行政事業領導干部經濟責任審計評價體系建設

付小平

一、我國經濟責任審計的現狀和存在的問題

（一）經濟責任審計的現狀

一是地方黨委、政府支持不夠。雖然近年來國家對經濟責任審計給予了極大的關注，同時也給予審計機關在反腐倡廉上的重要責任。但從2010年12月8日《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》到2014年7月28日的《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》的頒布以來，各地政府依然不能及時給予審計機足夠支持，政策落實難。無論是在經濟責任審計機構建設、審計機關業務經費、審計人員配備和審計項目計劃實施上都無法得到應有保障。二是審計結果沒有得到充分利用。大部分項目年初無計劃，臨時搞突擊，既無人員又無時間，從而導致經濟審計質量不高。有的項目先離后審，沒有起到為考察領導干部提供依據的作用，從而加大了審計實施的難度，損害了審計的權威性。三是審計結果質量不高。經濟責任審計內容廣泛，要求審計人員具有財務知識、會計知識、計算機知識、政策法規及審計業務知識等。不僅如此，審計人員還需要有很強的口頭及書面表達能力，綜合分析能力，但在實際的工作中，審計人員的專業知識不系統、不全面，后續教育培養機制也不夠健全，審計干部流通難，年齡老化從而導致了審計人員不能滿足審計工作的需要，制約了經濟責任審計結果的質量。

（二）經濟責任審計評價存在的問題

目前，我們的經濟責任審計仍然沒有跳出財政財務收支審計的框框，不能充分體現經濟責任審計的特點。經濟責任審計具有很強的特殊性，它既不屬于審計的一般范疇，又不同于平時的常規性業務審計，它評價的對象是領導干部，所鑒定的內容是領導干部的經濟責任，目的也是為了監督和管理干部提供依據，這關系到被審計者的政治生命，政策性很強，在體制不完善的情況下，標準不統一就容易摻雜人為因素和主觀想法，使個別審計評價的真實性，準確性、客觀性減弱。審計評價是經濟責任審計的關鍵，審計評價是審計質量高低的綜合體現。運用經濟責任的審計結果，最重要的前提是也是審計評價，但由于經濟責任審計沒有統一的評價標準，對領導干部進行經濟責任評價時也相對比較困難。在我們日常審計工作中，審計評價的標準過于籠統、粗略，僅以好、較好、一般、差來界定，評價的結果沒有量化指標，這些都會因為一些不確定的因素，使審計評價隨意性大，從而影響了審計結果。

二、經濟責任審計評價主要內容

（一）對被審計單位應當評價的主要內容

經濟責任審計評價，從其具體內容上看，主要側重于對被審計領導干部所在單位的評價，最后落腳在對被審計領導干部本人的評價。對被審計領導干部所在單位的評價，不僅包括了被審計領導應當負有的主管責任的全部評價內容，同時也包括應當負有的直接責任的部分評價內容。對被審計領導干部所在單位的評價內容主要包括以下三個方面內容：

1.對財政財務收支真實性、合法性、效益性評價。

真實性評價。即評價被審計單位的財政財務收支事項或資產、負債、權益事項及有關的經濟活動是否發生，是否確實存在，會計資料及其它有關資料中的反映（記錄、計算）是否符合實際情況，有無任意增加、減少、隱瞞等虛假行為。

合法性評價。即評價被審計單位的財政財務收支事項或資產、負債、權益事項及有關的經濟活動是否遵守法律、法規和有關規章制度的規定。評價被審計領導干部對單位違反國家財經法規問題應當負有的責任。

有效性評價。即評價被審計單位的財政財務收支事項或資產、負債、權益事項及有關的經濟活動的經濟效率和效果情況。這里所說的有效不僅是指使用經營資金所產生的效益，還包括資金籌集的經濟性（資金成本低）、資金投入的經濟性（即是否節約）、資金合理利用的程度、資金的使用效果（即是否達到預期的目標）等。

2.對財政、財務收支工作目標完成情況評價。

在對財政財務收支真實性、有效性評價的基礎上，將反映財政財務收支工作目標完成情況的有關指標集中起來，并與計劃數（或目標數）、上屬同期數、同行業平均數或先進水平等進行比較，以揭示其優劣狀況。主要應對收入額及收入增長率、人均開支額、人均費用比率、收支結余率、招待費支出比率、違規金額比率、資產負債率、負債增減率、資產增長率和資產保值增值率等進行評價。

