赫德與近代中國郵政制度的確立和初步發展

徐建國

摘要在近代中國郵政系統混亂的情況下，赫德采取了總體緩進的策略，具體包括爭取清廷的正式批準及各級官員的支持、恰當處理與其他郵遞形式之間的關系、學習借鑒民信局的經驗教訓、加強郵政的制度建設、利用海關資金支持郵政等一系列措施，成功實現了移植自西方的郵政制度與中國社會的調適，促進了近代中國郵政制度的確立和初步發展。

關鍵詞赫德，郵政制度，確立

中圖分類號K24文獻標識碼A文章編號0457-6241(2009)20一0029—07

在近代中國郵政制度確立的過程中，海關總稅務司赫德起到了關鍵性的作用，這是不爭的事實。目前，尚無專文就赫德所采取的策略和措施進行研究，有鑒于此，本文擬從所采用的策略和措施角度研究赫德與近代郵政制度確立和初步發展之間的關系。

一、近代中國郵政制度確立的環境

近代以前，中國有郵驛和民辦信局兩種郵遞形式。郵驛是國家專門為政治和軍事目的而設立的，為的是保證政令的上傳下達和軍事信息傳遞的暢通無阻。到封建社會后期，郵驛的弊端日益凸顯。明朝已經有改革或裁撤驛站的呼聲。有人指出：驛站已經成為社會的毒瘤，“如欲平治天下，不于驛傳整頓之，民何措手足耶?”到清朝時期，這種呼聲更加猛烈。驛站“歲耗三百余萬金錢，而上與下胥受其病，此非窮極則變時乎”。而且，驛站一直保持僵化的模式，“數百年未嘗變通而推廣之，又僅限于寄遞公文而已。民間來往信件，則惟信局是賴”。

民信局是專門傳遞民間郵件的服務組織，產生的年代遠遠晚于驛站。直到15世紀初，在商品經濟發達的江南地區，隨著經濟交流的日益頻繁和密切，“于是有代寄書函，博得微利借以此為營業者，則民信局是也”。民信局的出現填補了民間通信的空白。近代以后，民信局順應商品經濟發展的潮流，“如雨后春筍，先則爭設于沿江、沿海及重要城鎮，繼之逐漸推廣至內地及邊疆”，在這一時期，“其寄信之路，逐漸分布遍于中國各境，直如網罟之纏連”，建立了遍及全國經濟發達和較為發達地區的通信網絡。但隨著社會經濟的更快發展，民信局的弊端亦逐漸顯露出來。“從整個國家的觀點來看，它卻有一個嚴重的缺點，那就是它只發展了利益優厚的路線，而忽視了那些不敷開支的路線”。

此外，鴉片戰爭后，西方的郵遞形式大規模進入中國。首先是英國人在通商口岸設立正式通信機關，“由是各國紛起效尤，競相設立，而客郵遂遍布我國口岸矣”。據1907年的統計，各口岸設立的客郵達76所，這些“客郵”，不但“侵我主權”，而且，有些外國人從事走私活動，損害中國利益。如1901年時，僅江海關查獲的上海英國郵政分局一處的走私貨物價值就達五萬多兩。“不僅英國一國郵局如此，即俄、德、法、美、日本等國所設分局類皆如此”。而列強設置“客郵”的主要借口就是“因中國無代寄文函之官局”。因此，“欲保我主權，不能不設法抵制，以期郵權統一”。

所以，到晚清時期，多種郵遞方式并存，出現了“官辦驛站既貪污腐敗，又不傳遞商民郵件；民信局雖然活躍，但又各自為政，過于分散；各國在華‘客郵，既侵犯中國主權，又任意走私”的局面。這表明為了維護國家主權，促進社會經濟的發展，需要徹底改變郵遞系統混亂的局面。在建立國家郵政的呼聲中，“西方近代郵政始終作為一個成功的范本被反復引用，是中國改革傳統郵政的范本”。

