城市標準調整對區(qū)域經濟發(fā)展的動態(tài)交互作用

郁鴻勝

導讀：我國城鎮(zhèn)化正處于深入發(fā)展的關鍵時期，為更好地實施人口和城市的分類管理，滿足經濟社會發(fā)展的需要，對原有城市規(guī)模劃分標準進行調整。新近出臺的城市規(guī)模劃分標準調整，將會給長三角區(qū)域的城市發(fā)展帶來諸多影響，包括城鎮(zhèn)體系布局與人口流動問題。因此，要充分利用區(qū)位優(yōu)勢和長三角的產業(yè)龍頭引領作用，強化資源優(yōu)化配置和實施產業(yè)分工，提高土地利用效率，建設集約型城市，構建經濟發(fā)達、社會進步、人與自然和諧發(fā)展的現代化城市體系。

關鍵詞：城市規(guī)模；劃分標準；城市群；人口流動

國務院關于調整城市規(guī)模劃分標準的通知指出，改革開放以來，伴隨著工業(yè)化進程的加速，我國城鎮(zhèn)化取得了巨大成就，城市的數量和規(guī)模都有了明顯增長，原有的城市規(guī)模劃分標準已難以適應城鎮(zhèn)化發(fā)展等新形勢要求。當前，我國城鎮(zhèn)化正處于深入發(fā)展的關鍵時期，為更好地實施人口和城市分類管理，滿足經濟社會發(fā)展需要，調整城市規(guī)模劃分標準。

以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計口徑，將城市劃分為五類七檔。城區(qū)常住人口50萬以下的城市為小城市，其中20萬以上50萬以下的城市為Ⅰ型小城市，20萬以下的城市為Ⅱ型小城市；城區(qū)常住人口50萬以上100萬以下的城市為中等城市；城區(qū)常住人口100萬以上500萬以下的城市為大城市，其中300萬以上500萬以下的城市為Ⅰ型大城市，100萬以上300萬以下的城市為Ⅱ型大城市；城區(qū)常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市；城區(qū)常住人口1000萬以上的城市為超大城市。城市劃分標準調整會給長三角區(qū)域的城市發(fā)展帶來哪些影響？這是需要長三角區(qū)域的城市認真思考的重大問題。

一、長三角城市群城鎮(zhèn)空間格局的基本態(tài)勢

世界發(fā)達地區(qū)的城市化經驗表明，城市化過程中人口的流動一般將遵循這樣一個發(fā)展規(guī)律：在城市化發(fā)展的初期，人口流動主要的表現形式是城鄉(xiāng)流動，即人口主要由農村向城市流動，城市的空間結構由小城市演變到中等城市，再發(fā)展為大城市；在城市化的中后期，人口流動主要表現為城市與城市之間流動，即人口主要由不發(fā)達地區(qū)或小城市向中等城市或大城市流動，由非都市區(qū)向都市區(qū)流動，經濟與人口呈現出明顯的“大區(qū)域集中”態(tài)勢，都市區(qū)與都市帶將逐漸形成。長三角地區(qū)城鎮(zhèn)體系布局和城市化過程中人口的流動也具有相同的規(guī)律。

長三角地區(qū)形成了五個層次的城市規(guī)模等級序列。在長三角各級城市規(guī)模的等級數量中，呈現出了相互包容、相互融合和相互滲透的“寶塔型”特點。第一層次為超大城市的上海。在超大型城市的規(guī)模體系中，又形成了若干大城市、中等城市和小城市體系。第二層次為特大城市南京和杭州，在特大城市的規(guī)模體系中又形成了若干中等城市、小城市體系。第三層次包括蘇州、無錫、常州、寧波4個超過百萬人口，和南通、鎮(zhèn)江、揚州3個50萬人口以上的大城市，這些城市的規(guī)模體系中又形成若干小城市、小城鎮(zhèn)體系。第四層次為泰州、嘉興、湖州、臺州及部分屬南京城市群輻射范圍的安徽省滁州、馬鞍山、蕪湖等中等城市，這些中等城市體系中又形成了一批小城市和小城鎮(zhèn)。第五層次為金壇、吳江、太倉等一批小城市。

