農村兒童受教育權保障狀況研究*——基于“去商品化”與“去分層化”的雙維視角

楊 　克

農村兒童受教育權保障狀況研究*
——基于“去商品化”與“去分層化”的雙維視角

楊 克

摘要：接受義務教育已逐步從一種特權福利發展為公民權利，這一權利需要社會福利體系予以保障。從社會福利指標“去商品化”和“去分層化”兩個維度對教育政策實施效果進行評估，可以發現，農村兒童受教育權“去商品化”程度雖有提高但還未達到理想狀態、“去分層化”趨勢不顯著。主要表現為：目前農村兒童享受教育權的資格限制條件依然存在，享受權范圍未完全覆蓋所有農村兒童，二元教育分層并未消除，城鄉教育資源均等化程度較低，以地方政府為主的統籌層次較低。將農村兒童的受教育權納入國家福利體系，底線公平不失為一種政策操作的標準，同時需要政府、社區、非營利組織等各方力量進行資源的整合。

關鍵詞：受教育權；“去商品化”；“去分層化”；底線公平

社會權利是研究社會福利制度的起點①，受教育權是最典型的公民社會權利，受教育權的發展程度可以反映社會福利體制的保障程度。長期以來，我國農村社會福利制度較多強調個人和家庭的責任，政府職責缺位，造成城鄉教育發展存在明顯的不均衡狀態，農村兒童受教育權利未能得到有效保障。2006年，新修訂的《義務教育法》在教育公共政策的理念上出現了重大變化，明確了義務教育的根本目的是“為了保障適齡兒童、少年接受義務教育的權利”，這意味著義務教育由原來的工具本位轉變為權利本位②，公民享受免費、均衡發展的義務教育從一種特權福利發展為公民權利。隨后，國家相繼出臺了一系列旨在消除城鄉差異、保障農村兒童受教育權的教育政策，農村教育政策呈現出新的發展方向。對于這些政策的實施效果，非常有必要進行科學評估。為此，本文以農村兒童的受教育權為切入點，借鑒社會福利的“去商品化”和“分層化”理論，試圖從“去商品化”和“去分層化”兩個維度對農村兒童的受教育權保障狀況進行測量，分析其面臨的困境與制度障礙，進而為農村教育福利體系建設提供思路。

一、農村兒童受教育權保障狀況的測量維度和指標

社會福利的“去商品化”和“分層化”理論源于著名社會福利學家哥斯塔·埃斯平-安德森(Gosta Esping-Andersen)提出的“去商品化”(de-commodification)和“分層化”(stratification)兩個概念。埃斯平-安德森以福利體制作為分析框架，把福利國家理解為一種支持社會公民權的概念。他使用了“去商品化”(de-commodification)和“分層化”(stratification)兩個概念對社會權利及福利效果進行詮釋，進而對社會政策和福利體制進行分析。

“去商品化”，是衡量社會權利的一個重要維度。它指的是個人福利相對獨立于其收入之外并不受其購買力影響的保障程度。這是埃斯平-安德森研究中最為重要的概念之一。他認為，“去商品化”與社會權利有著密切聯系。當一種服務作為權利的結果可以獲得時，“去商品化”便出現了?！叭ド唐坊笔钦块T旨在減少公民依賴自身勞動或市場獲得福利保障的公共行為和努力。③埃斯平-安德森認為，社會權利是按其公民身份而非市場購買能力進行區分的，判斷標準是它在多大程度上允許人們依靠市場以外的力量去改善其生活水準，即“去商品化”的程度。正是在這個意義上，社會權利削弱了公民作為“商品”的地位。所以，建立在公民身份基礎上的社會權利具有“去商品化”的性質。“去商品化”與社會權利的關系是：“去商品化”程度集中反映社會權利發展程度，而社會權利反過來又影響著“去商品化”的程度。社會權利發育越充分，“去商品化”程度就越高；社會權利受到限制，“去商品化”程度就偏低。因此，“去商品化”可以很好地反映社會權利的發展情況。埃斯平-安德森對“去商品化”設定了三個測量層面：享受資格的標準與對享受權的限制；收入替代率；享受權的范圍。④具體到對農村兒童教育權利的測量，本文選取了“享受資格標準”和“享受權范圍”作為一級測量指標，在此基礎上進一步細化為享受資格的限制條件和義務教育對農村兒童的覆蓋率，通過“繳費標準”“入學率”和“輟學率”等指標進行衡量。這主要是為了考察農村兒童受教育權的享受標準和覆蓋率。一是看農村兒童享受這項權利時個人是否需要通過繳費付出成本；二是看受教育權是否覆蓋農村所有兒童。需要說明的是，若滿足“享受資格”這一指標的要求，意味著農村兒童接受義務教育的標準極低，即基于公民身份而非繳費。若“享受權范圍”覆蓋所有農村兒童，意味著極高水平的入學率和極低水平的輟學率。反之，則意味著農村兒童受教育權利的獲得不是基于公民資格，而是夾雜著繳費等其他因素，或者其未能接受完整的義務教育，受教育權的“去商品化”程度未達到理想狀態。