近代中國郵政開始于1866年。根據第二次鴉片戰爭中及戰后簽訂的條約規定，“清政府承擔了保護各國駐華使領館信差自由來往于中國沿海各地的責任”。由于清政府擔心因失誤而引起外交糾紛，于是，“自1865年總稅務司署移設北京后，總理衙門就打算把遞送各國使領館文件工作交英人赫德辦理”。從1866年12月起，北京、上海、鎮江、天津海關先后設立郵務處，開始兼辦郵政。1878年初清政府同意由海關主持試辦郵政，3月23日，“各海關郵務處開始收寄公眾信件。這是海關郵政服務一般民眾的開始”。在此期間，郵政廉潔高效快速的特點逐漸顯現，“海關試辦郵政18年(注：1878—1896年)的成功業績得到了中國民眾、外國駐華機構的認可”。于是，1896年3月20日，光緒帝頒布上諭，“飭即成立全國郵政，委由赫德主持”。海關主持下的大清郵政正式開辦。

二、赫德在近代郵政制度確立過程中采取的策略和措施

在近代中國郵政制度確立的過程中，赫德起到了關鍵性的作用，他采用卓有成效的策略和措施，促成了移植自西方的郵政制度在中國的確立。

1，總體上緩進的策略

作為一個中國通，赫德深知，郵政在近代中國建立的阻力來自以下方面：一是普通民眾。由于民信局具有適合商民的經營方式，許多商民“認為這些設立多年的信局已經很令人滿意了”，從而導致商民對郵政的排斥態度，“在昔人民對于郵局深滋疑慮，不愿與郵局有何交接”。二是民信業從業者更是充滿敵意。如1897年2月時，廣州和黃埔各設立了郵局，“該局開辦之初，曾遭到各階層的反對——這個反對運動或多或少是由本地已有的郵件遞送機構組織起來的，它們進行了積極的煽動”。如果行動過激而造成與民局的尖銳對立，“激起當時深具潛勢力，遍布全國的此一民營信業之聯合反抗，則結局如何，實不易估計”。

另一個阻力來自守舊官僚。當時相當一部分官僚的思想觀念還停留在“夷夏之辨”階段，“仇視新法，群以夏變為夷為可恥”，對外來事務持排斥態度，“小之如御史徐道煽，有各海關附設郵政局所議章程，須防流弊之奏；大之如兩廣總督譚鍾麟，有郵政局瑣碎煩苛，眾怨沸騰，無裨餉需，徒傷政體之奏。閩浙總督邊寶泉有郵政瑣碎煩苛，商民胥怨，嚴搜重罰，尤為紛擾之電”。在一定程度上講，這部分人起到的阻礙作用更大，他們不僅能影響到民眾，而且還影響到郵政在一定地域的推行。1878年在天津——鎮江騎差郵路上，由于當時的山東巡撫和地方勢力的支持，在該路線山東境內數次發生攔截、扣留騎差、拋棄郵件的事件。

還有就是洋務派人士對赫德推行郵政用心的懷疑。這方面以張之洞為代表，他本是積極支持開辦郵政的。1896年，他的《請辦郵政片》從增加財政收入、收回利權、發展經濟等方面闡述了引入西方郵政制度及實行郵政國辦的重要性。但由于對赫德動機的懷疑，1902年2月，他與劉坤一聯合上奏指出：“復飭稅務司推廣郵政徑入內地，意欲將中國利權一網打盡，用心亦良險矣。”主持江浙洋務的劉子貞，也先后兩次寫了“上政府暨各督撫憲書”稱，“今再以我全國之脈路，官民之消息，內地之情形，大權大柄，授之予之，良可畏也，深可惜也”，建議將郵政的舉辦權收回。這些洋務派人士對開展郵政工作具有強大的牽制作用。

面對重重阻力，赫德遵循的是總體上緩進的策略。“我們應該效法的是龜行，而不是兔走”。他信奉的格言是“一定要首先站穩我

的腳跟，然后再推進這項業務”。他的最終目的是采用緩進的策略，讓中國人自己認識到應該開辦郵政，這“比起在一個討厭的交涉里加以規定，更可以得到健全的發展和擁護”。1896年郵政開辦時，他說：“時間會對我們有利，只要耐心和謹慎地辦理，那就不但不怕失敗和出亂子，而且還可以得到鞏固和發展的。”在一定程度上講，赫德的緩進策略是郵政制度能夠在中國最終順利建立起來的關鍵。