從長三角二省一市的行政區(qū)域分析，上海、浙江和江蘇在城市群城鎮(zhèn)空間布局上，按照國家新頒布的城市規(guī)模劃分標準，各自都有許多不同的特點。

（一）上海城鎮(zhèn)體系的基本特點

總體來說，上海城鎮(zhèn)體系體現出四個方面的基本特征。

一是基本形成了科學合理的符合上海實際的城市等級規(guī)模體系。上海在原來四級城鎮(zhèn)體系即中心城、新城、中心鎮(zhèn)和一般鎮(zhèn)的基礎上，構建了新的“1966”城鎮(zhèn)格局，即1個中心城、9個新城、60個新市鎮(zhèn)和600個左右中心村的格局，適應了上海城市化進程的需求，融入了長三角城市群的協調發(fā)展。上海將進一步從建立與世界城市相匹配的城市等級出發(fā)向規(guī)模體系發(fā)展，規(guī)劃構建特大城市、大城市、中等城市和小城市等級規(guī)模體系，促使上海市域城市群對長三角區(qū)域城市群發(fā)展起到越來越重要的作用。

二是基本形成了有利于構建市域城市群發(fā)展的重大基礎設施體系。上海市域城市群之間的各大中小城市的基礎設施建設體現了樞紐型、綜合性和功能性等基本特征。在交通體系上，形成了以高架道路、軌道交通、“三橫三縱”地面主干道路為骨架的中心城立體綜合交通；初步構成了以莘奉金、滬青平、外環(huán)線為先行的郊區(qū)高速公路網絡，相繼建成了滬寧、滬杭、同三國道等高速公路，上海空港和海港，浦東鐵路等沿海大通道系列工程，高等級內河航道網建設，為實現長三角區(qū)域內的“同城效應”奠定了基礎。

三是基本形成了具有大中小城市布局特色的產業(yè)發(fā)展格局。上海市域城市群各城市的產業(yè)布局銜接日趨合理，在城鎮(zhèn)體系布局上，郊區(qū)以先進制造業(yè)為主，中心城區(qū)以現代服務業(yè)為主。城鎮(zhèn)體系與產業(yè)集聚在結構與層次上彰顯了區(qū)位優(yōu)勢?；拘纬闪艘試遗c市級產業(yè)基地為龍頭、以市級工業(yè)園區(qū)為支撐、以區(qū)級重點工業(yè)區(qū)為配套的產業(yè)布局體系。

四是基本形成了城鎮(zhèn)體系與空間布局一體化的公共設施和社會服務體系。在市域城市群的各大中小城市中，完善了醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化、娛樂、體育等配套設施建設，構建和完善了和諧城市發(fā)展的人居環(huán)境。

（二）浙江城鎮(zhèn)體系的基本特點

總體來說，浙江區(qū)域城鎮(zhèn)體系具有三個方面的基本特征。

一是城市群域的城市基本形成了兩頭小中間大的高度扁平狀的城鎮(zhèn)體系結構。這種城鎮(zhèn)體系結構主要表現為大中城市數量少、規(guī)模小、發(fā)展滯后，而小城鎮(zhèn)分布稠密。浙江省大力推進城市化戰(zhàn)略，調整行政區(qū)劃，扶持中心城市和中心鎮(zhèn)的建設，建制鎮(zhèn)進800個，區(qū)域性中心城市也相應得到了加快發(fā)展，但在浙江區(qū)域經濟和城市化發(fā)展中由于缺乏特大城市、大城市的引領作用，中小城市發(fā)展的空間布局呈現出低度化和分散化結構態(tài)勢。

二是城市群的人口呈單一的城鄉(xiāng)流動態(tài)勢。在城市群的人口流動中，主要表現為：城市化的人口流動主要在城鄉(xiāng)之間展開，即由農村向小城鎮(zhèn)轉移；城市與城市間的人口流動不多。近年來，浙江省長三角區(qū)域都市帶人口與生產力布局呈現出的明顯的“長三角”指向表明：浙江區(qū)域經濟和城市化發(fā)展開始由縣域經濟（或小城鎮(zhèn)經濟）進入“都市區(qū)”經濟時代。