衡量社會權利的另一個重要維度是“去分層化”，它是在埃斯平-安德森福利國家分層體系的基礎上發展出來的一個概念。在埃斯平-安德森那里，“分層化”是基于結構公平性的一個概念，可以用來認識不同國家的不平等和階級差異。他認為，社會公民權的概念包含了社會階層化，即一個人作為公民的地位將會與其階層地位相競爭⑤。他分析了各國在構建社會公民權利方面的結構差異，從而得出福利體制對“分層化”的影響。T.H.馬歇爾認為，社會權利有利于消除階層間的差異，“社會公民權基本上解決了商品化問題，因此幫助削弱了階級的顯著性”⑥。社會政策的制定如果是基于原有的社會階層和地位差異，則強化了原有的分層；如果是基于公民的身份發育社會權利，則有利于消除分層差異，實現社會公平。為了與“去商品化”的解釋方向保持一致，本文采用“去分層化”的概念從相反的角度進行分析。“去分層化”是對社會權利標準和實施效果的一種衡量，旨在發現社會結構差異對于社會權利的影響。“去分層化”和社會權利的關系是：“去分層化”程度高，則說明社會整體結構趨向公平，公民社會權利發育充分；“去分層化”程度低，則說明社會階層差異性大，公民社會權利受到限制。具體到教育領域，教育分層對于社會分層產生重要影響，不僅個人的流動機會受其影響，而且整個階級結構都在其中孕育⑦。因此，本文根據農村義務教育的實際情況，選取“身份”“均等化”“統籌層次”三個一級測量指標，并在此基礎上進一步衍生出“戶籍”“生均經費”“教學資源”“責任主體”四個二級指標，對社會結構對于農村兒童受教育權的影響進行考察。農村兒童受教育權利保障狀況的具體指標見表1。

表1　農村兒童受教育權利測量指標

注：農村兒童是指包括流動兒童、留守兒童、殘疾兒童、貧困兒童在內的所有戶籍為農村人口的兒童群體。

二、農村兒童受教育權保障狀況的雙維度分析

本文借用“去商品化”和“去分層化”兩個概念對農村兒童受教育權保障狀況進行考察后發現，從2005年底《關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》提出免除農村義務教育階段學生的學雜費開始，到2006年新修訂的《義務教育法》乃至近年來一系列政策的出臺，在近十年的時間里，農村兒童受教育權的保障狀況有了很大改觀，農村兒童受教育權得到前所未有的重視，并被納入國家社會福利保障體系，“去商品化”和“去分層化”程度得到大幅提升。但是，農村兒童受教育權距離公民權利之于社會保障的訴求，還有很長的路要走。

1.農村兒童受教育權“去商品化”程度雖有提升，但未達到理想狀態

(1)“享受資格”依然存在一些限制條件。確定是否具有“享受資格”，關鍵要看有無限制條件，看農村兒童是否需要付費或者做出其他努力來獲得享受教育權利的資格。2006年，農村地區義務教育經費保障新機制建立并開始實施，農村學生逐步免除義務教育階段的學雜費、書本費，貧困家庭的寄宿生還能獲得生活補助。這使得農村兒童受教育權“去商品化”程度顯著提升。但是，這并不意味著農村兒童可以完全免費享受義務教育。從居住在農村的兒童來看，據筆者調查，他們的教育支出非但沒有減少，有的甚至還有所增加。這主要是因為撤點并校后，部分農村學生因就學半徑過遠，除了承擔必要的教輔材料、學習用品等費用外，還要承擔交通費、生活費、住宿費等因上學而發生的費用。有的家庭為了孩子上學不得不租房陪讀。2012年頒布的《關于規范農村義務教育學校布置調整的意見》也指出，撤點并校所導致的問題之一就是“部分學生上學路途遙遠，家庭經濟負擔加重”⑧。從流動兒童的情況來看，他們在流入地接受教育仍受較多限制。免除學雜費政策的受益群體僅限于在公辦學校就讀以及在接受政府委托、承擔義務教育任務的民辦學校就讀的學生，在其他民辦學校(包括打工子弟學校)就讀的學生仍然需要交費。⑨雖然以流入地政府管理為主、以全日制公辦學校為主的“兩為主”政策為流動兒童接受義務教育提供了政策依據，但是，在政策具體落實中存在擱置上級政府教育事權等問題，把教育經費投入和管理職責下卸至流入地政府，這必然會導致政策的執行流于形式。流入地政府對其轄區內的公辦中小學校以戶籍為借口的額外收費和變相拒絕農民工子女的求學行為大都采取默許的態度。⑩因此，政策執行的失真已成為農民工子女平等接受義務教育的重要障礙，免費政策未能惠及所有農村兒童，農村兒童享受義務教育的限制條件依然存在。

