中國上海自由貿(mào)易試驗區(qū)關(guān)鍵在于行政體制改革

王世豪

摘 要：中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)成立已有一年多時間，這項國家戰(zhàn)略不僅關(guān)注的熱度絲毫未減，而且顯得越來越重要。對于相關(guān)制度創(chuàng)新的實際情況進行分析并給出適度解讀顯得尤為重要，而此項改革成功的關(guān)鍵是要進行深刻的行政管理體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新政府監(jiān)管模式，做好制度設(shè)計。

關(guān)鍵詞：自貿(mào)試驗區(qū)；自貿(mào)區(qū)；行政體制；改革；制度設(shè)計

中圖分類號：F753.02 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）02-0116-02

改革開放以來，中國經(jīng)濟發(fā)展取得的成效舉世矚目，GDP總量躍居世界第二位，貨物貿(mào)易進出口總額居世界第一位。在逐步成為世界工廠的同時，我國經(jīng)濟發(fā)展也開始面臨瓶頸，必須要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式。

過去30多年的改革把比較容易改，所有人都迫切需要改的地方先改了，形成了現(xiàn)存的各既得利益群體，于是有人不想改了。然而從國家層面看，不改革的后果只能是國家發(fā)展停滯不前。面對改革進入攻堅期和深水區(qū)這樣一個不爭的事實，黨中央的改革意志很堅定，是要以壯士斷腕的勇氣穩(wěn)妥推進改革。中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)（以下簡稱自貿(mào)試驗區(qū)）正是改革的重大舉措，是以開放倒逼改革，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

陳志武認為，中國目前能通過經(jīng)濟改革做的事情已經(jīng)差不多了，所以要進行政治體制改革以促進經(jīng)濟體制改革，進一步解放生產(chǎn)力，釋放經(jīng)濟活力和改革紅利。而行政體制改革是政治體制改革的基礎(chǔ)，又是經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的結(jié)合部[1]，理應(yīng)作為政治體制改革的著力點。自貿(mào)試驗區(qū)的行政體制改革作為一項國家戰(zhàn)略，要與國際貿(mào)易投資高標準相適應(yīng)，積極轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新政府管理模式，進行合理有效的制度設(shè)計。

一、自貿(mào)試驗區(qū)中的政府管理方式改革創(chuàng)新

政府職能轉(zhuǎn)變的核心在于簡政放權(quán)，建設(shè)有效政府。十八屆三中全會《決定》中提出，要讓市場在資源配置中起到?jīng)Q定性的作用和更好發(fā)揮政府的作用[2]。發(fā)揮政府的作用應(yīng)該要減少對市場的干預(yù)，彌補市場失靈。具體到自貿(mào)試驗區(qū)，政府的職能應(yīng)該是對市場主體的監(jiān)管和服務(wù)，這兩個職能本身是相互促進，相互融合的關(guān)系，而且只有兩者有機結(jié)合才能使政府更好的提供服務(wù)，使市場主體更配合政府監(jiān)管。

（一）建設(shè)服務(wù)型政府

在十六屆六中全會上，黨中央就提出建設(shè)服務(wù)型政府的要求，自貿(mào)試驗區(qū)更是將這一要求落到了實處。

1.進行制度創(chuàng)新，為企業(yè)提供便利

自貿(mào)試驗區(qū)成立一年來積極進行制度創(chuàng)新，在最大限度上給予企業(yè)方便，以激發(fā)市場活力。對于投資管理體制，采用準入前國民待遇+負面清單的模式，提高了開放度與透明度。并且建立了工商“一口受理”制度，即申請人只需將材料交給“一口受理”窗口，材料進行各管理部門內(nèi)部流轉(zhuǎn)，備案登記完畢統(tǒng)一由窗口將各類證照交由申請人，工作時間由原來29個工作日縮短到4個工作日。商事登記制度由先證后照改為先照后證。

創(chuàng)新企業(yè)投融資制度，設(shè)立FTA、FTN賬戶，分賬管理、有限滲透，允許企業(yè)在有實際需要的情況下可按規(guī)定從境外融入本外幣資金，企業(yè)的境外母公司在境內(nèi)資本市場發(fā)行人民幣債券，區(qū)內(nèi)企業(yè)按規(guī)定開展境外證券和衍生品投資業(yè)務(wù)，跨境直接投資直接向銀行辦理所涉及的跨境收付、兌換業(yè)務(wù)[3]。