三是形成了與城鎮(zhèn)體系相對應的均衡經濟發(fā)展格局。大城市偏少、中小城鎮(zhèn)稠密，但人口城市化水平并不低，就業(yè)水平和人均收入都比較高，城鄉(xiāng)差距和城市與城市之間的差距相對較小。在浙江省的長三角南翼區(qū)域，改革開放以來經濟社會發(fā)展已經取得了巨大成就；但與長三角北翼區(qū)域相比較，可以發(fā)現存在明顯的“北強南弱”特征，浙江省長三角區(qū)域的南翼城市規(guī)模偏小，中心城市大都是由若干個中小城市集聚而成，組合型的城市形態(tài)難以掩飾其“貌合神離”的窘態(tài)，城市內部、城市之間的協調問題十分突出。

（三）江蘇城鎮(zhèn)體系的基本特征

總體來說，江蘇區(qū)域城鎮(zhèn)體系具有四個方面的基本特征。

一是基本形成了比較合理的城鎮(zhèn)規(guī)模等級體系框架。在大力推進特大城市和大城市建設過程中，積極合理發(fā)展中小城市，擇優(yōu)培育重點中心鎮(zhèn)，全面提高城鎮(zhèn)發(fā)展質量。目前，長三角江蘇地區(qū)已初步形成以南京、蘇錫常等特大城市和大城市為核心，城鎮(zhèn)規(guī)模等級較為健全，以滬寧線、長江、運河、沿海大通道等交通干線為依托，與產業(yè)布局相呼應的城鎮(zhèn)體系。未來將以中心城市為節(jié)點、快速交通體系為依托，構建南京和蘇錫常兩個都市圈以及寧通（南京—南通），滬寧（南京—上海）等城鎮(zhèn)聚合軸。以南京、鎮(zhèn)江、常州、無錫、蘇州、揚州、泰州、南通等八個設區(qū)市及其所轄市行政區(qū)域形成沿江城市帶。

二是基本形成了城市發(fā)展向特大城市和中等城市集聚，小城鎮(zhèn)大幅度減少的態(tài)勢。長三角江蘇區(qū)域城鎮(zhèn)規(guī)模等級結構有了重大改變。特大城市和中等城市發(fā)展較快，小城市數量比重大幅減少，大城市生成慢。具體體現在以下幾方面：其一，由于近年來江蘇省對城市發(fā)展戰(zhàn)略進行了重大的調整，給特大城市和大城市的發(fā)展松了綁，對特大城市進行了行政區(qū)劃調整，大大拓展了城市發(fā)展空間，特大城市在城市建成區(qū)面積、城市總人口中所占比重上升明顯，集中了全省2/5以上的城市（包括縣城，但不含縣城以下的小城鎮(zhèn)）人口；其二，是大城市在全省城市中的人口比重下降；其三，經過10多年發(fā)展的積累，江蘇的中等城市近年在數量、規(guī)模上開始有明顯的增加；其四，作為城市化發(fā)展基礎的小城市在城市化總人口中的比重有較大幅度的下降。

三是特大城市、大城市在全省范圍的城市首位度有了極大的提高。江蘇省城市化水平增長加快，特大城市和大城市人口占全省城鎮(zhèn)總人口的比重有所增加，城市首位度有所提高，在城市區(qū)域經濟發(fā)展中發(fā)揮了核心作用。江蘇省的城市區(qū)域（市區(qū)、城區(qū)）面積約占全省國土面積的8%以上，城市區(qū)域的GDP占全省總量的50%以上，城市區(qū)域的人均GDP是全省人均GDP的2.5倍。城市在國民經濟發(fā)展中的集約效益十分顯著，省轄市、特大城市在區(qū)域經濟發(fā)展中的總體優(yōu)勢明顯。