(2)“享受權范圍”未完全覆蓋所有農村兒童。受教育權利的覆蓋率可以通過入學率和輟學率反映出來。伴隨著“兩基”工作的深入開展，農村兒童的入學率一直保持在較高水平，為農村兒童平等享有受教育權奠定了良好的基礎。但不容忽視的是，農村兒童失學和輟學現象依然存在。有研究顯示，留守兒童、山區學生以及經歷學校撤并的學生對輟學率有顯著的正影響?！吨袊羰貎和撵`狀況白皮書(2015)》指出，大多數留守兒童學習態度不端正，較多有不良學習習慣，學習成績容易下滑，厭學、逃學和輟學現象比較嚴重。對于山區學生而言，他們之所以存在輟學問題，大多是因為他們上學需要面對諸如每天的長途跋涉、更多的體力和精力付出等困難，相當一部分學生因此而被迫輟學。伴隨著農村學校布局的調整，一部分農村兒童因上學距離遠導致的輟學問題日益凸顯，有些地方甚至出現輟學率反彈的現象。國家審計署于2012年所做的專項審計調查得出了“農村學生上學遠、上學難、上學貴，小學生輟學流失率上升”的結論。該調查顯示，一些地區學生輟學人數上升幅度較大。在西部地區的270個縣中，初中、小學的服務半徑與2006年相比增幅分別為47%和59%。在重點核實的52個縣1155所學校中，輟學人數由2006年的3963人上升到2011年的8352人，增加了1.1倍。此外，農村初中生也是輟學的高發群體。受多方面因素的影響，在一些農村地區，初中生每年輟學人數占當年在校生總人數的比例呈上升趨勢，有的學校輟學率甚至超過了10%。從以上留守兒童、山區學生、經歷學校撤并的學生以及初中學生這四類人群的輟學現象中可以看出，義務教育享受權范圍并未完全覆蓋所有農村兒童。

2.農村兒童受教育權的“去分層化”趨勢不顯著

(1)基于戶籍制度的二元教育分層并未完全消除。在社會福利領域基于戶籍制度而產生的城鄉巨大差距，也深深體現在教育領域。不同的戶籍身份，預示著在教育分層中的不同位置。長期以來，城鄉二元體制下的城鄉教育二元格局造就了城鄉教育不公平的現實狀況，使農村兒童因為農村戶口而無法享受與城市兒童同等的教育資源。這種“城鄉分治”下的城鄉不公平的二元教育格局，不僅弱化了農村教育的社會流動功能，也限制了農村學生期望通過城市化流動而改變個人命運的機會。這進一步固化了原有的社會分層結構，維護了原有的階層差異。這種基于戶籍制度的教育分層，充分說明了社會權利發育的不充分。另外，現行的戶籍制度與一定的社會福利與權益相關聯。沒有流入地戶籍的適齡兒童，很難享受到當地同等的教育機會和教育資源。可以說，以戶籍制度為核心的制度安排造成了公民權利的實現具有“屬地化”特征，農民工子女在城市接受義務教育的權利缺乏制度保障。換言之，不完全的公民權利導致城市農民工子女被排斥在平等的義務教育之外。城鄉二元的教育分層，無論在身份上還是在地域上都為農村兒童平等接受義務教育設置了障礙。