2.建立法治化的營商環(huán)境

《總體方案》中明確提到，要在四個方面完善法制保障：一是加快形成符合試驗區(qū)發(fā)展需要的高標準投資和貿(mào)易規(guī)則體系；二是停止實施有關(guān)行政法規(guī)和國務(wù)院文件的部分規(guī)定；三是各部門要支持試驗區(qū)在服務(wù)業(yè)擴大開放、實施準入前國民待遇和負面清單管理模式等方面深化改革試點。四是上海市要通過地方立法，建立與試點要求相適應(yīng)的試驗區(qū)管理制度。并且在收稅等制度上做了總括性的規(guī)定，這是政府監(jiān)管的需要，從另一方面講也是對企業(yè)服務(wù)的措施。要管住政府“閑不住的手”，減少對市場的干預(yù)，將權(quán)利關(guān)在籠子里，籠子就是法制。政府依法管理，明確監(jiān)管的內(nèi)容，使監(jiān)管更透明、監(jiān)管效率更高，可以更好為企業(yè)服務(wù)。

首先，中央各部委出臺了一系列的措施支持自貿(mào)試驗區(qū)的發(fā)展，允許區(qū)內(nèi)企業(yè)在一些領(lǐng)域先行先試，這對于區(qū)內(nèi)企業(yè)是更好的發(fā)展機會。其次，自貿(mào)試驗區(qū)所制訂的規(guī)則體系是與國際投資貿(mào)易高標準相適應(yīng)的，對于區(qū)內(nèi)企業(yè)參與國際競爭，幫助企業(yè)騰飛的更大平臺。

（二）改革創(chuàng)新政府監(jiān)管模式

自貿(mào)試驗區(qū)的監(jiān)管模式在“一線放開，二線安全高效管住”的總原則下進行了積極創(chuàng)新。實踐由貨物監(jiān)管到企業(yè)監(jiān)管的理念，既強化了監(jiān)管又方便了企業(yè)，利于活躍市場主體的積極性。其中信息化等智能技術(shù)的應(yīng)用為建設(shè)“智能化”政府進行了先行先試。

1.簡化海關(guān)監(jiān)管手續(xù)

采取先入?yún)^(qū)再申報，區(qū)內(nèi)貨物“分送集報”的流轉(zhuǎn)模式。采用全球定位系統(tǒng)、智能化卡口管理和信息化系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，使車輛過卡入?yún)^(qū)“零上下（車），不敲章”，過卡的平均時間由6分鐘縮短至30秒。

2.建立各部門聯(lián)合監(jiān)管機制

2014年的主要任務(wù)之一就是建立高效的信息共享平臺。《總體方案》中提出要“推進企業(yè)運營信息與監(jiān)管系統(tǒng)對接，加強海關(guān)、質(zhì)檢、工商、稅務(wù)、外匯等管理部門的協(xié)作，加快一體化監(jiān)管方式。[4]”筆者認為，可以將包括企業(yè)公示的年報在內(nèi)的企業(yè)數(shù)據(jù)、各部門的檢查監(jiān)管信息等共享到此信息系統(tǒng)，并與企業(yè)的誠信系統(tǒng)結(jié)合成一體，在保證各部門監(jiān)管安全和企業(yè)商業(yè)秘密的前提下，根據(jù)不同的瀏覽者資質(zhì)，以最大的開放度公開這些信息。

二、政府的制度設(shè)計應(yīng)有明確的政策目標

政府減少對市場干預(yù)，是要從微觀經(jīng)營中退出來，不等于將市場放任自流。特別作為自貿(mào)試驗區(qū)，承載著國家戰(zhàn)略層面的任務(wù)，政府不能置身事外，要做好制度設(shè)計，而且制度設(shè)計只有眼光放長遠，才能在最大程度上提高效率。

