基于四象限分析的區域旅游政策的差異性

楊永德，李 玲，廖文輝

（廣西大學商學院，南寧 530004）

一、背景

旅游政策是國家或地方權力機構為了促進或規范旅游產業發展所制定和實施的有關方針政策、法律法規、規章制度和辦法措施的總和[1]。自20世紀50年代歐美國家創立政策科學以來，直至1975年Matthews發表《國際旅游與政治科學研究》，才開創了獨立的旅游與政策研究的先河[2]。由于不同學者對于旅游政策在研究層面和內容上仍存著巨大差異，目前學界尚未形成統一的旅游政策的研究范式。但改變單一的分析角度，轉向從一個更宏觀的角度與多學科的分析方法開展政策分析已經成為一種共識[3]。

從產業經濟學的角度來看，旅游政策的形成與區域旅游產業演進存在密切的聯系[4]。2013年10月1日頒布實施的《旅游法》在很大程度上解決了整個國家在旅游領域經營管理和消費者權益保障等方面面臨的共性問題。然而，不同旅游地發展旅游產業面臨的問題依然是具體且有差異性的。當前理論對此總結與判定技術供給仍然略顯不足。本文以經濟現代化與旅游產業演進高級化作為維度，通過四象限的構建與分區，指出不同區域旅游政策定位策略的差異，為探索區域旅游政策的差異定位提供借鑒與參考。

二、方法：構建四象限

圖1 四象限旅游區域

以經濟現代化為橫坐標，旅游產業演進高級化作為縱坐標，構建的四象限即可將區域分為：旅游產業強勢區、旅游產業弱勢區、旅游產業拉動區以及社會經濟推動區（如圖1所示）。經濟現代化反映的是區域經濟發展水平，旅游產業演進高級化反映的是旅游產業發展在統計指標上的表現水平。各旅游地在兩個維度的相關參數上會表現出明顯的差異。在既定計算模型數據的標準化處理之后，也將使所有被評價的旅游地被分為上述四大陣營。不同陣營的旅游地將表現出不同的政策訴求，旅游政策的選擇與定位也將開始出現明顯分異。

三、四種區域的旅游政策差異性

（一）旅游產業強勢區

1.區域特征。經濟基礎好，旅游產業發達，是旅游產業強勢區的總體特征。由于工業化程度較高，甚至已經進入后工業社會，區域內的交通通信醫療等基礎設施條件優越，能夠強有力地支撐旅游產業的快速發展。在經濟發展的驅動下，人們的收入水平高，人居休閑游憩環境建設受到重視，旅游及相關休閑產業的發展程度較高。加上對豐富的自然旅游資源和深厚的文化沉淀的挖掘，該區域不但能夠滿足本地消費者及外來消費者的旅游休閑需要，也成為了重要的旅游客源地。因此，與其他旅游地相比，進入旅游產業強勢區陣營的旅游地既是旅游客源地，也是旅游目的地。往往在旅游統計上會出現入境旅游、國內旅游以及出境旅游“三高”的現象。

2.政策導向。旅游產業強勢區的政策整體表現為以市場為主導，減少政府過多干預的傾向。在引導投入的政策方面，由于市場環境理想，企業投資積極性高，無須政府過多干預。但政府仍對旅游投資行為進行必要的管理，以防各種借旅游開發之名的變相投機行為。在產品導向政策方面，旅游產業優勢區整體向精品化、高端化、智能化方向發展，注重產品的體驗升級，兼顧旅游產品層次的多樣性。在市場組織政策方面，處于旅游產業優勢區的旅游企業憑借強大的市場支撐，有條件打破行政和區域的障礙，培育大型的跨地區、跨行業、跨所有制的旅游企業集團，并做大做強。在旅游需求政策方面，政府能通過多種當前新興的線上線下旅游市場營銷手段的綜合應用，鞏固旅游形象，維持旅游關注度。在配套保障政策方面，旅游產業強勢區的政府大多建立跨部門的委員會制度，加強暢通的協調運行機制，并主要依靠市場的調節與法律制度規范旅游市場的運行秩序。

（二）旅游產業拉動區

1.區域特征。旅游資源豐富，旅游產業已經優先發展起來，但社會經濟基礎相對薄弱，是旅游產業拉動區域的總體特征。進入該區域陣營的旅游地，由于擁有較高品位的旅游資源和較好的開發潛力，政府往往對以旅游產業作為拉動社會經濟發展、增加財政收入、擴大就業的富民產業。但該區域自身經濟基礎較薄弱，工業化程度較低，社會經濟發展水平尚不足以支持旅游產業更快地發展，旅游產業發展受到諸多制約。進入旅游產業拉動區陣營的旅游地必須在政府強有力主導和支持下才能彌補旅游產業自發演進的不足。從旅游統計上看，進入旅游產業拉動區陣營的旅游地大多表現為入境旅游高、國內旅游高、出境旅游低的特征。

2.政策導向。旅游產業拉動區的政策整體表現為以政府為主導，利用政府政策推動力吸引企業投資，使旅游產業優先發展起來。在投入政策方面，旅游產業拉動區一般采取加大政府前期引導性投入的政策支持，這能夠解決該區域旅游開發前期基礎配套設施建設嚴重不足的問題，改善投資環境，減少區域旅游項目招商引資的難度。根據我國云南省近年來的發展經驗，政府投入40個億能吸引400個億的企業資金投入，吸引比例約為1∶10[5]。因此，政府對旅游產業拉動區的旅游地加大投入是一種促進旅游產業發展的有效政策。在產品導向政策方面，進入旅游產業拉動區陣營的旅游地一般首先圍繞核心優勢資源進行開發，在此基礎上根據旅游市場的發育程度逐步實現旅游產品的多元化和產業的升級。旅游需求政策方面，由于受到經濟現代化水平的限制，本地及周邊的休閑需求有限，旅游產業發展必然要優先以核心優勢資源吸引“外源型需求”，圍繞核心優勢資源打造旅游產業鏈。在配套保障政策領域，旅游產業拉動區將發展作為保障政策的首要目標，發展是第一位的，因而有時會表現出“先發展，再規范”的特征。