3.對遵守國家財經法規情況評價。

在對財政財務收支合法性評價的基礎上，并結合在其他審計中發現的問題，將被審計領導干部所在單位遵守國家財經法規情況進行集中整理，如果被審計的單位有違反國家財經法規的行為，應根據其發生時間、行為過程、行為結果、問題性質、違規依據等進行列表說明，以便于進行定量或定性評價。主要應評價行政事業單位遵守國家財經方針政策及有關會計財務制度的情況，有無亂收費問題，有無拖欠、坐支、私分或截留罰沒收入行為，有無隱瞞收入設置“賬外賬”或“小金庫”行為，有無亂建樓堂館所或不按規定進行政府采購問題，有無擠占挪用專項經費問題，有無虛列支出、轉移資金等問題。

（二）對被審計領導干部應當負有的經濟責任的評價

1.主管責任評價。

在對被審計領導干部所在單位的評價中，會發現在其任職期間，單位存在的財政財務收支不真實、資金使用效益差和違反國家財經法規等方面問題，也會發現上述問題的存在與被審計領導干部之間的關系。凡是在被審計領導干部職權范圍之內所存在的上述情況，又不是被審計領導干部直接行為或授意指使行為，也不是其失職、瀆職行為所造成的，被審計領導干部應當負有領導和管理責任。評價時應分別列示：在單位財政財務收支不真實方面應當負有的主管責任;在單位資金使用效益差方面應當負有的主管責任;在單位違反國家財經法規方面應當負有的主管責任。

2.直接責任評價。

對被審計領導干部應當負有的直接責任進行評價，主要內容有侵占資產行為、違反廉政規定行為和其他違法違紀行為。但在審計中會發現，有的表面上屬于單位行為，有的純屬于個人行為。對于個人直接侵占資產、違反廉政規定及其他違法違紀行為，可以根據事實直接評價。如果屬于單位行為，就要分析這種行為的發生，是不是因為被審計領導干部授意、指使、強令、縱容、包庇下屬人員造成的，或者是因為被審計領導干部失職、瀆職造成的，如果是因為上述兩種情況造成的，被審計領導干部對所在單位發生的財政財務收支不真實、資金使用效益差、違反國家財經法規等有關問題就應當負有直接責任。

三、經濟責任審計評價的主要指標及依據

經濟責任審計評價總體以百分制為基礎，其中：財政財務收支方面55分、國有資產的管理使用情況5分、內部管理和控制方面5分、貫徹執行黨和國家有關經濟政策和財經法規情況3分、重大經濟決策情況5分、債務管理情況5分、廉潔從政情況5分、主要經濟工作目標和任務完成情況10分、經濟責任審計問卷測評情況3分、審計決定落實情況4分。

（一）對單位財政財務收支的評價指標（55分）

對單位或部門財政財務收支的評價好、較好、一般、較差四個等次。具體從以八個指標進行綜合分析。

1.部門預算支出完成率（4分）。

部門預算支出完成率=任期內部門單位預算支出實際數÷任期內支出預算數×100%。完成率上下浮動在5%以內（含5%）得4分;上下浮動在5%以上至10%以下（含10%）得3分;上下浮動在10%以上至15%以下（含15%）得2分;上下浮動超過15%得1分。

2.事業發展投入占支出的比重（6分）。

（行政事業單位用于事業發展的房屋、辦公及專用設備等固定資產投入等）占支出的比重=事業發展投入÷商品和服務公用支出×100%。投入在20%以上得6分;5%<比重≤20%得5分;比重≤5%得3分;比重為零的不得分。

3.業務招待費占公務費的比重（9分）。

業務招待費占公務費的比重=任期內招待費÷任期內公務費×100%。比重≤2%的得9分;2%<比重≤10%得8分;10%<比重≤20%得6分;20%<比重≤30%得4分;比重>30%得2分。

4.收支結余率（5分）。

收支結余率=（任期內各項收入總額-任期內各項支出總額）÷任期內各項收入總額×100%。收支結余率≥5%得5分;3%≤結余率<5%得4分;0≤結余率<3%得3分;結余率<0得2分。