(2)城鄉教育資源的均等化程度較低。城鄉教育資源均等化狀況可以從義務教育生均經費、辦學條件、師資力量三個方面進行分析。本文以2004年為起點，連續考察了10年義務教育經費使用情況后發現，無論是全國的平均經費還是農村經費，均在2006年以后呈現持續大幅增長的態勢。但是如果從城鄉均衡的角度來看，無論是生均預算內事業費還是公用經費，農村小學和初中均低于全國平均水平。小學階段的生均公用經費在城鄉之間還出現了差距持續加大的趨勢。在辦學條件上，城鄉之間也存在一定的差距，主要表現在運動場地、信息化教學資源、固定資產等方面。以2013年小學階段生均辦學條件的城鄉比值為例，體育場所為7.50∶1；教學用計算機是1.80∶1；固定資產總值是1.25∶1；而農村的危房面積則顯著高于城市，城鄉比值為0.15∶1。在師資方面，城鄉也存在極度的不均衡。以教師學歷為例，2013年城市小學教師的學歷主要集中在本科層次，占到全部城市小學教師的57.04%；農村小學教師的學歷主要集中在專科層次，占到全部農村小學教師的55.23%；至于研究生學歷，城市教師數量是農村教師的10倍；而高中以下學歷，農村教師數量是城市教師的8倍。農村師資面臨學歷達標率低、職稱結構偏低、學科結構不合理以及任用代課教師或臨時聘用教師的窘困局面。經濟落后的農村地區更是師資嚴重缺乏，存在編制不足、隊伍不穩定等問題。《中國農村教育發展報告(2013—2014)》指出，65.7%的農村教師希望到城市任教。在有流動意愿的農村教師中，90.33%的鄉鎮教師希望到縣級及以上城市任教，93.35%的村屯教師希望到鄉鎮及以上地區任教。以上對義務教育生均經費、辦學條件、師資力量三個方面的分析顯示，城鄉教育資源的均等化程度較低。

(3)以地方政府為主的統籌層次較低。作為一種純公共物品，義務教育具有非排他性和非競爭性，是對全體適齡兒童和少年進行的一種強制性、免費性、均等性的國民教育，消費競爭性最小，正外部效應最大。這一公共品特性決定了中央政府應該承擔更多的責任。2006年修訂的《義務教育法》規定，義務教育實行國務院領導，省、自治區、直轄市人民政府統籌規劃實施，縣級人民政府為主的管理體制。義務教育經費投入實行國務院和地方各級人民政府根據職責共同負擔，省、自治區、直轄市人民政府負責統籌落實的體制。這也就是說，管理和經費統籌以地方政府為主。如果統籌層次較低，就會涉及義務教育不同區域之間、城鄉之間的不公平以及人口流動過程中經費無法跨地區轉移的問題。以流動兒童為例，2006年修訂的《義務教育法》明確規定，父母或者其他法定監護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監護人工作或者居住地接受義務教育的，當地人民政府應當為其提供平等接受義務教育的條件。這從法律上對流動兒童的受教育權予以保障。但在實際操作中，法律權利并沒有順利轉變為現實權利。事實上，如何使非戶籍所在地兒童與戶籍所在地兒童在受教育權方面享有同等待遇，涉及經費、管理、地方政府利益沖突與協調等各個層面，單純依靠各省、自治區、直轄市出臺相關規定很難妥善解決。以地方政府為主的統籌機制，不利于對義務教育經費、弱勢群體教育政策的執行，不利于提高政策的執行效率。

三、建立基于底線公平的農村兒童受教育權保障體系

福利體系是國家意志的執行，同時也是保障公民權利的有效手段。“去商品化”的實質是要求保障范圍的最大化；“去分層化”的實質是保障階層和社會結構之間的均衡和公平。兩者最為核心的聯系是公平問題，解決階層間的不公平是實現權力一致性和權益最大化的根本。建立公平合理的教育福利制度是保障農村兒童受教育權的發展方向。在義務教育領域，鑒于農村兒童受教育權利“去商品化”程度雖有提升但未達到理想狀態、“去分層化”趨勢不顯著的現實狀況，應實行普遍性教育福利制度，實現教育福利化。

1.以底線公平作為建立農村教育福利制度的思想基礎

作為社會福利體系價值理念的社會公平，應該是目前國情條件下較具有操作性和可行性的底線公平。所謂底線，是一種界限，指不能含糊、不能推卸、必須做到的事情。底線劃分了社會成員權利的一致性和差異性，底線以下部分體現權利的一致性，底線以上部分體現權利的差異性，所有公民在這條底線面前所具有的權利的一致性就是底線公平。因此，按照底線公平福利模式的基本原則，教育福利機制應該體現以下兩個原則：一是弱者優先原則。應該繼續加大對農村義務教育的扶持力度，優先保障農村弱勢兒童的就學權益。二是政府首責原則。在滿足農村兒童受教育權的問題上，政府是第一責任人，各級政府特別是中央政府要承擔起對農村義務教育的責任。