2，取得清廷的正式批準及各級官府的支持

在郵政問題上，赫德極力爭取上至清廷、下至地方官府的支持，以利用政府權威保護和推進郵政的開展。1896年前，由于沒有得到清政府的正式批準，海關郵政處于不被認可的尷尬境地。1896年2月，張之洞說：“寧海、江海各關道來稟，每謂稅關郵局未經奏定，外人得以借口。”同樣，商民也持懷疑和排斥態度。總理衙門也承認：“至稅關所辦郵遞，因與國家所設體制不同，故推廣每多窒礙。”種種事實促使赫德極力推動清政府正式下令開辦郵政，他一直強調“開辦時還需要有朝廷的上諭，以便在中國推廣”鯽。清政府下詔由海關主持開辦郵政，郵政擺脫了原來不倫不類的身份，正式成為國家機關之一。

在向地方推廣的過程中，赫德也極力取得地方官府的支持，“要引進新的郵政體系，必須得到當地政府竭誠支持，要求各地在新設局所時，應“照例恭送該管之州、縣官郵政章程一本，拜會時托其竭力保護”。取得官府的支持，用官府的權威來壓制思想守舊者對郵政的排斥；同時，也可以防止民信局對郵政的破壞。經過一番耐心細致的工作，到1904年時，地方官員已經逐漸轉向支持郵政，“至于各官府中，亦無不確欲成全郵政，其情形已無可疑。即如山西、河南、湖北，以及他省大員，均經自行出有剴切曉諭，內將郵政聲名宗旨及所辦系屬則家內政各節，業經明示眾知。凡遇新設郵局地方，若請該處頒發告示，遍貼城廂，亦黨不甚費手”。《山西巡撫保護郵政的告示(1901年)》從于國、于社會和于個人等多個角度闡述了建立和發展郵政的必要性，并且特別強調“其有不法匪徒，膽敢到局喧嘩滋擾者，則是故違功令，白干刑辟，定當拘獲重懲不貸”。另外，還有《河南巡撫保護郵政的告示(1904年)》《山東巡撫保護郵政的告示(1905年)》等。

赫德取得地方官府的支持的策略，保護了郵政的順利發展。如1907年2月，天津境內發生的兩起郵政案件在地方官的介入下，都得到了圓滿解決。靜海縣追回了被搶的全部郵件；灤縣郵局被盜錢款得到賠償，“而且嚴令追拿盜竊犯”。在江蘇阜寧，1908年8月和11月，發生書院學生和軍校學生到當地郵局鬧事的事件，在地方官府的介入下，不但損失得到了賠償，并且縣衙還為此專門發出布告，禁止公眾到郵政部門尋滋鬧事。

3，恰當處理與其他郵遞形式之間的關系，

在多種郵遞共存的情況下，赫德采取了不同的措施處理與它們之間的關系。“客郵”屬于清政府和西方國家之間的外交問題，郵政無權干涉“客郵”，“它們對中國海關制度的漠視是眾所周知的”。就驛站而言，“因為驛站是以官方的利益為背景的，所以凡是在任何方面可能和它相抵觸的事都沒有作過”。雖然沒有觸及驛站，但赫德的意圖是通過郵政快速高效的工作使人們在兩相對比中達到取代驛站的目的。1896年4月，赫德明確表達過這種思想：中國“郵驛頗為完善，可見郵政觀念既不能謂之新，亦不能謂之自此始。然而其辦事程序及效果與他國之官辦郵政局相比，后者之為公眾服務何其優哉”。對于民信局就不同了，赫德一直視民局為郵政發展的障礙，“他的穩步發展計劃就是以蠶食的方法逐漸吞并其他郵傳系統，主要是在民間植根很深的民信局”。

