“雙軌制”養老保險改革之我見

鐘萬里

摘 要：通過借鑒國外經驗并經過長期探索和實踐，中國養老保險制度取得了可喜的成效，特別是企業職工養老保險制度成效顯著，這對于構建中國社會保障體系起到了舉足輕重的作用。然而，由于歷史的原因，機關事業單位職工養老保險制度和企業職工養老保險雙軌制的存在，使得機關事業單位和企業退休人員待遇存在差異，同時，機關事業單位的個人在養老保險中的責任缺失，影響著社會公平，阻礙著人才流動的合理流動。

關鍵詞：雙軌制；養老保險；改革

中圖分類號：F840 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）03-0055-02

機關事業單位是中國社會主義現代化建設進程的中堅力量，對于國家改革創新起著重要的作用，機關事業單位職工養老保險制度也是中國社會保障制度的重要組成部分，然而，由于歷史原因，機關事業單位職工養老保險制度自身存在的缺陷，與企業職工養老保險制度長期并存，這種雙軌制養老保險制度存在諸多不利于社會發展的因素，必須深化改革。

一、機關事業單位職工養老保險制度中個人責任缺失

老有所養是個人、家庭、社會追求的目標，而養老保險則是實現這一目標的具體措施。縱觀世界各國養老保險制度，其責任一般由政府、用人單位、個人等三方共同分擔。在基本養老保險制度中，政府的養老保險責任在于制度投入、組織投入、資金投入等。用人單位的養老保險責任在于按時足額繳納社會保險費用。個人作為養老保險責任的主體，在養老保險問題上承擔著首要的責任，個人必須積極主動繳納應承擔的社會保險費用。

目前中國養老保險制度分為四種：一是機關事業單位職工養老保險，二是企業職工養老保險，三是城鎮居民養老保險，四是農村居民養老保險。從養老保險責任主體來說，城鎮居民養老保險和農村居民養老保險的責任主體只有兩個：一個是政府，另一個就是城鎮居民或農村居民。機關事業單位職工養老保險和企業職工養老保險的責任主體都有三個，分別是政府、機關事業單位（或企業）、職工個人。既然作為養老保險的主體，就應該承擔一定的責任，企業職工養老保險、城鎮居民養老保險、農村居民養老保險的各個主體都較好地承擔著各自的責任，養老保險個體都繳納養老保險費。機關事業單位職工養老保險的職工個人，在責任擔當上存在缺失，機關單位公務員沒有參加社會保險，個人不繳納養老保險費，除廣東、上海、重慶、浙江、山西等五個改革試點省市之外的全國絕大多數事業單位職工個人不繳納養老保險。正是由于這種缺失，使得機關事業單位職工養老保險機制運行受阻，同時也使整個國家的社會保障體系存在不和諧之處。

二、養老保險的“雙軌制”顯失社會公平

美國行為科學家斯塔西·亞當斯提出了公平理論，他認為，職工的積極性取決于他所感受的分配上的公正程度（即公平感），而職工的公平感取決于一種社會比較或歷史比較。中國現行的雙軌制養老保險體系則有悖于公平理論，表現為在工作年限內從事的工作不同而養老待遇有過于懸殊的區別。

由中國社科院組織完成的中國社會保障發展報告顯示，36.4%的人感覺領到的養老金不公平，這部分人群為城鎮職工和城鎮居民參保者，相對而言，公平感最強的人群是機關事業單位養老保險參保者和農村居民養老保險參保者。報告顯示，參加城鎮職工養老保險的人群對現行養老保險不滿意高達29.6%，只有12.3%機關事業單位工作者不滿意現行的養老保險制度。

養老金雙軌制的存在，是被調查者產生不公平感的根本原因。現行養老金保險體系，沿自于中國財政不足以對所有人的養老進行保底的計劃經濟時代，當時是先對機關事業單位和企業職工進行劃分然后再進行設計的。機關事業單位既是雙軌制養老保險的既得利益者，又是雙軌制養老保險制度的設計者，機關事業單位退休職工待遇高于企業職工退休待遇現象，機關事業單位有不能擺脫利益驅使之嫌。

勞動者在工作年限內對社會貢獻的多少，與其工作性質沒有直接關聯。然而，就有這種現象，同班同學由于分配到不同單位，一個是機關事業單位，另一個是企業，退休后卻享受懸殊的養老保險待遇，這種現象正是雙軌制養老保險制度所造成的。

