大都市交通發展戰略思考及啟示

(上海市城市規劃設計研究院，上海200040)

0 引言

國際大都市在全球化浪潮中發揮著舉足輕重的作用，隨著新時代的到來，其在經濟、政治、文化等方面的影響力面臨各方面的挑戰。城市管理者既要在外部因素挑戰下保持城市的增長活力，又要解決內部矛盾保障居民的生活品質。許多國際大都市的新一輪戰略規劃在2010年后陸續發布，以應對未來10～20年的都市發展和變化。

中國北京、上海、廣州、深圳等超大城市[1]經過多年穩定快速的發展，正逐步躋身國際大都市之列，在融入全球發展體系的同時，也面臨國際競爭加劇、自然資源緊張、社會環境復雜、交通擁堵頻發等現實問題。本文通過解讀紐約、倫敦、東京、首爾近年發布的戰略規劃與總體規劃，著眼于其中城市交通發展戰略的主要內容，重點分析城市交通在應對都市人口增長及保持城市活力方面應采取的戰略方針和策略手段，為中國超大城市的發展提供經驗借鑒。

1 中國超大城市交通發展特征與趨勢判斷

1.1 對外銜接更加緊密

面對經濟全球化和區域一體化的發展態勢，大都市需要持續提升在全球范圍的競爭力，并從區域的角度統籌交通發展問題。中國超大城市國際地位的提升將帶來更加頻繁的跨國經貿合作與文化交流，推高國際客貨運量。同時，高速鐵路、高速公路的發展顯著縮短了超大城市與周邊城鎮的時間距離，提升城市的服務輻射能力，城市交通系統將面臨來自區域的通勤、商務及休閑游憩交通需求的沖擊。

1.2 交通需求持續膨脹

隨著經濟平穩快速增長，城市將提供更多的就業崗位和更好的公共服務設施，吸引外來人口集聚。雖然中國提出要嚴控特大城市人口規模，但從近年的發展趨勢來看，超大城市人口的增長在短時間內仍將持續。而中心城周邊地區、郊區、新城、新市鎮將是承接新增人口的主要區域。城市規模拓展、空間范圍擴大必然帶來客運需求增長與交通特征變化[2]。活躍的經濟也將需要更高的貨運效率，要求交通系統運輸能力進一步提升、設施布局進一步優化。

1.3 發展路徑面臨轉型

伴隨過去20余年中國城鎮化的快速發展，北京、上海等超大城市的經濟、人口增長迅速，城市面貌日新月異，交通設施建設成績斐然。但這種擴張式發展也引發了社會兩極分化、生態環境破壞、交通擁堵常態化等城市病。未來20年超大城市發展面臨轉型，交通也需要走可持續發展的路徑[3]。交通發展重心將由設施建設逐步轉向建管并重，通過管理釋放既有設施潛能，并著力促進出行方式轉變，通過大運量、高效率的公共交通支撐高密度發展。

1.4 價值取向趨于多元

城市交通是社會活動的重要組成和載體，超大城市的特征和多樣化需求決定了交通系統不僅僅服務于交通需求，也要注重營造人性化的城市活動空間。中國仍處于小汽車大規模進入家庭時期，北京、上海、天津等超大城市又面臨城市形態、產業結構的調整，城市交通既要適應交通需求的增長與結構變化，也要處理好與土地、能源、生態等外部約束條件的關系，兼顧效率、安全、綠色低碳、社會公平等多元化的價值取向。

2 國際大都市發展的戰略導向

2.1 強調社會經濟可持續發展

21世紀是城市的世紀，而大都市的活力調動并引領著國家的發展[4]。因此，社會和經濟的可持續性是各大都市共同的戰略主題。在社會方面，國際大都市普遍面臨人口趨于多元、貧富差距顯著、社會風險擴大等現實問題，和諧、公平、活力、安全等也自然成為各大都市戰略報告的關鍵詞，例如倫敦市提出要為弱勢群體提供可負擔、高質量的公共交通服務[5]。在經濟上，經過2008年金融危機的洗禮，各大都市通過培育戰略型產業謀求新的經濟增長點，并為城市發展的重點地區與潛力空間提供良好的交通可達性。

