中國農村土地非農化過程中收益分配研究

解奎

摘 要：運用馬克思地租理論、博弈論、現代產權制度理論，對山西省農村土地收益分配現狀、特點進行研究，找出農村土地在非農化收益分配不公平的原因：征地補償標準過低，征地程序不規范，公共利益范圍界定不明；土地出讓金分配和使用不合理；農村社會保障制度不健全，被征地農民利益難保障。并對土地收益分配機制變革進行創新研究，提出農村土地產權明晰化、建立土地收益專項基金管理制度、推進土地市場化等政策建議，旨在為建立公平合理的土地收益分配制度提供支持。

關鍵詞：農地非農化；土地出讓金；收益分配

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）03-0038-02

引言

自20世紀90年代中國實行土地有償使用制度以來，土地收益分配問題就成為一個社會熱點問題，大量農地變為非農用地。在此過程中，農民土地權益受損已經成為一個不爭的事實，土地收益分配制度的缺陷日益凸顯，成為導致沖突不斷、影響社會和諧穩定的重要原因，越來越受到社會各界的廣泛關注。

國內關于土地收益分配問題研究伴隨著中國土地使用制度改革的逐步深入開始加快。國內學者原玉廷在2005年的研究中曾提出，建立具有中國特色的“三權分離”模式：中央政府擁有土地所有權獲得絕對地租，地方政府擁有土地管理權收取級差地租，土地經營者擁有土地使用權獲取平均利潤；在對土地收益分配的參與主體分析上，有些學者通過建立收益-成本的績效評價模型闡述地方政府土地財政形成的路徑依賴及其鮮明的特征（李濤，2012），進一步表明了由于地方政府壟斷所造成的土地價格扭曲導致了農民和農村集體被排斥在土地增值收益之外，如何保障農村土地所有者及農戶個體的利益成為各項研究的共識。

本文針對土地收益分配中存在的問題，在梳理了國內外相關文獻的基礎上，以地租理論、土地產權理論、博弈論等為基礎，研究了中國現階段農村土地收益分配的現狀，說明了農村土地增值收益分配存在的問題及原因，最后提出推進全國土地制度改革最主要是農村土地收益分配機制的相關政策建議。

一、農村土地收益分配現狀、存在的問題及原因

（一）征地范圍不明確，“公共利益”難界定

1998年《土地管理法》和2004年《中華人民共和國憲法》中都提及“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或征用并給予基于補償”。但是即使到了現在，中國對公共利益概念的界定依然不是十分明確。土地制度只是原則性地規定了集體土地征用必須符合法定的“公共利益”，但具體什么是符合公共利益并沒有作明確規定，導致現實中許多假借“公共利益”之名侵犯農民利益現象的發生。同時，對公共利益的解釋權掌握在地方政府中，土地使用實行有償使用制度以來，地方政府為了增加自己的財政收入，都傾向于擴大“公共利益”的范圍。長期以來，人們已經習慣于將“征地”與“國家建設征地”混為一談。地方政府可以為企業或者個人行使征地權，因此越來越多的企業甚至是個人紛紛搭乘“公共利益”班車。

（二）征地程序不透明，農民利益在集體所有制下缺失

雖然《土地管理法》規定，征地補償安置方案確定后，有關地方政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見。但在現行征地制度下，農民對集體土地的處分權為地方政府所把持，農民無權決定自己土地的命運。農民不參與征地補償談判，有權去參與土地補償談判的只是集體，而這個權力通常不過是幾個鄉村權力人物。征地過程中的各項補償最終要落實到農民，但農民無法以權力主體的身份參與征用協商談判中來，征地過程又缺乏明確的申訴渠道。因此，由于農村集體土地土地所有權的法定代表不同程度的缺失，導致農村土地在轉為建設用地過程中，會出現村委會對土地使用者很大程度上的侵權行為。農民集體土地所有權是不完整、不充分的，這也是農民被土地征用之后利益受損的根本原因。

（三）征地標準過低，失地農民利益受損程度較高

關于土地征用補償范圍，《土地管理法》規定中國的土地征用補償費用包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費等費用。從表面上看這些規定涵蓋了土地征用造成的所有損失，然而土地的權益不僅包括土地的所有權、使用權、收益權等，還包括農民的土地承包經營權與發展權等，這些權利在相關的法律法規中缺乏相應的補償標準?，F有的農地征收制度，仍然延續了提高農地產值標準以及補償倍數的買斷型征地補償改革思路，這種補償方式單一，仍然沒有脫離以農地的農用價值為基礎核算農地征收補償標準的基本思路，農地征收對農民而言仍然是“一次性的買賣”一旦農地轉為非農用，農民及其集體在得到按土地原有用途的一定倍數補償之后，土地集體所有即變為土地國家所有，農民對土地的權利即告喪失。

（四）土地出讓金分配和使用不合理，失地農民保障機制不健全

盡管土地出讓收益管理已經納入基金項目，實行“收支兩條線”管理，但在當前財政收支的不公開、不透明的背景下，地方政府的土地出讓收益是否存在瞞報、隱報，很難給出準確的答案。盡管中央要求將土地出讓收益更多地用于失地農民社會保障和農田水利基礎設施建設等方面，但相應的監督管理措施并沒有完善?，F實中，地方政府將土地出讓收益更多地用于城市而非農村，農民也就無法享受到土地出讓收益用于支持農業開發和農村建設帶來的公共服務和福利。