2.對教育福利供給進行資源整合

今后，教育福利制度的發展目標應致力于實現農村兒童受教育權最大程度上的“去商品化”和“去分層化”。具體體現為以下幾點：一是實現農村義務教育的徹底免費，以保證農村兒童享受教育權的公民資格；二是實現農村義務教育的全面覆蓋，降低輟學率，提升教育質量，保證農村兒童受教育權的充分性；三是政策、經費、服務向農村傾斜，保證農村兒童受教育權的均衡性。

為了實現上述目標，教育福利中的供給主體需要明確各自的責任，整合各種資源。政府應完善農村教育福利制度設計，落實教育財政經費，落實各項政策并監督其執行情況。社區應充分利用現有的福利資源，對留守兒童、流動兒童教育給予支持，協助相關部門做好工作。非營利組織應積極開展教育救助工作，向農村兒童提供專業化服務，及時向政府和社會反映農村兒童的教育需求，制定有針對性的福利項目。

總之，義務教育經過幾十年的實施和發展，由最初要求就學權利平等轉向了要求教育過程和教育結果的平等。自2006年新《義務教育法》頒布以來，農村兒童的受教育權得到了較好的保障，并逐步納入全民社會保障體系中。在中國城鄉二元結構的背景下，從法律政策的角度來看，農村兒童的受教育權利在所有社會權利和福利制度方面的城鄉差別應該是最小的。這是基于義務教育純公共品的性質，也是基于受教育權在社會權利中的突出地位。但是，從福利權利的充分度和均衡性來看，當前農村兒童的受教育權“去商品化”程度并未達到理想的狀態，“去分層化”趨勢不顯著。鑒于此，在政策推行中，諸多影響政策實施效率的體制性問題，應引起各級政府的重視。

注釋

①[丹麥]考斯塔·艾斯平-安德森：《福利資本主義的三個世界》，鄭秉文譯，法律出版社，2003年，第38頁。②尹力：《教育人權及其保障——新〈義務教育法〉何以落實和完善》，《教育研究》2007年第8期。③高鑒國：《中國新型農村社會養老保險的社會包容特征：解釋框架》，《社會科學》2011年第3期。④⑤⑥⑦[丹麥]哥斯塔·埃斯平-安德森：《福利資本主義的三個世界》，苗正民、滕玉英譯，商務印書館，2010年，第63、31、48、77頁。⑧單麗卿、王春光：《“撤點并?！钡恼哌壿嫛?，《浙江社會科學》2015年第3期。⑨尹力：《兒童受教育權：性質、內容與路徑》，教育科學出版社，2011年，第91、109、109頁。⑩蔣園園：《教育財政與管理的視角：對農民工子女教育政策執行復雜性的分析》，《現代教育管理》2011年第8期。岳偉、于利晶：《“兩為主”政策執行失真的原因及對策研究》，《教育理論與實踐》2013年第17期。趙丹、曾新：《義務教育均衡發展背景下農村學校規模對教育質量的影響》，《現代教育管理》2015年第3期。于海波：《農村學校布局調整要警惕輟學率反彈》，《求是》2009年第16期。參見國家審計署2013年第2號公告《1185個縣農村中小學布局調整情況專項審計調查結果》。李淼：《城鄉二元結構下的基礎教育公平問題》，中國社會科學出版社，2012年，第157頁。王安全：《“城鄉分治”制度是農村學生輟學的本體性原因》，《河北師范大學學報》(教育科學版)2010年第1期。莫麗娟、袁桂林：《農村留守兒童教育問題的幾個基本判斷》，《上海教育科研》2010年第1期。易承志：《基于公民權視角的城市農民工子女教育問題成因分析與治理路徑》，《蘭州學刊》2013年第8期。資料來源于教育部、國家統計局、財政部《全國教育經費執行情況統計公告》(2004—2013年)。資料來源于《中國教育統計年鑒(2013)》，人民教育出版社，2014年。計算過程中保留小數點后兩位。葛新斌：《關于我國農村教育發展路向的再探討》，《中國農業大學學報》(社會科學版)2015年第1期。柯佳敏、朱錦秀：《農村教師補充機制：問題與對策新探》，《探索》2015年第3期。景天魁：《適度公平就是底線公平》，《中國黨政干部論壇》2007年第4期。

責任編輯：海玉

作者簡介：楊克，女，山東大學經濟學院博士生(濟南250100)，臨沂大學法學院講師(臨沂276005)。

*基金項目：國家社會科學基金重大招標項目“中國法治化進程中保障農民權益的對策研究”(08&ZD019)。

收稿日期：2015-03-22

中圖分類號：C913.7

文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751(2015)08-0069-05

【社會現象與社會問題研究】