我國實踐BOT模式的問題和對策

朱玉婷

【摘要】BOT作為一種新型項目融資模式，從1984年引入我國至今已有30年，在我國基礎設施建設領域發揮了重要的作用。本文通過梳理BOT模式在我國的不同發展階段，從項目各方角度分析實踐中存在的問題，對我國進一步利用BOT及其衍生模式加快基礎設施建設、吸引建設資金和推動對外經濟合作提出了建議。

【關鍵詞】BOT ?問題 ?對策

BOT（Build-Operate-Transfer）“建設-經營-轉讓”。是對東道國政府特定項目進行資金、技術、管理等綜合投資的一種新型融資形式。它以政府和私人機構之間達成協議為前提，由政府向私人機構頒布特許，允許其在一定時期內籌集資金建設某一基礎設施并管理和經營該設施及其相應的產品與服務。這種獨特的“特許經營”投資建設模式為我國解決國內基礎設施建設投入不足具有重要現實意義。

一、我國BOT模式的發展

經過資料整理，本文認為BOT在我國發展的30年中主要經歷了：引入實驗、探索完善、試點運行、推廣發展、活躍創新五個階段。我國第一個基礎設施BOT項目是1984年由香港合和實業公司投資建設的深圳沙角B電廠，引入BOT項目融資實驗。1994年我國政府開始探索完善BOT模式，并出臺政策為國內運作BOT項目提供了法規依據。隨著廣西來賓電廠、成都第六水廠等典型試點項目的運行和推廣，各地區開始積極試點運行BOT項目。2005年新華社授權全文播發的“非公經濟36條”為國內民營資本進入公用設施建設領域提供了支持和保證，民營資本初具進入基礎設施建設領域的能力。我國各省市地區也積極探索和創新BOT模式及其延伸模式，如天津濱海新區建設BT項目，昆明市高崤——海口一級公路ABS項目，GMS區域（瀾滄江—湄公河區域）電力項目等。2009年，隨著“十五”期間“走出去”戰略的實施，我國也以運用較成熟BOT模式為契機，與周邊國家開展合作，優化資源配置，互利互贏，努力促進我國對外資源開發戰略的實施。如我國以BOT模式在緬甸投資最大的瑞麗江一級水電站，平均該電廠85%的發電量輸往國內核算，相當于為國家節約了4400萬噸的標準煤。

二、我國實踐BOT模式存在的問題

在我國引入和發展BOT模式的過程中，一方面，通過實踐積累了一定成功經驗;另一方面，在實際運行當中，由于受經濟發展情況、投資環境、融資經驗等多種因素的影響，一些項目還存在問題。

從政府方面來看，首先，尚缺乏專門機構對BOT項目進行統一規范管理，盡管我國相繼出臺了《指導外商投資方向暫行規定》等一系列與項目融資相關的產業政策及管理辦法，國內各地區也相應制定了針對地區的優惠政策和激勵措施，但對競爭、價格及風險等未進行統一有效調控，導致部分項目運營效率不高。第二，BOT項目人才地域分布不均，由于BOT項目的試點及推廣主要集中在中東部地區。因此西部地區在對專業金融、談判及項目人才培養方面，遠落后與中東部地區。第三，由于部分法律法規的制定時間滯緩，加上政府利益的驅使，使得已移交項目繼續延期收費的問題凸顯。如《法制日報》中報道的309國道淄博淄川大橋在項目期滿移交政府之后，又繼續延期收費15年。

從項目發起人方面來看，首先，由于在BOT項目中，我國政府不提供政府擔保，國外投資者為避免在我國投資的政治風險，磋商時間較長，使得項目融資成本加大。第二，在我國BOT項目實際運用中，由于各地政府急于引進資金，沒有進行合理的市場預測和風險分配，以高回報率作為與外商進行談判的基礎，不利于BOT項目的發展。

