停車發展策略空有口號，失去實際指導意義。

1.3 停車場建設投資主體單一

2011—2013年，杭州市主城區公共停車場建設主要依靠政府財政投資，而企業投資規模只有4.52億元，僅占全部投資的21.1%(見表2)。

城市公共停車場單憑政府一家建設，對緩解停車位緊張作用有限。同時，大量公共財政資金的投入為政府帶來巨大經濟負擔。

表2 2011—2013年杭州市主城區公共停車場建設投資情況Tab.2 Investment in construction of public parking facilities within main urban area in Hangzhou from 2011 to 2013

1.4 法規、審批等制度及執行機制有待加強

1）公共停車場用地法律地位不清。

住房城鄉建設部、公安部與國家發展改革委聯合發布的《關于城市停車設施規劃建設及管理的指導意見》(建城[2010]74號)首次將公共停車場定位為城市市政公用基礎設施，這使得公共停車場用地有可能通過劃撥方式獲得，有利于降低企業獲取土地的成本。但是在國土資源部《劃撥用地目錄》中，城市基礎設施用地仍未包括公共停車場用地，使其用地只能通過招拍掛等有償出讓方式獲得[3-4]。

由此，公共停車場用地獲取方式不明，使得各政府部門之間協調復雜化，造成審批不便。

2）產權辦理困難。

目前，地上建筑(如停車樓)可以辦理產權，但地下停車庫辦理困難，主要是因為《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》等國家層面的法律對此尚未明確。

3）存量土地建設項目審批程序復雜。

利用存量土地建設公共停車場，由于無獲取土地的環節，且存量土地多位于主城區，建成后盈利空間較大，對企業比較有吸引力。然而審批過程中，在存量土地上建設公共停車場還存在諸多制約因素。

首先，根據《中華人民共和國城鄉規劃法》的規定，在存量土地上新建其他建筑(包括項目的改、擴建)，需對包括原有已建成部分在內的項目進行重新審批，將問題復雜化。例如，很多已建成項目原本不符合規劃要求，如果新建停車場則需對原有項目進行審查，老賬新賬一起算，導致經營者最終多放棄建設；此外，隨著相關技術標準(如配建標準)、規范(規劃技術標準)的更新，在項目改、擴建后，整個用地建設的技術指標、配建標準需按照新的要求執行，使得項目建設增加額外成本。

其次，根據《城市用地分類與規劃建設用地標準》(GB 50137—2011)，公共停車場(S42)是指“獨立地段的公共停車場和停車庫用地，不包括其他各類用地配建的停車場和停車庫用地”。因此，在存量土地上建設公共停車場(建筑規模、用地性質改變)，涉及土地規劃條件、規劃性質的改變，需首先調整原控規，手續較復雜。

第三，利用存量用地建設公共停車場在審批過程中涉及用地性質調整，在經濟上不劃算。一方面，若原土地為劃撥土地，由于公共停車場用地法律地位不明確，部分城市若將其作為經營性用地辦理，則需補交土地出讓金；另一方面，對于商業用地等高附加值用地，改成公共停車場用地后將減少開發收益。

1.5 停車產業化發展滯后

公共停車場建設過程中存在的問題與停車產業化的發展密切相關。從產業化發展要素角度分析，影響停車產業化發展的必備條件包括以下三點。

1）需求。

目前，全國大多數城市的機動車保有量快速增長，停車位缺口巨大，市場對公共停車位的需求旺盛，這是停車產業化發展的前提。

2）供給。

公共停車位需求雖然旺盛，但供給卻明顯不足，遠遠跟不上機動車的增長速度。杭州市2011—2013年新增公共停車場項目為82個(不含臨時停車場)，提供停車位15 362個，與不斷增大的停車位缺口相比仍然是杯水車薪。因此，杭州市主城區每年所能夠提供建設公共停車場的項目規模，成為影響停車產業化發展的關鍵因素。

3）市場環境。

市場環境主要指影響產業發展的環境因素，包括市場準入性、政府配套服務、價格杠桿等。

在市場準入性方面，杭州市對投資建設公共停車場無準入限制，市政府也出臺相關文件鼓勵社會力量投資，但2008年以前，杭州市公共停車場主要以市政府獨資的城投集團進行建設，社會企業參與較少。