2.2 著力提升城市吸引力

知識經濟時代，城市的經濟、社會、文化發展活力來自于對人才的吸引力。因此，各大都市普遍強調提升個體發展機遇以及塑造城市環境品質。在形式上，表現為讓公眾更多地參與城市戰略規劃與決策，例如《2030首爾城市基本規劃》(2030 Seoul Plan)便在公眾參與方面實現了革新。在內容上，表現為提供更多的廉價住房、就業崗位和高品質公共活動空間，例如《紐約規劃——更綠色、更美好的紐約》(PlaNYC:A Greener,Greater New York)提出在2030年前為約100萬新增人口創建家園，確保每個紐約市民生活在公園10 min步行圈內，并建設更加安全、更具活力、以步行和自行車交通為主的街道[6]。

2.3 積極應對發展的不確定性與風險

城市未來的發展環境充滿不確定性，全球氣候變化便是重要的隱患和風險之一。各大都市在本輪戰略規劃中都對全球氣候變化予以高度重視。其中紐約和倫敦設置了獨立章節闡述城市如何緩解和應對氣候變化帶來的影響，加強對極端氣候事件的防備。報告均認為，城市對自然資源的消耗和溫室氣體的排放是全球氣候變暖、極端天氣頻現的主要誘因，而大都市需要負起責任，率先實現發展方式轉型[5-6]。其中，低碳綠色的交通發展戰略是應對氣候變化與能源危機的重要舉措。

3 國際大都市交通發展戰略分析

3.1 紐約

《紐約規劃——更綠色、更美好的紐約》旨在通過設施建設與環境改造促進城市可持續發展和提高居民生活質量。為了保持持續繁榮，紐約市認為面向2030年的主要挑戰包括人口增長、基礎設施的老化與維護、保持經濟競爭力、改善空氣與水體質量以及應對全球氣候變化，并提出住房、公共空間、棕地整治(棕地Brownfields，指受到土壤污染、廢棄及未充分利用的用地，如舊工業區等)、供水、交通運輸等10個需要解決的問題，以落實城市發展總體目標[6]。

規劃認為，發達的交通運輸系統為紐約與世界、與周邊區域的緊密聯系提供保障，為城市帶來持續繁榮。面向未來，紐約市必須提供更多有利于可持續發展的交通選擇，并確保交通運輸網絡的可靠性與質量(見表1)。這一交通發展目標涉及3項戰略和14項策略。3項戰略分別為：改善并拓展可持續性交通基礎設施和選擇方案；減少道路、橋梁及機場的擁堵；維護并改善道路及公共交通系統的設施條件。14項策略包括公共交通、步行和自行車交通、貨運交通、航空運輸等，策略重心在于加強公共交通與步行和自行車交通服務，減少道路擁堵和尾氣排放，并有效應對設施老化帶來的問題[6]。

3.2 倫敦

《倫敦規劃——大倫敦空間發展戰略》(The London Plan:Spatial Development Strategy for Greater London)是倫敦市空間發展的總體戰略規劃。報告指出倫敦2030年的愿景為：在全球城市中獨占鰲頭——為倫敦市居民與企業開拓提供機遇，擁有最高的環境與生活品質，并在應對各種城市挑戰尤其是氣候變化中通過創新方式引領全球。該愿景由六大目標支撐，其中目標六闡明了交通的戰略方向：為所有人尋找工作、經商及使用公共設施提供方便、安全、舒適的運輸服務——打造高效、便捷的交通系統，鼓勵步行及自行車交通，更好地利用泰晤士河，并為其他空間發展目標提供有效支撐(見表2)[5]。