二、促進農村土地收益分配機制創新的政策建議

（一）切實開展確權登記，賦予農民分享土地增值收益的法律憑證

保障農民的土地權益必須從土地確權開始，因此必須由政府統一進行覆蓋所有土地資源的確權、登記、頒證，確認農村土地所有者和土地使用者的土地權屬關系，構建以保護和保障農民土地財產權為核心的土地權利和法律體系，為保障土地財產權提供便利土地權利交易提供基礎性制度服務。確權之后的土地征收和市場化的土地交易，都有了權利補償的基礎，農民在多元補償主體中的地位得到確立，使得集體土地補償金能夠直接惠及農民，不再因為集體所有制而使得農民土地主體的地位缺失。

（二）規范土地有償出讓收益的使用和管理，建立和完善土地收益基金專項管理制度

從理論上講，農地轉用中的一部分土地增值收益應當歸公并由社會分享。然而從中國的具體實踐來看，一方面由于征地補償標準低，導致政府可獲取的土地增值收益空間過大，事實上形成了政府的土地增值收益侵蝕農民的土地財產補償的現象；另一方面，由于歸公的土地增值收益在使用上投向城市地區的多、投向農村地區的少，投向經濟建設的多、投向社會事業的少，導致城鄉之間、農村地區之不能通過政府公共投資政策公平地分享這種收益，加劇了征地引起的矛盾沖突。要規范和約束地方政府的征地行為，并在保護農民土地財產權利的基礎上促進土地自然增值的公平分享，就必須在提高征地補償標準、改革土地征收制度的同時，進一步規范土地出讓收益的管理和使用，建立嚴格的土地收益基金專項管理制度。

（三）建設城鄉統一的建設用地市場，實現同地同權同價

大多地方政府為了操作方便，多采用一次性的貨幣補償形式，并且補償價格很低，政府獲得了土地增值后的收益，想要實現讓農民真正地獲得土地增值收益，獲得自己的財產性收入，就應該打破政府對土地的經營和管理的壟斷，讓市場機制實現對土地資源配置的決定性作用。改革農村集體建設用地的實用制度，在符合規劃的前提下推動農村經營性集體建設用地進入市場，與國有土地享有平等權益，逐步形成反映市場供求關系、資源稀缺程度、環境損害成本的土地價格形成機制。由用地者與供地者直接進行交易，實行真正意義上的“談判型交易”。讓農民直接參與土地一級市場談判，確保農民在土地征用過程中的主體地位和不同主體之間平等、自愿與協商的利益關系。保障農村集體經濟組織及農民能分享土地發展產生的土地增值收益。改變地方政府作為建設用地的“地主”和土地經營者的角色，通過土地市場的建設與完善，充分挖掘土地資產的價值，實現國有土地和農村土地的“一樣的土地”、“一樣的權利”、“一樣的價格”。

（四）健全農村社會保障制度，努力保證農民持續生存發展權

對于農民而言，土地既是生產資料，同時也是生活資料，土地在農村起著一種重要的社會保障作用。因而，對于在征地過程中的農民而言，失去土地就意味著失去了賴以生存的經濟來源和生活保障。因此應該加快健全農村社會保障體系，保證失地農民生存發展權。首先，應加速解決養老、醫療等問題。農民的理財能力較差，貨幣化安置存在一些弊端，為避免農民無節制地花費一次性征地補償費用，可以強制性地把一部分土地增值收益用來為農民購置養老、醫療和失業保險，為農民的長遠生存提供最基礎的生活保障。其次，保障農民的就業和收入水平。土地被政府征收后，政府應采取一定措施保證農民的收入水平不會因被征地有所下降。還有一些地方雖然給農民安置了工作崗位，但他們所得的收入遠遠低于原來在農村時的收入水平。因此，應該完善勞動力轉移機制，各級地方政府要采取一切措施，加大投資力度，為失地農民拓寬就業渠道，并提供法律援助和技能培訓等機會。第三，提高農民自身素養和專業技能。地方政府應引導、教育并鼓勵失地農民不斷提高個人的文化水平和專業技能，通過多種渠道和途徑增收。

結語

在當前黨中央要求加快中國土地制度改革的情況下，我們必須認清目前中國土地在非農化過程中存在的不夠規范透明的征地程序、界定模糊的“公共利益”、較低的補償標準和不合理利用與分配的土地出讓金等問題，加快完成農村農民土地確權工作，建設城鄉統一的建設用地市場同時健全農村社會保障體系，確保失地農民真正享有土地增值收益和可持續生存發展權。

參考文獻：

[1] 原玉廷，張改枝.新中國土地制度建設60年回顧與思考[M].北京：中國財政經濟出版社，2010.

[2] 陳志剛，張國林，等.關于農地非農化中土地收益分配制度改革的思考[J].國土資源情報，2013，（6）.

[3] 馮俊條.集體土地征用與農村土地收益分配的制度創新[J].鄭州輕工業學院學報（社會科學版），2013，（2）.

[4] 鄧宏乾.土地增值收益分配機制：創新與改革[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2008，（5）.

[責任編輯 劉嬌嬌]