在政府配套服務方面，問題主要集中在：①多頭管理情況。停車場建設、管理的職責分工較明確，各部門各司其職，但也造成權力分散無法形成合力。②法制完善情況。長期以來公共停車場的產權辦理未以法律文件形式明確，致使辦理產權煩瑣，企業融資較困難。③審批服務情況。審批效率較低，一般項目審批時間約為12～15個月。④政策扶持情況。自2008年以來，杭州市政府已出臺多項鼓勵政策，涉及土地劃撥，資金補助，稅費、規費減免等，形成了鼓勵社會力量投資的良好氛圍，但具體實施細則還有待進一步明確，例如需明確稅費、規費減免的實施細則等。

在價格杠桿方面，當前停車收費較低且不合理(路內低于路外)，導致停車場收益率低。以杭州市為例，市區停車位收費標準根據政府定價與政府指導價相結合的形式確定，路內停車位按照不同區域分別以每小時6元、4元和2元計收(2014年收費政策調整前)；路外停車場按照每小時5元計收(社會力量投資項目政府備案并自主定價)[5]；停車時間達到6～24 h，一律按6 h計收。杭州市的停車收費價格在全國主要的15個副省級城市中排名靠后。根據近2年停車位的建設成本估算，一個停車位平均建設成本約為10萬元，按照杭州市停車收費標準，一個停車位若按照12 h停放時間計算，需要9.1年才能收回成本；若為土建結構停車庫，一個停車位的平均成本為25萬元，收回成本所需時間更長，達到22.8年。這還未包括停車場(庫)的運營維護成本。

通過綜合評估可知，目前杭州市停車產業化仍相對滯后。

圖2杭州市主城區停車分區管理Fig.2 Parking zoning management within main urban area in Hangzhou

2 杭州市公共停車場建設實踐

2.1 設立專職機構，加強部門協調

2010年，杭州市成立了市區公共停車場建設領導小組及辦公室(以下簡稱“市停車辦”)，統籌各方面資源和力量全力推進公共停車場建設，構建科學管理機制。

成立領導小組是為完成特定工作的一項制度性安排，目的是通過統一的領導機構專注于推進某些重點工作，功能是加強縱向執行力度以及橫向協調水平，具有高度的權威性。同時，可以發揮協調各個部門利益與行動的牽頭作用，是公共權利的交匯點和公共政策的決策樞紐。

市停車辦主要負責跨部門行政統籌(財政資金安排、項目推進)，制定政策并進行技術協調(項目規劃、選址協調)，在推進公共停車場建設的過程中發揮主導作用。

2.2 加強規劃管理，科學制定實施策略

2.2.1 規劃管理

根據停車發展規劃，制定分區、分類管理策略，引導停車設施合理布局(見圖2)。

1）分區管理策略。

核心區(紅區)：停車矛盾非常突出，采取需求管理措施，控制公共停車場建設總量，提高私人小汽車使用成本。以加強軌道交通建設為主，引導居民出行方式的優化轉變。

一般區(黃區)：停車矛盾突出，倡導P&R模式，通過提高公交線網密度、車站覆蓋率，著力改善老舊小區的公交出行條件。同時，結合軌道交通、BRT及大型公交樞紐布局，同步建設停車設施，實現綠區與紅區的轉換過渡。

基本平衡區(綠區)：停車矛盾不突出，不限制公共停車場建設規模，現階段停車建設以配建為主、公共停車場建設為輔，大幅提高區域內住宅、醫院、商業等項目的停車配建指標。

2）分類管理策略。

杭州市在整體分區管理策略下，對公共停車場項目選址實施分類管理。

核心區(紅區)：嚴格控制區域內公共停車場建設容量的增長，重點解決老舊小區及醫院等剛性停車需求；嚴格限制在商業區、辦公區建設公共停車場。

目前，高職教師到企業掛職鍛煉的時間一般為2-6個月（一個學期），最長也僅為1年（一個學年），掛職的時間相對較短。在短時間內，教師很難做到與企業崗位、企業團隊和企業管理等相融合，與企業的融合度不夠。因時間相對較短，企業也存在著不愿意將關鍵核心的崗位安排給掛職教師，通常會安排相對清閑的崗位，僅安排一些協作性、臨時性的工作。