為實現上述目標，報告認為重點在于保證交通與用地開發的一體化，并加強倫敦市內外交通聯系功能。在交通與用地一體化發展方面，其策略包括通過用地優化與相應的停車管理措施減少小汽車使用、為公共交通系統擴容提供用地保障、對地區開發進行全面的交通影響評估等。在增強倫敦市內外交通聯系功能上，提出包括提升空港的運營與集疏運效率、建設軌道交通穿城快線及自行車高速通道(見圖1)、優化貨運通道及設施等在內的多項政策措施，涵蓋航空、公共交通、停車、貨運、步行和自行車交通等方面，通過設施建設與需求管理相結合的方式優化倫敦市客貨運輸體系[5]。

表1 《紐約規劃——更綠色、更美好的紐約》中的交通可持續發展指標Tab.1 Transportation sustainable development indicators inPlaNYC:AGreener and Greater New York

表2 《倫敦規劃——大倫敦空間發展戰略》中的交通核心績效指標Tab.2 Key performance indicators of transportation inThe London Plan:Spatial Development Strategy for Greater London

3.3 東京

《2020年的東京》(Tokyo Vision 2020)是以日本復興和東京發展為目標制定的城市戰略報告。報告認為，東京的發展承載著日本復興的重任，必須吸取東日本大地震的經驗教訓，加強城市抗災能力，并有效應對全球變暖、超老齡社會及經濟長期低迷的狀況，繼續在國際競爭中保持領先地位[4]。

在復興與發展的主題下，報告提出通過陸、海、空交通條件的持續改善提升東京的國際競爭力，并將交通戰略導向集中于兩個方面：一是形成國際領先的陸、海、空交通運輸網絡；二是強化東京都心、臨海副都心等重點地區的交通服務水平，帶動地區發展與城市更新[4]。

在提升樞紐功能方面，重點推進首都圈內(包括東京都、神奈川縣、千葉縣、埼玉縣等)基礎設施的協同，并著力改善樞紐的集疏運條件。通過加強東京、橫濱港口一體化形成海港的規模效應；增加羽田機場的國際航線數量并強化航班起降能力，以及謀求羽田、成田機場的協同運營，強化國際航空樞紐功能。

在交通與地區發展互動上，推動軌道交通車站周邊地區的商業開發與城市更新，培育城市商業中心，繼續提升地鐵網絡的服務水平，完善步行和自行車交通空間(見圖2)，激發地區的功能與活力[4]。

3.4 首爾

《2030首爾城市基本規劃》是涉及首爾城市發展最高等級的法定規劃。本輪規劃以充滿溝通和關懷的幸福城市為愿景，明確了五大核心主題，在核心主題五“居住穩定、交通便捷的居民協作城市”中提出有關交通發展戰略的兩大目標：推動職住融合型城市改造，以及打造無須依賴私人小汽車、生活便利的綠色交通環境[7]。

圖1 大倫敦規劃自行車高速通道Fig.1 Cycle superhighways in the London Plan

規劃認為，氣候變化導致環境與能源問題的加劇，而減少城市活動資源消耗的根本途徑一方面在于增強地區的職住平衡指數，另一方面在于提升步行、自行車、公共交通等綠色交通方式的分擔率(見表3)。在城市空間結構優化方面，應形成多核互聯的空間體系，強化生活圈內的就業與公共服務功能，推進公交車站高密度、混合開發。在出行方式轉變方面，需要不斷擴充以城市軌道交通為重心的公共交通網絡，整合首爾大都市圈內(包括首爾、京畿道與仁川)的區域軌道交通系統，優化步行和自行車的通行空間，并對小汽車使用進行合理的約束與管理[7]。

4 對中國超大城市交通發展戰略的啟示

4.1 注重樞紐功能提升

超大城市是區域城鎮群的核心城市，通常擁有高等級對外交通基礎設施，發揮銜接國際、國內兩個扇面的樞紐門戶功能。而空港、海港等對外交通樞紐也是超大城市面向國際競爭的重要戰略資源。例如，紐約、東京等國際大都市以提高空港、海港的樞紐能級與輻射力作為提升城市國際競爭力的重要手段，并帶動臨空經濟與航運服務業的發展，突出在全球城市體系中的資源配置能力，從而將交通區位優勢充分轉化為社會經濟發展優勢。中國超大城市樞紐的硬件條件逐步完善，北京、上海等地的機場及港口運輸量已經躋身國際一流行列，但在基地航空公司實力、航運服務體系建設、運輸管理保障水平等軟實力方面存在明顯短板，制約樞紐功能發揮與效益的充分釋放。因此，繼續完善樞紐硬件條件并重視運輸服務等軟實力的升級是中國超大城市加強城市競爭力的戰略選擇。

