關于省以下審計機關垂直管理體制改革的思考

鄒愛娟

關于省以下審計機關垂直管理體制改革的思考

鄒愛娟

本文旨在分析實行省以下審計機關垂直管理體制改革的現實意義，重點闡述改革在制度建設、審計各級機關等面臨諸多挑戰，從提升審計獨立性、整合審計資源、完善法律法規及處理好與地方政府關系等方面提出了建議。

地方審計；垂直管理；體制改革

我國國家審計制度自1983年恢復以來發揮了重要作用，但在管理體制上一直備受爭議。十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“要完善審計制度，強化上級審計機關與下級審計機關的領導，探索省以下地方審計機關人財物統一管理”。明確了地方審計機關管理體制改革的方向，并將此項工作提上日程。

一、省以下審計機關垂直管理體制改革的現實意義

（一）適應審計環境的發展變化，促進社會主義民主法治建設

一方面，隨著社會主義市場經濟體制的逐步完善，國家審計機關在經濟生活中發揮作用的廣度和深度不斷拓展，需要順應新時期國家治理的新要求，更好地監督政府經濟管理。另一方面，審計作為社會監督的重要途徑和手段，只有不斷的完善審計體制，才能從根本上制約行政機關的自行擴張，從源頭上遏制腐敗行為，促進社會主義民主進程，完善社會主義法治體系、推進依法治國。

（二）符合審計職業的內在要求，增強國家審計的獨立性

獨立性是保證審計質量的必要條件。我國國家審計機關在組織、人事、經費等方面都受制于各級政府，可以說是政府的內部審計部門，獨立性嚴重缺乏，違背了審計應保持獨立性這一核心價值。實行省以下審計機關垂直管理，地方審計機關可以從行政部門序列中剝離，切斷審計機關對地方政府的依賴，弱化外部環境對政府審計的惡性約束，增強審計的獨立性。

（三）配合經濟社會發展趨勢，及時跟進促經濟健康運行

第一，配合財政省直管縣發展趨勢。財政部門省直管縣趨勢不斷擴大，省直管后，省對縣財政下撥資金不再通過市級財政，從而形成了市與縣財政上的平行關系。而省級審計機關人員不足，一般都將縣級財政決算等項目委托給地方審計機關，此類項目工作開展體制不順。實行省以下審計機關垂直管理可理順這一機制。第二，配合專項資金的現實情況。中央政策措施的落實和各類專項資金的使用通常在基層，管理鏈條長、層級多，需要審計部門及時跟進。實行省以下審計機關垂直管理，可以形成完整的審計監督網，確保政令暢通；也便于上級審計機關把握全局，及時發現和反映各層級的風險隱患，促進經濟的健康運行。

（四）整合省以下審計系統資源，提高審計業務質量

一是有利于整合系統人力資源。目前，全國七成以上審計人員分布在市縣兩級，實行省以下審計機關垂直管理，有利于整合審計力量，發揮監督合力；二是有利于整合項目資源。有利于省、市、縣三級審計機關優秀的審計項目資源整合和利用，可形成好的經驗加以推廣；三是有利于整合系統信息資源，便于構建全省統一的審計信息平臺。

二、省以下審計機關垂直管理體制改革面臨的挑戰

（一）當前制度建設不健全

審計管理體制改革成功的前提條件是要擁有科學、完善的審計法規體系。此次管理體制改革為審計體制機制創新，目前尚無法律法規作出相關規定，甚至與包括《中華人民共和國審計法》在內的法律部分條款相沖突。

地方審計機關也無統一完善的法律法規及制度體系。在審計業務上，如何在審計計劃、查證、移送等各審計業務環節及信息化建設制定統一的制度規定，達到全省審計機關“一盤棋”，無相關指導；缺乏對審計隊伍建設及人員任職的具體規定，對人員進出審計機關、上級人員在下級機關及下級人員提拔到上級機關任職等無相關規定；無全省范圍內上下聯動的行政經費管理辦法及相應的考核方法，對如何保障地方審計機關經費、審計業務與機關經費和考核相結合無可操作的指引等。

此外，審計管理體制改革后，由于地方審計機關不再受地方政府監督，全靠上級主管部門的監督，若內部監督制約機制不健全，則處于監督的盲區。

（二）各級審計機關應對能力欠缺

1.省級審計機關任務加重、公信力受考驗。第一，管理任務加大。人財物管理任務加重，以目前省級審計機關的情況，應對全省審計機關的管理有相當大的難度。第二，業務指導、溝通和協調等工作任務加重。在審計計劃、查證、審理、執行、移送等方面，如何在全省形成趨于一致的執法標準值得探討。第三，審計執行力和公信力是新考驗。如何提高地方審計機關執行力和公信力及受托審計項目的質量等任重道遠。

2.地市審計機關覆蓋面加大、審計業務力量不足。一方面審計實施省直管市縣后，地級市審計機關對縣財政資金監督管理面加大，不僅局限于本市，在省廳統一組織下會覆蓋到全省各市縣。另一方面，應對更多的大型行業審計的能力不足。省直管后上級審計機關安排的行業審計及異地交叉審計會占據市級審計業務的主導，而目前市級審計機關從事審計業務的人員數普遍不足總人數的一半，審計業務力量薄弱。