（三）社會經濟推動區

1.區域特征。經濟基礎好，旅游產業相對薄弱，是社會經濟推動區的總體特征。進入該區域陣營的旅游地工業化程度較高，人口集中，交通、通信等基礎設施齊全，具備相對較好的經濟發展基礎。但旅游資源的品位相對較低，開發相對薄弱，旅游產業的發展仍有待于提升。從旅游統計上看，進入社會經濟推動區陣營的旅游地大多表現為旅游客源地特征，本地及周邊的周末假日旅游產業較為發達。

2.政策導向。社會經濟推動區的政策整體表現為政府引導，以市場為主體，利用政府政策引導鼓勵企業向旅游及相關休閑產業投資。在投入政策方面，進入社會經濟推動區陣營的旅游地依托較高的經濟發展水平和地方財政能力，將發展重點和各類優惠措施進一步向旅游產業傾斜。政府除了積極進行旅游基礎設施等前期導向性投入，可妥善利用社會經濟推動區龐大的有利市場需求有利條件，引導重大旅游項目的建設，解決優質旅游產品供給不足的問題。在產品導向政策方面，社會經濟推動區可優先考慮打造具有地方特色和文化品位的人造旅游吸引物。這有利于吸引眾多需求旺盛消費能力強的商務客流量和周邊休閑游客。旅游需求政策的重點應首先針對本地及周邊的休閑及一日游需求，并進一步通過旅游營銷不斷增加“外源型需求”。

（四）旅游產業弱勢區

1.區域特征。旅游產業弱勢區的整體體征表現為工業化水平較低，經濟發展基礎薄弱，旅游產業發展的水平也不高。該區域旅游產業發展往往起步晚，包括交通在內的各種接待基礎設施條件較差，旅游資源優勢尚未鮮明地轉化為旅游產業優勢，對“外源型需求”的吸引力也尚未形成。在旅游統計上該區域一般會面臨入境旅游、國內旅游以及出境旅游“三低”的局面。對于進入此類區域陣營的旅游第，旅游政策引導旅游產業發展的路徑有兩種選擇：一是對于旅游資源潛在開發價值較大并具有較強后發優勢的區域，可通過政府強有力地推動進入“旅游產業拉動區”；二是對于旅游資源非優區，則可選擇先進入“社會經濟推動區”后再向“旅游產業強勢區”轉型。

2.政策導向。屬于旅游產業弱勢區陣營的旅游地因選擇發展路徑的差異而表現出不同的旅游政策導向。在現實社會中，這種選擇體現為既定條件下政府對旅游產業的“重視”與“不重視”的區別。在投入政策方面，旅游產業弱勢區發展基礎薄弱，吸引企業等私有部門投資難度大。若選擇向旅游產業拉動區方向發展，則需要政府傾注較多的前期引導性投入以及政府直接投資。政府資金不足時可多渠道融資，可主動尋求國家扶持項目或國際非政府組織的相關項目給予幫助。為了進一步吸引民間企業投資，政府還須利用更優惠的財稅、金融、土地等措施加快涉及旅游供給的相關建設。在產品導向政策方面，進入旅游產業弱勢區陣營的旅游地面臨兩種選擇。當政府選擇向旅游產業拉動區發展時，過于分散且一般化的旅游產品往往并不足以對“外源型需求”構成吸引力，因此旅游政策可考慮重點針對“外源型需求”打造“規模+精品”的旅游產品。當區域屬于旅游資源非優區且相關開發條件尚不成熟，政府可選擇循序漸進地結合本地區及周邊的休閑需求與層次，逐步依靠本地及周邊市場的旅游及休閑產業體系。

四、結論

本文從經濟發展和旅游發展兩個維度出發，通過構建四象限并結合四個區域旅游產業發展的需求對旅游政策進行基本導向的分析，是對旅游政策形成過程的一種探索。分析認為：使本旅游地進入旅游產業強勢區陣營是各旅游地發展的終極目標；處于旅游產業拉動區與社會經濟推動區陣營的旅游地，旅游政策定位存在明顯差異；處于旅游產業弱勢區的旅游地，旅游發展條件及其政策的選擇將決定該區域未來的兩種不同發展路徑。然而，區域旅游政策的形成是多個因素共同影響的復雜過程，單一角度的政策分析難免具有缺陷。四象限分析運用在具體的旅游地分析時，也具有進一步細分的可能性。相關指數計算的準確性也是未來研究的方向。

[1]蘇振，楊永德.北部灣經濟區旅游業可持續發展的公共政策思考[J].特區經濟，2011，(12).

[2]Mathews H G.International Tourism and Political Science R esearch[J].Annals of Tourism Research，1975，(4)：195-203.

[3]Hall CM，Jenkins J.Tourism and Public Policy[M].New York：Routledge London，1995.

[4]蘇振.旅游產業演進與旅游公共政策研究[D].昆明：云南大學，2011.

[5]楊萍.從旅游流到物質流：對旅游經濟增長與發展的思考[J].思想戰線，2010，(4)：124-128.