四是蘇南、蘇中城鎮(zhèn)體系形成的區(qū)域發(fā)展不平衡矛盾比較突出。江蘇省長三角區(qū)域的各地區(qū)在地理環(huán)境、歷史條件、自然資源、工業(yè)基礎、基礎設施、開放次序、市場觀念、科技實力、政策取向等方面有所不同，使得蘇南、蘇中地區(qū)的城市化和城鎮(zhèn)發(fā)展差異顯著，特大、大、中、小城市之間發(fā)展水平的差異也明顯受地區(qū)差異影響。以城市化水平為例，蘇南超過68%，蘇中超過50%。總體看來，蘇南地區(qū)的城市化水平以及城鎮(zhèn)的經濟、社會發(fā)展、人居環(huán)境建設等均明顯優(yōu)于蘇中地區(qū)。因此，要加快蘇中地區(qū)的城市特別是中心城市的發(fā)展，通過生產要素的聚集，增強其吸引力與輻射力，提升城市化的綜合水平。

二、長三角城市群城鎮(zhèn)體系布局對人口流動的影響與作用

（一）以建設世界級一流城市群為發(fā)展目標加快長三角地區(qū)城市化進程

長三角建設世界級一流城市群發(fā)展目標的指導思想是：堅持科學發(fā)展觀，以建設世界級一流城市群為總體目標，著眼于長江三角洲城市群的整體協調發(fā)展，著力于構建與發(fā)達國家城市群相匹配的以特大城市、大城市、中等城市和小城市為等級格局的四級長三角城市群的城市體系。充分利用區(qū)位優(yōu)勢和長三角的產業(yè)龍頭引領作用，強化資源優(yōu)化配置和實施產業(yè)分工，提高土地利用效率，建設集約型城市，構建經濟發(fā)達、社會進步、人與自然和諧發(fā)展的現代化城市體系。

長三角城市群城鎮(zhèn)體系發(fā)展的總體目標是：建設與世界級城市群相匹配的城市等級規(guī)模體系，在長三角城市群域內，各城市以功能為導向，以產業(yè)集聚為紐帶，以城市協調為基礎，進一步強化上海首位城市以及南京、杭州、寧波等副中心城市的綜合服務功能，構筑長三角城市群現代城市體系。重點發(fā)展特大城市和大城市，積極合理發(fā)展中等城市，擇優(yōu)培育重點小城市和小城鎮(zhèn)；依托城市群、以高速公路、鐵路、沿江、沿海通道為發(fā)展主軸，增強特大城市和大城市產業(yè)集聚和人口集中效應，實現城市森林、農業(yè)園地和城市建設用地的總量動態(tài)平衡。因此，長三角建設世界級一流城市群發(fā)展目標要求加快長三角城市化進程。

（二）長三角城市群城鎮(zhèn)體系發(fā)展要求長三角地區(qū)的人口流動遵循可持續(xù)發(fā)展的原則

長三角城市群發(fā)展的人口流動要有利于促進土地資源的集約化利用。建設集約化、規(guī)?；奶卮蟪鞘泻痛蟪鞘?，合理調整生產力布局，集中建設公共設施和基礎設施，提高土地使用效率，進一步緩解人口日益增多與土地資源逐漸減少的矛盾。要有利于產業(yè)集聚化發(fā)展，以產業(yè)結構調整支撐城市發(fā)展，合理規(guī)劃和擴大城市人口規(guī)模。要改變城鎮(zhèn)布局過于分散、單個規(guī)模偏小的現狀，城鎮(zhèn)體系的設置要著力考慮城市經濟總量、產業(yè)集聚化容量、城市化規(guī)模和人口流動的合理配置。要有利于經濟、社會、人口、資源、環(huán)境的協調發(fā)展。城市作為人類經濟社會活動在空間上的聚集區(qū)，長江三角洲地區(qū)城市體系的設置要綜合考慮城市群域內各級城市的自身功能及其持續(xù)發(fā)展能力，遵循經濟社會發(fā)展的客觀規(guī)律。

