部門預(yù)算執(zhí)行審計中發(fā)現(xiàn)的問題及對策

莊健

依法治國是我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的法治保障。十八屆四中全會《決定》提出，對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實行審計全覆蓋。審計機(jī)關(guān)依照國家法律、行政法規(guī)等對本級各部門（含直屬單位）預(yù)算執(zhí)行及其他財政收支的真實、合法、效益性情況進(jìn)行審計監(jiān)督，是政府預(yù)算管理的一個重要環(huán)節(jié)，是檢驗各部門對中央“八項規(guī)定”和國務(wù)院“約法三章”等貫徹落實情況的重要途徑。筆者結(jié)合部門預(yù)算執(zhí)行審計實踐，就其預(yù)算執(zhí)行中存在的問題進(jìn)行分析，提出相應(yīng)對策及建議。

一、預(yù)算執(zhí)行審計是國家機(jī)關(guān)第一位任務(wù)

《憲法》第九十一條規(guī)定：國務(wù)院設(shè)立審計機(jī)關(guān)，對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支，進(jìn)行審計監(jiān)督。規(guī)定：國務(wù)院設(shè)立審計機(jī)關(guān)，對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財政收支進(jìn)行審計監(jiān)督。《審計法》第十六條規(guī)定：審計機(jī)關(guān)對本級各部門和下級政府的預(yù)算執(zhí)行情況和決算進(jìn)行審計監(jiān)督。新《預(yù)算法》第八十九條規(guī)定：縣級以上政府審計部門依法對預(yù)算執(zhí)行、決算實行審計監(jiān)督。《政府采購法》規(guī)定：審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對政府采購進(jìn)行審計監(jiān)督;政府采購監(jiān)督管理部門、政府采購各當(dāng)事人的有關(guān)政府采購活動，應(yīng)當(dāng)接受審計機(jī)關(guān)的審計監(jiān)督。

二、當(dāng)前部門預(yù)算執(zhí)行審計發(fā)現(xiàn)的主要問題

1.部門預(yù)算編制方面的問題。

（1）部門預(yù)算收入編制不完整。主要表現(xiàn)為：一是未將以前年度結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金納入預(yù)算管理，不能全面反映預(yù)算單位的真實收支內(nèi)容。預(yù)算法實施條例對地方政府預(yù)算的編制內(nèi)容中規(guī)定應(yīng)包括上一年度結(jié)余用于本年度安排的支出。但在實際執(zhí)行中，有些預(yù)算單位未將上一年度末的結(jié)轉(zhuǎn)、結(jié)余資金納入當(dāng)年預(yù)算。二是由于上級財政下達(dá)轉(zhuǎn)移支付資金不能提前告知，造成這部分資金收入未編入當(dāng)年預(yù)算，導(dǎo)致未能全面反映預(yù)算單位的真實收支情況。預(yù)算編制不完整，容易造成財政資金“體外循環(huán)”，也容易誘發(fā)嚴(yán)重違法違紀(jì)問題發(fā)生。

（2）部門支出預(yù)算編制不細(xì)化。主要表現(xiàn)在：未落實到具體的項目執(zhí)行單位和明細(xì)子項目;無項目編制籠統(tǒng)、待分配項目資金過多的問題。

（3）未按照要求編制政府采購預(yù)算。主要表現(xiàn)在：有些地方?jīng)]有編制政府采購預(yù)算;地方政府采購預(yù)算的內(nèi)容不完整，未將屬于政府采購范圍的商品、服務(wù)編制采購預(yù)算。確定的采購方式不合規(guī)，違規(guī)采購或?qū)⒓胁少忁D(zhuǎn)為分散采購。

2.部門預(yù)算的批復(fù)方面的問題。

部門預(yù)算批復(fù)不及時。根據(jù)預(yù)算法的規(guī)定，財政在將人大批準(zhǔn)的部門預(yù)算下達(dá)到部門之后，主管部門應(yīng)該在15日內(nèi)及時足額批復(fù)到所屬的二、三級預(yù)算單位。主管部門是否在規(guī)定時間內(nèi)及時足額的批復(fù)，有無自行調(diào)整預(yù)算收支項目和數(shù)額，截留下級單位預(yù)算指標(biāo)的問題。

3.部門預(yù)算的執(zhí)行方面的問題。

（1）公用經(jīng)費(fèi)支出擠占項目經(jīng)費(fèi)。主要表現(xiàn)為：一是預(yù)算約束力不強(qiáng)。一些部門單位對行政經(jīng)費(fèi)支出控制不嚴(yán)，預(yù)算資金混用、占用的現(xiàn)象普遍存在。由于項目經(jīng)費(fèi)使用權(quán)掌握在部門和單位手中，因此不少單位在預(yù)算執(zhí)行過程中，存在項目經(jīng)費(fèi)與公用經(jīng)費(fèi)支出使用界限不清，一定程度上擠占了項目經(jīng)費(fèi)。