（一） 政府應(yīng)與公眾進行有效溝通

我們經(jīng)常看到政府的政策執(zhí)行不了或執(zhí)行偏離的情況。例如PX事件，其實很大部分公眾并不知道PX是什么，只是聽到有人蠱惑PX是劇毒，于是各地就出現(xiàn)了抵制行為，政府只好放棄建立PX工廠。一方面，確實是公民生活水平提高以后更關(guān)注身體健康與環(huán)境保護，政府也更考慮公民的意愿，進一步有人大肆鼓吹這是法治的進步；另一方面，從政府公共治理的層面看，這是政府沒有與公眾進行有效溝通的結(jié)果。政府部門習(xí)慣了被動反應(yīng)，甚至有時候被逼無奈才會回應(yīng)，而不是主動向公眾交代清楚一些政策的目標和走向。這與網(wǎng)絡(luò)高度發(fā)達的今天是極不相稱的，政府不表態(tài)的后果就是大量的解讀在網(wǎng)絡(luò)上流傳，其中肯定會包括一些不正確的。

自貿(mào)試驗區(qū)的改革創(chuàng)新也面臨著這樣的問題。自從設(shè)立自貿(mào)試驗區(qū)的政策消息出現(xiàn)，各方面一直按照自己的利益過度解讀，這在一定程度上造成了市場混亂。部分原因就是政府的政策目標不十分明確，沒有做到與公眾及時溝通、有效披露信息。

（二）政策路徑依賴

羅月領(lǐng)（2014）提出“政策創(chuàng)新存在路徑依賴，會對原有的政策體系、目標及工具存在依賴”[5]，因此，自貿(mào)試驗區(qū)的改革存在一定難度，政策細則的出臺和實施也不可能一步到位，公眾對政府還要有一點耐心。另一方面，筆者認為市場主體對于政府的政策路徑也有依賴。

我國自改革開放以來設(shè)立了各種各樣的園區(qū)，方法就是設(shè)置各種優(yōu)惠政策，目的是進行招商引資促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，園區(qū)會根據(jù)不同投資主體給予不同的優(yōu)惠政策。自貿(mào)試驗區(qū)不是用優(yōu)惠政策吸引外資，而是以高標準營造透明法治的營商環(huán)境，以提供經(jīng)營主體公開公正的競爭平臺，幫助中國企業(yè)提高競爭力，為企業(yè)走出去奠定基礎(chǔ)。而很多企業(yè)依然想當然認為自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)也會有政策優(yōu)惠，在搶占地盤時就是為了以后可以享受優(yōu)惠，很多金融機構(gòu)的進區(qū)目標是伺機尋找套利機會，這顯然都違背了國家戰(zhàn)略。

三、總結(jié)

自貿(mào)試驗區(qū)落地在上海是基于上海全面的經(jīng)濟基礎(chǔ)和配套設(shè)施，上海承擔(dān)的是國家戰(zhàn)略，從一定程度上說也是國家給上海的政治任務(wù)，上海責(zé)任巨大。在符合國家戰(zhàn)略的前提下，地方政府進行制度創(chuàng)新，首當其沖就是進行行政體制改革，政府從經(jīng)營主體變成監(jiān)管和服務(wù)的主體；同時，改革治理結(jié)構(gòu)，明確政策目標并進行有效披露，最大限度減少市場扭曲，激發(fā)企業(yè)競爭活力，促進中國企業(yè)走出去，最終將成功經(jīng)驗復(fù)制推廣，打造中國經(jīng)濟升級版。

參考文獻：

[1] 上海財經(jīng)大學(xué)自由貿(mào)易區(qū)研究院.贏在自貿(mào)區(qū)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2014：133-135.

[2] 習(xí)近平.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報，2013-11-16.

[3] 中國人民銀行關(guān)于金融支持中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)的意見.http：//www.china- shftz.gov.cn/PublicInformation.aspx？GID=

419eb4f5-417c-4a6e-9015-6d2f1208a34d&CID=953a259a-1544-4d72-be6a-264677089690&MenuType=1

[4] 國務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案的通知.http：//www.china-shftz.gov.cn/PublicInformation.aspx？GID=366f55c6-

ce41-49a4-b25b-dbfb9c0fd78f&CID=953a259a-1544-4d72-be6a-264677089690&MenuType=1

[5] 羅月領(lǐng).政府管理創(chuàng)新解讀[C]//周漢民，王其明，任新建.上海自貿(mào)區(qū)解讀.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2014：128-130.

[責(zé)任編輯 杜 娟]