（三）長三角城市群發(fā)展方式轉變要求人口流動素質有較大提高

以上海為核心，以南京、杭州、寧波等大城市為區(qū)域性副中心，加強集聚和輻射功能。在長三角區(qū)域戰(zhàn)略的總體布局上依托沿江、沿灣和沿滬寧杭，打造長三角國際化先進制造業(yè)基地，大力發(fā)展高新技術產業(yè)和現代服務業(yè)。調整和完善城市網絡體系，堅持集約化發(fā)展道路，堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，同步推進公共設施和各項社會事業(yè)，全面提升長江三角洲城市群整體競爭力，這就要求長三角城市群的人口流動的綜合素質能與長三角城市群城鎮(zhèn)體系發(fā)展的總體目標相匹配，有較大的提高，為實現長三角城市群一體化發(fā)展奠定基礎。

三、長三角核心區(qū)域城市群建設對人口流動的影響與作用

長三角核心區(qū)域城市群按傳統(tǒng)的行政區(qū)劃統(tǒng)計方法，共有53座城市，在長三角核心區(qū)域的城市群域內，形成了若干個次一級的城市群，這些城市群是由若干個更次一級的城市群及城市組成。長三角核心區(qū)域城市群，總體上由上海城市群、南京城市群和杭甬城市群所組成，這對人口流動有較大的影響與作用。

（一）上海城市群城鎮(zhèn)體系空間布局

上海城市群作為長三角城市群中的二級城市群，包括二個重要的空間區(qū)域。一是上海市行政區(qū)劃范圍內的上海市域城市群。二是以上海為核心的上海市域行政區(qū)外的經濟輻射區(qū)域，包括江蘇的蘇州、無錫、南通和浙江的嘉興、湖州等區(qū)域。上海城市群形成了“1+5”的區(qū)域格局。

上海城市群總體上包括上海市域城市群的特大城市、大城市、中等城市和小城市所組成的70座城市，以及上海經濟輻射區(qū)的5個地級的大城市和14個縣級市的中小城市，總體來說，上海城市群總計有89座城市?？側丝诩s4000萬，約占長三角區(qū)域總人口的48%，地域總面積3.7萬平方公里，約占長三角區(qū)域總面積的34%，約占長三角區(qū)域的47%。

1.上海城市群重點城市的城鎮(zhèn)體系布局

蘇州將成為滬寧城鎮(zhèn)聚合軸的主要節(jié)點城市，利用其毗鄰上海的優(yōu)勢，成為上海高新技術產業(yè)溢出帶的重要組成部分。

無錫將成為重要的先進制造業(yè)和生產服務業(yè)基地，沿滬寧線地區(qū)進一步城鎮(zhèn)布局形態(tài)的整合，形成具有上海都市圈的城市連綿帶的重要節(jié)點城市。

南通將成為架構蘇中、蘇南城市格局發(fā)展中的新的大城市。蘇通大橋、滬崇啟大橋等第二過江通道的建設，長三角北側東部沿海區(qū)域的快速發(fā)展，加強了南通、蘇南、上海的區(qū)域一體化，打破原有的蘇南、蘇中城鎮(zhèn)體系格局，形成以南通為特大城市的滬崇啟城市發(fā)展帶，使南通成為長三角區(qū)域重要的江海港口、工業(yè)城市，海洋開發(fā)的重要基地、沿江旅游帶的重要組成部分。推動寧通和連通城鎮(zhèn)聚合軸的建設，成為長三角區(qū)域戰(zhàn)略“海上蘇東工程”的制高點。

湖州、嘉興將發(fā)揮杭州鐵路線、高速公路交匯點、內河樞紐城市等基礎設施優(yōu)勢和城市綜合集聚和輻射能力。嘉興作為上海南翼的港口城市，在杭寧經濟帶和長江三角洲經濟發(fā)展中發(fā)揮樞紐城市作用。湖州要發(fā)揮環(huán)太湖經濟帶西部中心城市的特色優(yōu)勢。