（2）財政性資金的績效還有待進(jìn)一步提高。主要表現(xiàn)為：下?lián)艿膶ｍ椯Y金被閑置、出借的問題，部分出借經(jīng)費(fèi)用于彌補(bǔ)公用經(jīng)費(fèi)、設(shè)備購置，財政性資金在下屬單位長期掛賬等情況，影響了資金的使用效益。二是對下屬二、三級預(yù)算單位的監(jiān)管不力。如有些部門下屬子單位較多，業(yè)務(wù)涉及面廣，收費(fèi)項目多，監(jiān)督機(jī)制相對滯后，部分經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)“下沉”至下屬的二、三級單位進(jìn)行核算，出現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象;部分單位財務(wù)管理薄弱，固定資產(chǎn)入賬不及時、賬實不一致，固定資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清，管理不規(guī)范， 固定資產(chǎn)長期未清理等問題。

（3）公車管理及交通費(fèi)用控制不嚴(yán)。主要表現(xiàn)為：有些部門未按制度規(guī)定及時對預(yù)算單位的人、車增減情況進(jìn)行核實，車輛購置、編制核定未能得到有效的控制，大部分單位實際配置或使用的車輛數(shù)大于編制數(shù)，交通費(fèi)用超過預(yù)算定額比例較高，個別單位交通費(fèi)超過預(yù)算執(zhí)行數(shù)額較大。

部分單位車輛資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明晰、入賬不及時，借用下屬及相關(guān)單位車輛情況較多，車輛過戶手續(xù)未辦理。對一些無法通過正常渠道報銷的費(fèi)用放到公務(wù)用車維修、保養(yǎng)項目中，公務(wù)用車的成本高出社會車輛的幾倍，交通費(fèi)用逐年上升。

（4）違規(guī)收費(fèi)，未執(zhí)行“收支兩條線”。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，部門和單位的非稅收入必須上繳財政納入預(yù)算管理，支出由同級財政按預(yù)算統(tǒng)籌安排，實行收支兩條線管理。但實際執(zhí)行中，主要表現(xiàn)為：部分單位存在越權(quán)批準(zhǔn)設(shè)立收費(fèi)、超范圍收費(fèi)、超標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)、未按規(guī)定及時足額上繳非稅收入及坐收坐支現(xiàn)象，如房屋租金收入、資產(chǎn)處置收入未上繳財政專戶，直接用于彌補(bǔ)單位行政經(jīng)費(fèi)不足。

（5）滯留、閑置財政資金。實行國庫集中支付制度以后，財政資金通過國庫單一支付賬戶直接支付到單位和個人，減少了轉(zhuǎn)撥款的中間環(huán)節(jié)，違規(guī)撥付財政資金的現(xiàn)象大為減少，但同時也存在新的問題，主要表現(xiàn)為：將財政資金轉(zhuǎn)撥到原有的資金賬戶、不按實際進(jìn)度申請撥付財政資金、少數(shù)單位編造虛假的支出事項，將財政資金調(diào)出零余額賬戶用于其他用途。截留財政資金導(dǎo)致大量資金滯留在經(jīng)費(fèi)管理部門，影響了年度預(yù)算執(zhí)行率，降低了財政資金的使用效率。

三、產(chǎn)生上述問題的主要原因

上述問題的存在，既有主觀上的因素，也有體制機(jī)制等客觀因素，具體原因分析如下：

1.預(yù)算編制管理制度不夠完善。公共財政管理體制有一個逐步建立、完善的過程，預(yù)算管理的改革需要循序漸進(jìn)，發(fā)展的過程中存在的一些問題需要通過不斷改革、創(chuàng)新，出臺相關(guān)的政策措施來逐步解決。近年來，財政部門每年都出臺預(yù)算編制政策，規(guī)定了預(yù)算編制原則和要求，但編制預(yù)算時沒有充分考慮影響預(yù)算收支規(guī)模、預(yù)算單位的職能性質(zhì)及其他變動的一些因素，沒有細(xì)化到具體支出內(nèi)容、支出去向、支出方式等，在具體執(zhí)行上存在很大的不確定性，不利于和國庫集中支付、政府采購等管理制度的銜接，不利于預(yù)算執(zhí)行的事中控制，也不利于項目完成后的績效評價。