一般區(黃區)：主要解決老舊小區停車需求，如城西的翠苑、古蕩，城北的朝暉、德勝等老舊小區。

基本平衡區(綠區)：公共停車設施規劃依據區域需求進行布點，主要結合綜合體、上蓋物業及片區中心(如城東新城、運河新城)等人流密集區進行停車場建設。

2.2.2 實施策略

針對落實規劃及建設過程中缺少實施策略支持導致建設混亂的問題，杭州市主要實施兩點措施：1)根據停車專項規劃確定的停車發展戰略，制定近期建設項目規劃及年度實施計劃，落實規劃項目；2)利用跨部門協調機制開展項目用地性質調整及選址技術聯合審查，嚴格按照停車發展規劃進行用地性質調整及項目選址研究，并將更新、替換項目在近期規劃及年度實施計劃中予以調整。

2.3 提供增量土地，挖潛存量用地

針對土地供應不足的關鍵矛盾，相關部門充分利用新增土地、挖潛存量土地以及在配建技術標準中明確特定項目增建公共停車場等方式，多管齊下確保建設空間，具體舉措包括：各區每年分別提供10萬m2用地用于公共停車場建設；充分利用街頭、河道沿線公共綠地地下空間，立交橋下部空間，學校操場、廣場地下空間，以及存量土地等建設公共停車場(見表3)；在新修訂的配建技術標準中，要求使用行政劃撥土地的建筑增配公共停車位，在經濟租賃房、學校操場下設置至少一層地下公共停車庫。

2.4 研究鼓勵政策，扶持停車產業化發展

針對停車產業化發展滯后的問題，杭州市出臺了以下7方面的鼓勵政策。

1）土地供應多樣化：采用多種方式供應土地，通過市政府專門文件，將公共停車場定位為城市市政公用基礎設施，土地可無償劃撥，減少企業投資成本。

2）指標控制彈性化：采取容積率獎勵措施，鼓勵利用自有土地建設公共停車場，其建筑面積不計容積率(定義為構筑物)，免補交土地出讓金。

3）項目產權清晰化：明確停車場項目整體可以辦理產權證，擴大項目融資渠道。

4）經營空間擴大化：停車場項目可配套一定商業面積，保障停車場運行的盈利能力。

5）財政投入定向化：建立專項基金扶持企業建設公共停車場，對于社會力量建設的建筑項目，為其對外開放超出配建標準建設的停車位提供資金補助。

6）稅費負擔最小化：減免相關企業3年稅費，免除規費。

7）收費標準市場化：根據產權構成和項目區位等不同，公共停車場收費標準由原來的政府統一定價向市場定價轉變，體現供需關系，并積極調動市場積極性。

2.5 深化審批制度改革，提高審批效率

利用聯席審查機制，所有公共停車場項目進入審批綠色通道，開展項目并聯審批(見圖3)，簡化手續，提高效率，將審批時間從原來的12～15個月縮短至6～8個月。

表3 2011—2013年杭州市公共停車場項目統計(不含臨時項目)Tab.3 Statistics of public parking facilities projects in Hangzhou from 2011 to 2013(excluding temporary projects)

圖3 簡化手續后的公共停車場項目審批流程Fig.3 Simplified approval procedures of public parking facility project

3 未來發展對策

3.1 優化停車發展策略

在制定停車發展策略的過程中，應進一步細化差異化發展策略，堅持有所為、有所不為。主城核心區應以解決歷史欠賬、緩解老舊小區停車難為主，同時應嚴格限制在商業、辦公等區域周邊規劃與建設公共停車場，引導居民出行向公共交通方式轉變。

3.2 深入推進行政審批改革

政策兼容性與審批程序密切相關，但許多政策之間缺乏協調，應進行深入研究，以充分發揮政策合力。

在一些鼓勵措施中，允許企業通過劃撥和招拍掛兩種形式獲得公共停車場用地。但是在后續審批中發現，根據相關法律，劃撥土地項目建成后只允許用于公用事業，無法配套進行商業開發，通過該方式獲得的公共停車場用地只能通過停車收費進行運營；而通過招拍掛獲得的公共停車場用地雖可以配套一定的商業建筑，但必須支付一筆高額的土地出讓金，土地成本太高，使得項目開發過程中，開發商對公共停車場的建設淪落為商業開發的配套。