1896年郵政正式建立，赫德完成了郵政制度確立的第一步，但下一步的發展又面臨著困境。就當時的形勢看，主要問題有兩個方面：一是清政府“沒有以任何方式干涉私人送信行一民信局的工作”，官郵面臨著與民郵的競爭問題；二是清政府未以行政權賦予赫德來管理或處理民信局，“西方國家的郵務官員所賦有的權利和壟斷權，并沒有，也不能許給他”。而從雙方的力量對比看，上文已經論及，“到了同治、光緒年間，民信局進入了全盛時期”。從郵政來講，“雖然歷經30年的時間，但郵政業務的發展一直十分緩慢，郵政局所從5處僅增加到24處”嗍。因而，“郵局成立以后，民信局以其悠久之歷史與低廉之資費，仍能根深蒂固，不為所動”。既不能用行政手段取消民信局，暫時又無法取代民信局的工作，在這種情況下，赫德對民信局采取的是利用的政策，“他們必須在新成立的國家郵政局暫時還沒有到達的地方繼續服務，因此他的目標不是和他們對抗，而是鼓勵他們繼續辦下去”。

郵政利用民局遞送內地往來信件，以補當時郵政通郵面過窄的缺陷。同時，郵政開始用行政手段壓制民局的發展，限制民局自運郵件的范圍，凡輪軌通達之處的郵件總包一律交郵局代運，違者以私運論處，使民局逐漸喪失獨立完成全程通信的能力。隨著官郵逐步加深對民局的限制，民局用私運郵件的方式對抗，對民局的私運郵件行為，郵政加大緝私的力度，對查獲的民局進行嚴厲的處罰，輕者罰款，重者吊銷營業執照。另外，郵政在營業網點的普及、郵路的延伸、郵遞速度的提高等方面不斷加強，爭取“為公眾提供更好、更便宜、更迅速的服務”。所以，郵局對民局采取的是兩手同時進行的策略：一是政策上的控制，二是業務上的競爭。

4，學習借鑒民信局的經驗教訓

近代中國郵政制度移植自西方，對它如何嵌入中國社會，赫德是有深刻認識的，“照搬外國傳送郵件的辦法是不會完全適用于中國國土的，而民信局的經驗是幾百年來的經驗，許多實例表明這樣做是最有效的辦法”，所以，“要使一個洋式的郵政局能夠成功或者同民信局競爭，必須修改業務制度并且仿照大的民信局的慣例辦理”。于是，郵政積極向扎根于本土的民信局學習，根據中國社會的實際情況不斷做出調整，以適應中國社會的需要。同時，也吸取民局的教訓，去除陋習。1882年，頒布的《海關郵局章程》中，“諸如規定郵局應有固定的收遞信函時間，盡速辦理人民郵件，以及在固定的郵資之外，嚴格禁止額外需索等，無不是針對民信局的陋規”。1899年11月，頒布的《內地分局辦公誡程》中對索取酒資的陋習也做出規定：“凡郵政局內各項員役切不準向收件人婪索央求并接受各項酒資，違者送官懲辦。”

郵政廣泛借鑒民信局的成功經驗，“20世紀初年，大清郵政吸取民信局的長處，針對民信局的弱點，在資費調整、業務興革等方面采取了不少措施”。如在開展業務方面，“即如中國信件大宗，向以商號、銀莊為最”，為了把這部分業務爭取過來，郵局借鑒民局“編列專號專檔保管”辦法，開辦“號信”業務，專門攬收銀行、錢莊和商行的信件，“一面特派專差于應交各商之來信立到立投；一面即令該專差等就便分往各商號收取應發之信”，很受票號和大商

人的歡迎。郵局也借鑒了民局上門收信的服務方式。如1908年時，鎮江郵局專門派人到各大商店和官府收信，“商人很歡迎這個制度。數量還可望持續增加。從收集信件以來，代售處信柜信件沒有減少。民信局是受害者，他們對此很不滿”，所以，該郵界高級視察華希伯提出：“我堅決建議這個制度應在所有大城市推廣。”到4月份時，“這一措施本月已被揚州和常州采納”。