5.應收賬款壞賬率（9分）。

不良資產率=（任職內超過1年未進行往來賬款結算的應收賬款（含其他應收款）總額+超過1年未結算的預付賬款總額）÷任職末應賬往來類資產總額×100%。壞賬率≤5%得9分;5%<壞賬率≤15%得8分;15%<壞賬率≤30%得6分;壞賬率>30%得3分;如應收往來類賬款則按滿分計算。

6.資產負債率（10分）。

資產負債率=負債總額÷資產總額×100%。資產負債率≤40%得10分;40%<資產負債率≤60%得8分;60%<資產負債率≤80%得6分;資產負債率>80%得3分。

7.消化歷史遺留債務問題率（4分）。

消化歷史遺留債務問題率=任期內消化歷史遺留債務問題額÷任職期初消化歷史遺留債務問題額×100%。消化率≥10% 得4分;5≤消化率<10%得3分;0≤消化率<5%得2分;消化率<0得1分;如無歷史債務按滿分計算。

8.專項資金管理使用情況（8分）。

①專項資金撥付率（3分）=審計期專項資金實際撥付額÷審計期應撥付專項資金總額×100%。專項資金撥付率=100%得3分;100%<專項資金撥付率≥90%得2分;90%<專項資金撥付率得1分分;

②專項資金擠占挪用率（3分）=擠占挪用專項資金數÷專項資金總額×100%。專項資金擠占挪用率為<5%時得3分;5%>專項資金擠占率≤10%得2分;10%<專項資金擠占率得1分。

③專項資金管理使用效益情況（2分）。如果專項資金按規定管理，核算規范，撥付使用及時，無擠占挪用現象且專項資金投入的項目能按計劃完成，工程質量優良，符合可行性研究要求，項目的經濟、環境、社會效益明顯，無損失浪費問題得2分，否則不得分。

如單位無專項資金則此項所有按滿分計算。

綜合以上指標，50分以上為好、40分～50分為較好、33分～40分為一般、33分以下為較差。

（二）國有資產的管理使用情況的評價指標（5分）。

1.國有資產保值增值率=（期末國家所有者權益÷期初國家所有者權益）×100%;如果大于100%為國有資產增值，反之就是不能保值。

2.設立固定資產臺賬和清單情況。

3.資產處置按國家《中央行政事業單位國有資產處置管理辦法》進行固定資產處置情況。

根據以上三個指標進行綜合打分評價，經評價為好的得5分，較好的得3分，一般的得1分，差的不得分。

（三）內部控制制度評價指標（5分）。

對內部管理控制制度健全性評價。分為健全有效、基本健全有效、不健全三個等次。對內控制度的有效性評價主要從以下幾方面進行：是否建立財務管理方面的相關內控制度;建立的相關規章制度是否得以有效落實;重大項目支出是否經集體討論;長期掛賬款項是否及時清理;實物資產的領用、保管是否建立臺賬管理;費用的報支是否履行相關手續;國有資產的處置是否符合相關規定;重要的管理環節是否建立相應的關鍵控制措施;有經濟利害關系的事項是否實施回避制度。以上每一問題分值0.5分，發現內部控制問題每一問題扣0.5分，扣完為止。

得5分的評價為健全有效、得3分的評價為基本健全有效、3分以下的評價為不健全。

（四）遵守財經紀律情況的評價指標（3分）。

對單位或部門遵守國家經濟政策和財經法規合法性評價分為合法、基本合法、不合法三個等次。合法等次的標準為領導干部作出的決策和與經濟有關的行政行為符合國家經濟政策、財經法規;基本合法等次的標準為領導干部作出的決策和與經濟有關的行政行為有不符合國家經濟政策和財經法規的現象，但不涉及原則問題，執行不影響結果;不合法等次的標準為領導干部作出的決策和與經濟有關的行政行為違反國家的政策和財經法規，或違反重大原則問題。

經評價為合法的得3分、基本合法的得2分、不合法的不得分。

（五）重大決策事項評價指標（5分）。

對重大經濟決策一般從決策程序的規范性及決策執行的有效性兩個方面進行評價。

1.規范性評價指標：

（1）是否建立了重大經濟決策議事規則;

（2）重大經濟決策方案有無可行性研究報告和專家論證意見;

（3）決策的內容有無違反國家經濟政策和財經法規;