3.3 繼續促進停車產業化發展

繼續加快停車產業化發展，尤其應注重在存量土地上進行機械式停車設施建設。

主城核心區范圍內，新增用地極其有限，新建公共停車場數量少、規模小。而存量土地上的機械式停車設施(包括立體機械停車塔、樓等)具有投資小、建設快、占地規模小，以及可以避免用地性質調整所帶來的審批問題等特點，只要相關政策配套合理，就能夠大規模、快速發展，對緩解停車難幫助很大。因此，加快停車產業化發展，可在兩方面著力：一方面，研究既有地塊內的簡易機械式停車位快速審批程序，必要時應進行立法；另一方面，研制智能化機械式停車設備，提高車輛存取效率。

3.4 完善市場管理

公共停車場既是市政基礎設施，同時也具有商品屬性。停車產業化發展至一定階段，必然導致市場競爭加劇。為了最大限度消除因市場競爭產生的負面影響(停車位壟斷、停車價格惡性競爭等)，應積極引導競爭向正面社會效益轉化(如提供優質服務、合理定價等)，有必要進一步規范市場行為，建立獎懲機制，建立市場黑名單及市場退出機制等，并制定停車場(庫)經營管理規范及管理細則。

3.5 促進停車位共享及區域停車誘導

一方面，通過建立城市停車位基礎數據庫，對區域停車特征進行調查分析，對不同業態(如住宅—辦公、住宅—商業等)開展停車位共享研究，包括在空間上相互分離，利用不同用地性質停車需求差異實施錯時共享，即低層次錯時共享；在空間上重疊(混合型土地利用)，可提高車位周轉率，減少配建停車位數量，即高層次錯時共享。

另一方面，根據一定分級建立區域停車誘導系統，包括一級系統(區域誘導)，主要顯示設備設置于主干路，發布周邊300～500 m范圍內主要公共停車場的停車位空缺情況；二級系統(主通道誘導)，主要顯示設備設置于進入停車場的次干路，或通往停車場的主要道路上，對車輛進入停車場進行誘導；三級系統(停車場內部誘導)，主要顯示設備設置于出入口處以及內部分區邊界。

4 結語

在當前城市交通擁堵治理的背景下，公共停車場的建設與發展持續受到各城市政府的重視。既有城市公共停車場建設并不是單純的經濟投入問題，依靠完善政策體系、協調部門職能、簡化審批程序、適應城市環境、融合城市功能等一系列手段的綜合運用，才能有效建設公共停車場，并實現良好的社會效益。同時，僅依靠按計劃增加公共停車場設施的供給，并不能根本解決城市交通兩難問題，必須將靜態交通建設舉措放在整個城市道路交通體系中統籌考慮，多措并舉才能真正保障城市交通良好運行，從而促進城市經濟社會健康發展。

[1]杭州市綜合交通研究中心，浙江大學.杭州主城區停車現狀評估及對策研究[R].杭州：杭州市綜合交通研究中心，浙江大學，2012.

[2]杭州市綜合交通研究中心.杭州市停車供需狀況評估技術研究與應用[R].杭州：杭州市綜合交通研究中心，2014.

[3]尚煒，戴帥，劉金廣.城市停車政策與管理[M].北京：中國建筑工業出版社，2014.

[4]王琢玉，謝志明，繆江華.廣州市城市公共停車場發展政策研究[J].城市交通，2008，6(5)：36-40.Wang Zhuoyu,Xie Zhiming,Miao Jianghua.Development Policies on Urban Public Parking Facilities in Guangzhou[J].Urban Transport of China,2008,6(5):36-40.

[5]譚永朝，項勤毅，高楊斌，陳云.“去福利化”解決城市停車問題[J].城市交通，2014，12(1)：18-22.Tan Yongzhao,Xiang Qinyi,Gao Yangbin,Chen Yun.Solving Urban Parking Problems through Unsubsidized Operation[J].Urban Transport of China,2014,12(1):18-22.

[6]杭州市城市規劃設計研究院.杭州市城市停車設施專項規劃[R].杭州：杭州市城市規劃設計研究院，2011.