從項目投資者方面來看，首先，BOT項目的運營特點是特許自主經營管理，又多投資于壟斷性的基礎設施建設領域，運營時價格的高低直接關系到投資回報率的變動，過高的定價直接影響到整個國民經濟的正常運行，而過低的定價也容易使投資者缺乏投資信心。第二，我國還未實現資本項目的國際貨幣自由兌換，匯率波動會影響項目的生產成本，如果東道國貨幣疲軟，進口原材料的價格就會上升，進而影響整個項目的造價。一般BOT項目的特許期為20-30年，資金回收期較長，匯率風險易阻礙外商投資信心。第三，我國主要以吸引外資為主，但民間資本充足，亟需政府引導。

三、我國進一步發展BOT模式的對策與建議

（一）完善立法，規范管理

在BOT模式實踐經驗中，各地BOT法律法規形式多樣，本文認為應就各地的共性問題建立基本法律框架，制訂專門的法規對項目的競爭、定價及風險分擔作出規定。為了避免壟斷性基礎設施建設項目的局限性，還應擴大BOT項目的投資領域，使它在環保、橋梁、保障住房等領域發揮作用。并出臺和規范相關法律法規對已移交延期收費項目進行監管和治理。同時，針對我國項目管理方式各異的情況，也應明確或成立一個項目管理歸口機構進行統一規范管理。

（二）積極探索和嘗試BOT及其衍生模式

BOT項目參與方較多，結構復雜，容易產生“重新磋商”現象，增加投資成本。本文認為針對我國經濟、地域特征的差異性，還應積極探索和嘗試BOT及其衍生模式。目前，中緬邊境的瀾滄江—湄公河區域就在積極試驗和發展TOT—BOT模式開發其電力項目，用BT模式建設北京地鐵奧運支線等均取得成功。采用BOT及其衍生模式可以在一定程度上降低項目建設成本，發揮投資企業技術、人才、管理等優勢，調動投資企業的能動性和創造性，減少項目運行中不必要的管理和協調環節，提高項目建設效率，同時可減少和規避如價格、匯率等風險。

（三）加強國內區域間BOT合作，繼續鼓勵內資進入

在我國BOT發展人才培養區域性不平衡和區域經濟發展不平衡的情況下，加強國內區域間BOT項目合作，一方面，可鼓勵吸引區域外的許多經濟組織投資西部基礎設施項目，另一方面，可以結合西部實際情況，整合各類資源。這既解決了西部地區經濟建設政府財政不足的困難，還為其他經濟區域的投資者提供了好的投資項目，增加各區域間的經濟聯系，促進專業金融人才、BOT項目人才及專業管理人才的區域間流動。通過鼓勵內資進入，積極引導民間資本共同出資參與基礎設施建設，吸引社會閑散資金，符合國際趨勢。我國以內資BOT模式修建的福建泉州刺桐大橋的經驗即可借鑒。

（四）利用BOT模式，進一步推動對外經濟合作

如前所述，我們不僅要利用BOT模式推動我國的基礎設施建設，也可采用BOT模式推動我國企業對外承包工程、開展對外經濟技術合作。我國對外水電開發最大的BOT項目——緬甸瑞麗江一級電站的成功峻工投產，也為我國企業“走出去”開展國際經濟合作，促進我國對外資源合作開發戰略的實施積累了經驗。

席卷全球的國際金融危機對世界經濟造成了嚴重破壞，也是我國經濟自改革開放以來，第一次真正地直面經濟周期所帶來的困擾。2008年下半年以來，為了應對國際金融危機所帶來的嚴峻挑戰，中央及各級地方政府紛紛出臺了一系列促進經濟平穩較快發展的政策措施。其中最突出的，當屬引起全球關注的4萬億元巨額投資計劃和與此相關的產業振興計劃。這在宏觀經濟層面上主要表現為以各種基礎設施投資需求的強拉動，創造中間市場振興的機會，向全社會強力注入發展信心。為實現上述計劃與目標，還需要調動各級政府的積極性，進一步拓寬融資渠道。深入研究與繼續實踐BOT模式，將是我們在較長時期內的一項重要任務。

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