表3 《2030首爾城市基本規劃》中與交通相關的核心指標Tab.3 Transportation key indicators in2030 Seoul Plan

圖2 東京街道的步行和自行車交通空間Fig.2 Pedestrian and bicycle transportation space in Tokyo

4.2 完善區域綜合交通運輸網絡

中國城鄉統籌與區域一體化的發展態勢要求超大城市在更大的空間范圍內統籌交通發展問題。在《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》、《美國 2050》 (America 2050)等國家與區域政策中，城鎮群、巨型城市區已作為參與國際競爭合作的重要平臺與基本單元[8-9]。中國京津冀、長三角、珠三角等城鎮群已經或正在進入緊密聯系的高級發展階段。作為城鎮群或都市區的中心城市，超大城市輻射范圍的進一步拓展，以及與區域城鎮群的協同需要中心城市與腹地客貨運輸體系的深入對接和整合，例如發達的區域軌道交通網絡便是東京大都市圈形成的基礎。中國超大城市可以借鑒東京的經驗，利用城際鐵路與軌道交通發展的機遇，建立以區域軌道交通為骨干的客運體系，支撐都市區內外的快速交通聯系，同時可以避免區域交通過于依賴高速公路帶來的環境污染、城市無序蔓延等問題。

4.3 重視步行和自行車交通

國際大都市的戰略規劃普遍關注全球氣候變暖、生態環境惡化、能源供應危機給城市發展帶來的負面影響，將可持續發展作為未來20～30年的核心主題，需要通過在交通戰略中強調綠色低碳、高效集約的出行方式予以落實。因此，除繼續提倡公共交通優先外，各大城市在本輪戰略規劃中不約而同地強調了對步行和自行車交通的重視，認為步行和自行車交通不僅僅是對公共交通的有效補充，也能起到激發街道活力、改善人居環境的作用，并且符合市民對健康環保生活方式的訴求。例如紐約市提出2017年自行車通勤人數達到2007年的3倍[6]。中國超大城市在快速發展過程中常以犧牲步行和自行車通行空間為代價，拓寬機動車路面、提高道路等級，結果反而帶來更頻繁的交通擁堵。應積極嘗試在商務區、濱水區、歷史文化風貌區等特定區域內設置小汽車禁行區或限速區，道路空間資源優先用于步行、自行車和公共交通，提升城市街道的品質與活力。

4.4 實現交通與土地利用協調發展

實現交通與土地利用協調發展是解決城市交通問題的根本途徑[10-11]，這已經成為業內共識。然而在實際工作中，用地規劃與綜合交通規劃仍然存在明顯的脫節現象，導致中國在快速城鎮化進程中，超大城市的交通狀況日益堪憂。在這方面，國際大都市采取的規劃策略值得借鑒。在宏觀層面，應圍繞大運量公共交通走廊實現城市集聚式生長，例如紐約市提出將95%的新建住宅集中在距離公共交通0.5英里(約800 m)的區域[6]。在中觀層面，應完善地區的就業功能和公共配套設施，在步行和自行車交通可達區域范圍內構筑生活圈，縮短人們的出行半徑，例如首爾市提出建立環保步行生活圈，將各種生活便利功能就近布置[7]。在微觀層面，應圍繞軌道交通車站、公交樞紐周邊實施高密度、功能混合的土地開發，這也是東京、首爾等典型高密度發展城市共同的戰略選擇。