還有開辦掛號業務，也是借鑒民局的做法。據記載：“緣向來民局鋪規，交寄信件之時，均系先付半資，投到時再付一半，寄件者以此半資未完，遂共以為可恃。而郵局章程先付滿費，寄件者未免懷疑，既有掛號之章，故均樂于照辦，以期妥善。”再如借鑒民局帶回信的做法，郵局設立的“收信回執”上載明“由收信本人于回執上左邊，注明姓名畫押為憑”，再將回執交由發信郵局，“以便交原寄信之人作為該件投到之據”。其他如增設網點，增加開取箱筒和投遞次數，延長封發信件時間等，這些策略都是向民信局學習的結果。

5，加強郵政的制度建設

在赫德時期，郵政在制度建設方面取得很大成就，制定了一系列的規章制度，奠定了以后郵政發展的基礎。1899年，赫德主持制定了《大清郵政章程》，共分26章166條，就郵政的相關問題做出了宏觀的規定。這是近代中國郵政的第一個章程，成為制定其他相關規章制度的依據。另外，赫德還主持制定了一系列具體的規章制度，包括業務制度、人事管理制度、財務管理制度、物資采購供應制度等。這些規章制度雖然是借鑒了西方的郵政運作制度，但又根據中國的實際情況做了調整，既保證了郵政的廉潔高效又適應了中國社會的需要。

關于業務制度主要包括1896年4月公布的《開辦郵政章程》漢文本；1897年10月23日公布的《匯票章程》；1897年11月1日公布的《掛號章程》和《掛號函件處理規則》；1897年11月21日公布的《郵票章程》；1898年5月頒布的《代寄包裹掛號章程》《代寄包裹保險章程》以及《代賣貨主收價章程》；1909年5月19日頒布了《快信章程》等。其他還有《管局供事規則》《巡查供事規則》《內地分局辦公訓誡》《殷實鋪戶代郵政開設分局章程》《郵政代辦章程》等。

關于人事管理制度方面，郵政引進了西方先進的人事管理制度，對工作人員的錄用、分級、定薪、訓練、考級、晉升以及休假、養恤等有明確規定，完全不同于清朝封建行政人事制度。其中1899年2月15日的第17號郵政通令就郵政機構組織、人員錄用和待遇等做出規定。其他還有《底保章程》《中國員工假期管理規定》《華供事等級及薪金》《屬役等級工資之章程》等。雖然赫德時期的郵政人事制度尚屬初創，但這為以后郵政人事制度的建立健全奠定了基礎。

在財務管理方面，赫德初步建立起了統收統支、高度統一的財務管理制度。財政權掌握于赫德一人手中，各項支付款項都必須申報其批準，并要出具匯票。各地方郵局作為一個核算單位，但不是獨立核算盈余的單位，有盈余上交，遇虧損則申請撥付，有利于協調各地之間的郵政發展，對經濟不發達地區郵政網點的普及具有重要作用。這種垂直統一核算的財務體制，比較適合郵政通信聯合作業的特點，有利于調劑各地方分局的收支虧盈，在郵政起步時期有非常重要的意義。

6，利用海關資金支持郵政開展

從開辦經費的角度講，從海關試辦郵政開始直至1911年移交郵傳部為止，郵政沒有得到清政府資金上的大力支持，主要靠海關撥出資金維持運轉和發展。但在郵政正式開辦后，清政府多次要求加快郵政建設的步伐。1896年3月20日，提出：“請飭總理衙門轉飭赫德，妥議章程開辦，即推行沿江、沿海各省及內地水陸各路。”這是清政府較早提出的要求郵政向內地擴展的命令。1898年9月，光緒帝下令將郵政向內地推行。1903年11月，清政府又提出郵政“近來已由沿江沿海推及內地。嗣后，鐵路所到之處，郵政即當相輔而行”雖然多次提出郵政擴展的問題，但清政府并沒有給予資金上的任何支持。由于需要大量的資金支持，1904年初，赫德“將郵政局要求特別的財政援助擺在外務部面前”，在遭到拒絕的情況下，赫德下了最后通牒：“如果戶部一點兒款都不撥，我們就不得不‘關店了!”。同年6月，清政府才同意每年“由津海、江漢、江海、閩海、潮海、粵海等六關每月各撥款1萬兩”，共計總額為72萬兩的協濟款作為郵政推廣的經費。“這是政府第一次專門為帝國郵政局撥發的資助”。但這筆撥款最終并沒有完全撥付到位。其他年份的撥款也是如此。清政府也承認：“總稅務司并因郵政進款^不敷出，請外務部核準由新關項下每年指撥協濟款七十二萬兩，每年實交不過三十余萬兩。”