三、養老保險“雙軌制”阻礙人才合理流動

政府致力于建立完善黨政機關、企事業單位、社會各方面人才順暢流動的制度體系，然而雙軌制養老保險體系，制約著人才的合理流動。目前財政供養的機關事業單位，退休金由財政支付，單位和個人不需要繳納養老保險金，而企業職工、個體工商戶、城鎮居民、農村居民都繳納養老保險金。除機關事業單位之外，全國人民都根據個人養老保險金賬戶計算退休養老金。機關事業單位工作人員退休政策沿襲幾十年不變，退休金按退休前的基本工資計算退休金，假如機關事業單位工作人員一旦失去“鐵飯碗”，之前由于沒有建立個人養老保險賬戶，離開機關事業單位后需要重新建立，他們的工齡是否被清零？他們的退休金如何計算？因此機關事業單位工作人員自進入單位后就緊靠“大山”守住“鐵飯碗”，不愿離開機關事業單位，形成“能進不能出的”局面。另一方面，也正是由于現行的機關事業單位的退休金制度，機關事業單位工作人員的職務工資只能增加不能減少，反映在職務崗位上就是“能上不能下”了。

雙軌制養老保險體系的壁壘，同樣限制企業單位以及其他社會人員進入機關事業單位。機關事業單位招聘工作人員，除其他條件有嚴格的限制外，在年齡上也作了明確規定，一般工作人員、初級職稱人員限制在35周歲以下，中級職稱人員限制在40周歲以下，高級職稱人員限制在45周歲以下。45周歲以上，不管是有一技之長還是高層次的人才，要想進入機關事業單位幾乎是不可能的。究其原由，45歲以上人員進入機關事業單位后不能為單位干多少年就退休，退休金需要由財政負擔，如果45歲能進入機關事業單位就有“混進來吃皇糧”之嫌。

“進、出”機關事業單位都受到制約，這與政府提出的“完善黨政機關、企事業單位、社會各方面人才順暢流動的制度體系”不符，這也是由于機關事業單位和企業之間實行兩種不同的養老保險制度所造成的。

四、改革“雙軌制”養老保險

雙軌制養老保險的弊端遠不止如上所列，到了非改革不可的地步了。從本質上講，社會保險制度的改革和轉軌過程，就是一個糾偏的過程，有利于糾正社會保險實踐中不公平的現象和問題。現在國家已經意識到雙軌制養老保險存在的問題，已著手研究出臺相關的機關事業單位養老保險改革政策，從國家層面對基本養老保險制度進行了總體設計。

改革雙軌制養老保險，需要實行機關事業單位養老保險同步改革。已經著手養老制度試點改革的省市，并沒有把機關與事業單位二者統一起來，只是參照企業職工養老保險方案執行，機關單位公務員的養老制度仍然按原有的離退休制度執行，就是2011年7月實施的《社會保險法》，也沒有把機關單位公務員的養老保險納入到該法的規定范圍。如果不同步改革機關單位養老保險制度，會直接導致公務員養老保險制度改革的滯后，雙軌制養老保險制度改革的合法性必定會不斷遭受到質疑。

機關事業單位人員相對于企業人員來說，其學歷、職稱要高一些，退休后待遇高于企業人員，符合“勞動、資本、技術、管理等要素按貢獻參與分配”的政策。近年來，一些省市給部分城鎮居民和農村居民一次性繳納養老保險費后，參照企業退休人員逐年提高養老金，這部分人員基礎養老金較低，但也作為企業退休人員統計，考慮這方面因素，企業退休人員實際養老金應高于統計數據。這樣一來，機關事業單位與企業職工退休待遇差距在逐步縮小。另外，國家統計局官方網站統計數據，2012年底企業年金結存4 821億元，企業職工人均結存26 100元，接近退休年齡的人員，考慮到繳費年限長、繳費比例、繳費金額高等因素，其結存的企業年金遠高于人均結存金額，退休時有一筆不小的收入。企業年金制度使職工養老保險制度有了“雙保險”。按照中國人民大學勞動人事學院社會保障系主任仇雨臨的測算，企業年金能使企業職工養老金的替代率在政府養老金的基礎上再增加20%～30%。沒有實行養老保險制度改革的機關事業單位，自然就不可能實行職業年金制度，沒有職業年金作為補充，機關事業單位退休人員比企業退休人員就少了一部分待遇。2014年國家連續十年提高企業退休人員基本養老金水平，提高后的企業退休人員人均養老金水平已超過2 100元。企業職工的養老金“十連漲”的目的就是照顧公平、彌補機關事業單位與企業職工退休待遇的差異。現在出臺和實施機關事業單位養老保險制度新政，時機已經成熟。

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[責任編輯 陳丹丹]