4.5 加強城市交通管理水平

在城鎮化與機動化快速發展背景下，中國超大城市交通需求快速膨脹，道路擁堵呈現常態化趨勢。然而，資源與環境緊約束的現實條件決定了未來無法持續通過新建設施滿足機動化增長需求，促進交通模式轉型又是長期緩慢的過程，無法解決燃眉之急。面對類似的問題，國際大都市普遍強調通過豐富的城市交通管理手段改善道路交通狀況，具體實施策略往往結合了控制與引導兩個方向。一是控制私人小汽車的使用強度，例如倫敦市在中心區實行擁擠收費，并通過規定停車配置上限而非下限來控制需求[5]。二是引導資源的有效利用，例如紐約市通過一系列優惠政策鼓勵汽車共享，并大力發展智能交通系統技術豐富車輛誘導、應急處理、信號優化等交通管理手段，從而釋放現有設施的潛能。

5 結語

中國超大城市承擔著引領區域、代表國家參與全球競爭的重任，伴隨國際地位的提升，對城市建設與交通系統提出了更高的要求。借鑒紐約、倫敦、東京、首爾等國際大都市近年發布的城市戰略規劃，可以發現雖然各個城市的交通策略存在發展階段和重心的差異，但其戰略指向擁有共性，包括提升樞紐功能，加強對外服務輻射能力；實現交通與用地協調發展，強化對城市的基礎支撐作用；重視步行與自行車交通，釋放城市發展活力；為市民提供多方式、高品質、綠色、安全、公平的交通服務等。在可持續發展成為共識的今天，中國超大城市的交通系統無論是設施量還是出行量都在飛速增長，加之龐大的人口基礎、復雜的社會結構以及高密度的城市發展特征，面向未來的挑戰如何走出適合自己的可持續發展之路，需要借鑒國際大都市的成功經驗，也需要對自身問題進行更清醒的認識和思考。

[1]央視網.調整城市規模劃分標準·國務院：五類七檔，六城市劃為超大城市[EB/OL].2014[2015-02-12].http://news.cntv.cn/2014/11/21/VIDE1416584519180399.shtml.

[2]上海市城鄉建設和交通委員會.上海市交通發展白皮書(公示稿)[R].上海：上海市城鄉建設和交通委員會，2013.

[3]上海市規劃和國土資源管理局，上海市城市規劃設計研究院.轉型上海·規劃戰略[M].上海：同濟大學出版社，2012.

[4]Tokyo Metropolitan Government.Tokyo Vision 2020[R].Tokyo:Tokyo Metropolitan Government,2011.

[5]Greater London Authority.The London Plan:Spatial Development Strategy for Greater London[R].London:Greater London Authority,2011.

[6]The City of New York.PlaNYC:A Greener,Greater New York[R].New York:The Mayor's Office of Long-Term Planning and Sustainability,2011.

[7]Seoul Metropolitan Government.2030 Seoul Plan[R].Seoul:Seoul Metropolitan Government,2013.

[8]國務院.中共中央國務院印發《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》[EB/OL].2014[2015-02-12].http://www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2644805.htm.

[9]劉慧，樊杰，李揚.“美國2050”空間戰略規劃及啟示[J].地理研究，2013，32(1)：90-98.Liu Hui,Fan Jie,Li Yang.“America 2050”Strategic Spatial Planning and Its Inspiration to China[J].Geographical Research,2013,32(1):90-98.

[10]全永燊，劉瑩，陳金川.中國城市交通問題剖析及改善對策[J].城市交通，2007，5(4)：5-9.Quan Yongshen,Liu Ying,Chen Jinchuan.Discussion on Urban Transportation Issues&Countermeasures[J].Urban Transport of China,2007,5(4):5-9.

[11]潘海嘯，湯諹，吳錦瑜，盧源，張仰斐.中國“低碳城市”的空間規劃策略[J].城市規劃學刊，2008(6)：57-64.Pan Haixiao,Tang Yang,Wu Jinyu,Lu Yuan,Zhang Yangfei.Spatial Planning Strategy for“Low Cabron Cities” in China[J].Urban Planning Forum,2008(6):57-64.