2.預(yù)算執(zhí)行缺乏強(qiáng)有力的約束機(jī)制。對預(yù)算執(zhí)行還沒有明確的績效標(biāo)準(zhǔn)和考核制度，使得對行政成本控制情況的評價缺乏基礎(chǔ)。有些雖有制度規(guī)定，但比較籠統(tǒng)，操作性不強(qiáng)，只能依靠各單位的自我約束、自我管理來控制，缺乏必要的制度約束，隨意性較大。部分支出難以區(qū)分公用經(jīng)費(fèi)與項目經(jīng)費(fèi)，接待費(fèi)、會議費(fèi)在使用中存在交叉調(diào)劑現(xiàn)象，未能真實地反映部門預(yù)算執(zhí)行的實際情況。部分資金收支未納入預(yù)算和資產(chǎn)管理不規(guī)范，少數(shù)單位將部分收支在賬外或往來賬中列收列支，游離于預(yù)算管理之外，部分專項資金沉淀在“暫存款”賬戶。同時，在預(yù)算執(zhí)行的過程中，各級政府有可能制定新的政策，要求財政部門安排相應(yīng)的資金。而在大多數(shù)情況下，這些政策會形成一種強(qiáng)制性的支出，影響當(dāng)年的財政收支平衡。

3.車輛管理制度執(zhí)行不嚴(yán)。雖然有關(guān)部門制訂了黨政機(jī)關(guān)小汽車數(shù)量配置及編制管理規(guī)定，但部分單位未能及時對各單位實際車輛增減情況進(jìn)行核實，車輛購置、編制核定控制不嚴(yán)，造成大部分單位實際配置或使用的車輛大于編制數(shù)，超編的車輛資金一般通過財政安排、上級撥款、單位自籌解決。車輛管理制度的執(zhí)行與購置不嚴(yán)是交通費(fèi)用大幅上漲的重要原因，近幾年的燃料費(fèi)、修理費(fèi)用價格等使用成本不斷上漲也是造成車輛費(fèi)用逐年上升的重要因素。

四、進(jìn)一步健全部門預(yù)算管理的對策

筆者認(rèn)為應(yīng)根據(jù)預(yù)算管理工作實際，進(jìn)一步推進(jìn)部門預(yù)算改革，進(jìn)一步健全預(yù)算單位公用經(jīng)費(fèi)管理相關(guān)配套措施，加快實現(xiàn)預(yù)算管理規(guī)范化、制度化、科學(xué)化的目標(biāo)。

1.逐步建立健全科學(xué)的預(yù)算管理體系。有關(guān)職能部門應(yīng)以政府收支改革為契機(jī)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，形成合力，按照各自職能合理分工，嚴(yán)格按支出經(jīng)濟(jì)分類編制項目支出預(yù)算并細(xì)化到每個明細(xì)項目，切實保證預(yù)算與實際工作需要相符，不斷提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確度，使預(yù)算實際執(zhí)行部門和預(yù)算執(zhí)行審核部門有據(jù)可依，有據(jù)可查。按照公平、合理、透明的原則嚴(yán)格預(yù)算管理，強(qiáng)化預(yù)算約束力。

2.不斷提高財政資金的使用效益。應(yīng)積極探索、建立財政資金使用包括法律法規(guī)、定額標(biāo)準(zhǔn)、工作目標(biāo)和程序、預(yù)算等方面的績效評價體系和考核制度，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行分析，要注重預(yù)、決算的對比分析和決算結(jié)果的應(yīng)用，將其作為下年度預(yù)算的重要依據(jù)。預(yù)算單位還要對一些公用支出和項目支出做定性和定量分析，找出支出中不合理因素，降低單位管理成本。建立預(yù)算執(zhí)行追蹤問效制度，進(jìn)一步推進(jìn)和擴(kuò)大績效考評試點工作，逐步引入結(jié)果導(dǎo)向的新績效預(yù)算，有效控制行政經(jīng)費(fèi)支出，提高預(yù)算資金的使用效益。

3.加強(qiáng)法制教育，嚴(yán)肅財經(jīng)法紀(jì)。各部門領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)強(qiáng)化法律意識，高度重視財務(wù)管理工作，并通過多層次教育培訓(xùn)，進(jìn)一步提高有關(guān)工作人員的專業(yè)知識水平和業(yè)務(wù)工作能力，要充分調(diào)動財務(wù)人員的監(jiān)督積極性，改變財務(wù)部門只負(fù)責(zé)收款付款做賬的傳統(tǒng)功能，不斷完善內(nèi)部控制，努力提高財務(wù)管理水平，規(guī)范預(yù)算執(zhí)行。

4.進(jìn)一步完善預(yù)算管理監(jiān)督機(jī)制。通過實行國庫集中收付、加快推廣使用政府公務(wù)卡、建立健全消費(fèi)性支出控制制度、加強(qiáng)信息化建設(shè)等一系列措施，從機(jī)制上進(jìn)一步完善預(yù)算管理監(jiān)督機(jī)制。財政與審計部門應(yīng)對預(yù)算單位內(nèi)控制度的建立和執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，以促進(jìn)預(yù)算單位及時制定并完善內(nèi)控制度，從而使得內(nèi)控制度得到有效執(zhí)行。（作者單位：九江市審計局）