3.縣級審計機關理念滯后、人員素質亟待提高。縣級審計機關作為國家審計體系中最基層、人數最多的一級，現實存在問題也最為嚴重，主要是審計理念滯后、人員結構及素質不優。縣級審計機關由于受行政經費的影響，往往看重處理處罰。大多數審計人員注重微觀層面，難從宏觀的高度來看問題，從而工作往往停留在查錯糾弊上，難以從制度層面查找問題并提出有建設性意見。

（三）審計部門與地方政府關系不易平衡

一是當前全國以經濟建設為中心，各地以GDP為最主要的發展和考核指標，地方政府以招商引資、發展經濟為重任。常常靠打政策的擦邊球實現經濟發展質和量的雙重飛躍。對此類情況，審計要依法行政，哪怕向地方政府進行解釋，也經常難以得到地方政府的理解。二是地方審計人員大多數是當地人，在子女上學、醫療等方面也難免求助地方政府，要想順利開展工作，沒有地方政府的支持，幾乎寸步難行。盡管實行了省以下垂直管理，也不敢過于得罪地方，在執法中對地方政府還是有一定的顧慮，在支持地方經濟建設的背景下，有些問題容易“大事化小，小事化了”。

三、實行省以下審計機關垂直管理的建議

（一）全面統籌推進各項工作，提升地方審計獨立性

“務”方面，各級審計機關之間應劃清職責，加強溝通與協調，避免重復審計、過度審計及審計監管缺失。省級審計部門應加強對項目計劃、管理、處理、執行及移送的指導，市縣兩級審計機關應在上級部門的指導下，不斷提升審計業務力量，提高審計項目質量；“人”方面，由省審計廳統一任免，人員編制管理權限上收到省，優化審計人員的年齡及知識結構，采取多種形式開展職業道德建設，加強業務培訓，開展技術比武，不斷更新審計理念，提高審計人員的業務水平和綜合素養；“財”方面，全省審計機關的業務經費應由省級財政予以保障，具體可以比照地稅等部門，特別是要保障基層審計機關經費，免除審計后顧之憂。

（二）整合審計及外部資源，增強改革的可操作性

首先整合人力資源。開展財政審計或大型行業性、專題性審計，可充分整合運用審計系統上下人力資源，統一調配省、市、縣三級優秀審計人員共同參與，發揮整體合力優勢。其次要整合審計項目資源，可參考歷年來行業審計特別是2014年全國國土資金審計模式，對全省范圍優秀項目進行整理和整合，分行業編制優秀審計案例方法并加以推廣，起到帶動和指導作用。再次，應整合審計信息資源，結合目前金審三期及聯網審計建設，在全省甚至更大范圍內實現審計內部及與其他部門的數據交換和資源共享。最后，整合部門及試點地區經驗教訓，增強改革的可操作性。參照地稅、工商、質監、藥監、土地等實行或實現過省以下垂直管理部門，借鑒成功經驗，總結失敗教訓，增強改革的可操作性；加強對地方審計機關實施省直管縣改革試點指導，做好各地區的調查研究，精心謀劃，周密部署，在條件具備時才推出審計體制的全面改革。

（三）完善審計法律法規制度，增強政府審計權威性

對之前的法律法規及各地制定的制度進行清理和完善，修改不符合此次改革的條款，啟動地方政府審計法律法規的制定工作，從法律層面增強審計獨立性和充分發揮審計職能。將地方政府審計機關的設置、審計人員任免、經費分配與保障、目標考核等法律制度化。全省地方審計機關制定統一的內部業務技術規章，形成日趨一致的執法標準，加強審計工作的日常管理。加強與地方紀檢監察等部門的溝通和配合，接受這些部門的監督。加強審計公開，把審計監督和群眾監督、輿論監督結合起來，確保公眾知情權。

（四）加強與地方政府聯系，發揮審計功能建設性

地方審計垂直管理，市縣審計機關并不是脫離地方政府，審計部門在諸多方面與地方政府還是密不可分，審計業務考慮到成本等因素不可能全部為交叉審計，財政收支審計和領導干部經濟責任審計與地方政府直接相關；審計人員生活的環境與地方政府也息息相關，審計要想發揮好反腐利劍的作用，就必須加強與地方政府的聯系，取得其對審計工作的理解和支持。還應在與本級人大常委會的溝通和聯系、組織部門干部監督等方面強化與地方政府的聯系與合作，使國家審計免疫系統功能在國家治理發揮建設性作用。

［1］湖北省審計學會課題組.省直管縣財政體制條件下審計組織方式研究.審計研究，2014年3期.

［2］尹穎.我國地方審計機關管理體制改革問題研究.河南大學碩士論文，2012.

［3］尹穎.河南省地方審計機關管理體制存在的問題及建議.管理工程師，2011.8.

（作者單位：湖南省常德市審計局）