在缺乏清政府資金大力支持的情況下，“海關仍然定期支付郵政局的費用。到了1911年，郵政局發展到能夠保證其經濟獨立時，海關才停止資助”。1911年，大清郵政改屬郵傳部管轄。海關提出45年來為郵政墊款白銀184萬余兩，要求清政府分年償還。而從郵政的發展情況來看，1905年時，郵政已經在全國范圍內建立起總局——分局——支局、代辦所較為完整的郵政體系；到1910年時，在郵政網點普及上，“現計已設之郵政局所，已達至五千三百以上。綜此數中，幾含有一切府、廳、州、縣各城”；而到1911年，東起中朝邊境，西至西藏拉薩，北到蒙古庫倫(今烏蘭巴托)，南抵海南瓊州；東南臺灣(1895年前)，西北迪化(今烏魯木齊)，西南云貴，東北吉黑，都有了郵政局所，初步構成了遍及全國的郵政網線。這樣的成績，恐怕不是清政府“反而背上了海關兼辦郵政四十五年來用在郵政上欠款共計關平銀一百七十二萬五千八百多兩的包袱”一句話所能掩蓋得了的。清政府對郵政所取得成績也是給予肯定的，“我國郵政開辦之初，權由稅務司兼理，十數年來，規模粗具”。反過來說，就效率低下的驛站而言，“中國驛站為耗財一大端，歲費約三百萬兩”。那海關兼辦郵政45年才向清政府索取184萬兩白銀的墊款就更不值一提了。

三、結語

近代中國郵政，“跟數千年來舊的驛站制度，并無淵源關系”，更不同于民辦信局。赫德在當時中國紛繁復雜的環境中，利用他對中國社會的深刻了解，采用卓有成效的策略和措施，使移植自西方的新式郵政體制建立起來，實現了由舊式郵政向新式郵政的徹底轉變。它具有以下三個特點：一是實現了移植自西方的郵政制度成功地嵌入中國社會，使郵政制度的移植成為西方制度向中國移植中的成功范例；二是在沒有出現大的社會動蕩的情況下，實現了舊式郵政向新式郵政的成功轉變；三是在促成大清郵政正式建立后，加強郵政的制度建設，促成了郵政的初步發展，奠定了民國時期郵政快速發展的堅實基礎。

赫德在近代中國郵政制度確立中最重要的貢獻是完成了西方郵政制度與中國社會的調適，實現了兩者的成功契合。1893年，赫德在總結推行郵政制度的經驗時說：“中國對于歐洲的任何制度都不會原封不動地接受，因此必須改頭換面，才能適合中國人的眼光。改頭換面以后，內部的骨架子必須是堅固有力的，五官四肢仍然是完備的，全體的職能當然還是可以實現。”赫德使移植自西方的郵政制度既保留了其基本運作的精髓，“復以地方環境，社會交通，種種利便，仍有采用舊辦法、舊工具，間加改良，斯又于改革中求其進化者”。

有人曾經設想過，如果沒有赫德領導下的海關的幫助，中國近代郵政會出現怎樣的狀況?他得出的結論是，如果沒有海關的幫助，“中國郵政就不可能創辦起來；沒有這種幫助所形成的會是一個脫胎于西方而不能滿足中國需要的外國式的機構；有了這種幫助所長成的是一個按照中國需要而吸取西洋方法的服務機構”。這種說法不是沒有道理的。

雖然人們對赫德積極從事于近代中國郵政的建立和發展工作的看法見仁見智，但對于郵政的近代化給中國帶來的促進社會發展的客觀作用，大家基本上都是持肯定態度的。引用陳詩啟先生的話說，就是“海關創辦的郵政，是一項龐大的洋務。它把中國的通訊業務推向近代化，其作用是不可否認的”。

責任編輯：侯林莉