（4）決策關鍵環節是否建立相應的控制措施;

（5）重大事項是否實行集體決策。

重大決策確定的標準為：項目資金的使用10萬元以上，若無10萬元以上按低于該標準的較大數值確定。日常經費支出在3萬元以上的，或按實際支出情況測算的金額。在制度建設中每缺一項扣1分，在資金使用上按抽樣調查結果，每一重大決策未按規定集體討論決定的扣0.5分，扣完不止。

得分為4分以上的評價為規范有效;得分3分以上的評價為基本規范有效;3分以下的為不規范。

（六）債務管理控制情況（5分）。

債務管理主要指標是資產負債率，具體標準為：資產負債率≤20%得3分;20%<資產負債率≤40%得2分;資產負債率>40%得1分。

核實任期內單位負債的真實性和合法性，重點審查往來款項清理是否及時，對掛賬三年以上未清理的是否反映;有無長期掛賬及被其他單位和個人占用問題;有無賬外債務。以2分為基礎，每發現一項違規扣1分，扣完為止。

債務管理控制評價分好，一般，差三個檔次，得分4分以上為好，3分以上為一般，3分以下為差。

（七）廉潔從政情況5分。

主要評價在審計中有無發現領導干部本人違法亂紀以及貪污受賄、侵占挪用國有資產的行為;評價因不廉潔自律給單位造成的損失和社會影響;劃分有和沒有兩種情況。

具體評價標準為，領導本人受到紀檢監察、檢察等部門立案調查的，評價為有違法亂紀行為，不得分。如果沒有受到相關部門調查的評價為個人沒違法亂紀行為，得3分。

（八）主要經濟工作目標和任務完成情況（10分）

主要從近三年來情況評價領導干部所在單位在任期內完成上級和當地黨委、政府所要求的財政收入（基金或非稅收入）、招商引資等經濟管理任務情況。具體評價標準為：財政收入（基金或非稅收入）按實際完成情況（不含空轉數）完成率在100%以上得5分，未完成的按5分×完成率折算分數。招商引資（按真實進資數核定）任務完成率在100%以上得3分，未完成的按3分*完成率折算分數。其他經濟目標按2分×完成率計算分數。

（九）經濟責任審計問卷測評情況（3分）

審計調查問卷測評主要從以下二個方面進行測評：一是對領導干部履行經濟責任整體情況的滿意度。二是對領導干部所陳述履行經濟責任書面材料真實性的滿意度。滿意度測評：分為滿意、基本滿意、不滿意。滿意的得分為3分，基本滿意得2分，不滿意不得分。

（十）審計決定落實情況（4分）

主要評價單位對近年的審計決定落實情況進行評價：一是主要查看審計決定所作出的繳款金額落實情況。二是對審計決定所查出問題的整改落實情況進行檢查。

審計繳款金額完全落實的得2分，沒落實的不得分;審計查出問題進行了專門會議研究并同時向審計機關進行了整改情況匯報的得2分，沒有落實的不得分。

綜上所述：審計評價的指標體系總分為100分，我們把審計綜合評價分為四個等次。其中：優秀（90分以上）、較好（75～89分）、一般（60～74分）、較差（59分以下）。

經濟責任的認定，正確區分不同責任的界限，有助于正確評價被審計者的業績和存在的問題。在實際工作中我們要對被審計者的功過全面看待，不能用靜態、孤立的觀點來揭示審計事項，而應用動態、聯系的觀點來揭示審計事項。對經濟責任的認定，要結合當時、當地的歷史條件、政策背景、客觀工作環境，不能用單純的結果來確定個人的經濟責任，而要把握全過程并堅持科學發展的標準來劃清責任，以防止結論與實際產生背離，帶來審計風險。對受審計范圍限制、取證不足或法規標準不明確的審計事項，不作審計評價，但對其中重要的內容可以做出必要的說明。審計評價要做到客觀全面，在具體經濟責任認定中要注意前任和后任的責任、主觀和客觀的責任、集體決策和個人決策的責任。

總之，我們一定要通過對經濟責任審計評價內容及指標的細化，將領導干部的審計評價建立在科學的基礎之上，從而做到評價更準確、結論更合理，為組織、人事等部門考核、使用干部提供更加詳實的決策信息。

（作者單位：崇仁縣審計局）