2.上海市域城市群城鎮(zhèn)體系空間布局

上海市域城鎮(zhèn)體系可以根據國際上通行的城市等級規(guī)模劃分標準，將市域等級規(guī)模劃分為中心城（特大城市）—大城市—中等城市—小城市組成的四級城市等級規(guī)模體系。未來上海市域的城鎮(zhèn)體系將建設大城市（次中心城市）2～3個，一般大城市5～6個，中等城市控制在15個左右，小城市控制在45個左右。這對人口流動的結構與總量的規(guī)模控制有較大的影響與作用。

（二）南京城市群城鎮(zhèn)體系空間布局

南京地處中國重要的沿海和沿江發(fā)展軸線的交匯點，“承東啟西、承南接北”，是東部與中西部經濟發(fā)展的轉換地帶、南方與北方經濟發(fā)展的交融地區(qū)，具有戰(zhàn)略性的樞紐地位。同時，充分發(fā)揮長三角北翼的區(qū)位優(yōu)勢，將安徽部分城市納入到南京輻射范圍內共同發(fā)展，為此，南京城市群以南京為核心，主要包括南京、揚州、鎮(zhèn)江、常州、泰州、馬鞍山、蕪湖、滁州，形成“1+7”的發(fā)展格局，其地域面積為4.56億平方公里。南京城市群總人口為3000萬。

南京城市群發(fā)展將以南京為核心，以一帶（沿江城市帶）、一軸（城鎮(zhèn)發(fā)展軸）和三條通道（交通干道）為基礎，構筑蘇中南及皖南四級城市。通過引導南京、揚州、鎮(zhèn)江、常州等城市功能的合理擴散和積聚，協調沿江地區(qū)各類用地的空間布局，建設高效運行的基礎設施網絡，協調和整體提高沿江城市帶的發(fā)展。南京將形成以長江為紐帶、沿江城市為依托，聯合培育信息生產、擴散原地和信息服務樞紐，構建國際性的沿江先進制造業(yè)的產業(yè)集群和以歷史文化、山水城林為特色的城市帶。

積極推進揚州、鎮(zhèn)江、常州等大城市建設。充分利用滬寧高速公路、滬寧高速鐵路、京滬線、寧杭線等，增強南京作為區(qū)域綜合性交通樞紐的地位。積極向東推進，推動滬寧和沿江城鎮(zhèn)發(fā)展軸的建設，有力促進以交通為主導的揚州、鎮(zhèn)江、常州等城市迅速發(fā)展。

積極向南延伸，加強南京與皖南的馬鞍山、蕪湖、滁州等城市的聯系，首先在交通等基礎設施上對接，協調馬鞍山、蕪湖到南京城際軌道交通建設以及兩市至南京祿口國際機場快速聯系通道建設。充分利用皖南資源優(yōu)勢，充分發(fā)揮長三角北翼輻射帶動作用，這對長三角地區(qū)和泛長三角地區(qū)的安徽、江西等地的人口流動的結構與總量規(guī)模發(fā)展有較大的影響與作用。

（三）杭甬城市群城鎮(zhèn)體系空間布局

以杭州、寧波為核心，構筑環(huán)杭州灣城市帶的四級城市體系，形成雙核城市群。杭甬城市群主要包括杭州、寧波、紹興、舟山和臺州等城市，形成“2+3”發(fā)展格局，其地域面積為4.5萬平方公里，占長三角總面積的41%。杭甬城市群總人口達到3800萬人。

杭州要充分發(fā)揮節(jié)點城市功能，成為上海向東南、大西南物流輻射的中轉站和寧波—舟山港口的后方疏運中心。

寧波作為長江三角洲連接世界各大港口的國際性港口城市，是上海國際航運中心的重要組成部分。要充分利用寧波杭州灣跨海大橋建設的機遇，依托寧波港，加強石化、鋼鐵等基礎工業(yè)的發(fā)展，構筑寧波新型城市體系。

紹興、臺州、舟山以航運港口和跨海大橋建設為契機，接軌上海深水港，圍繞打造寧波上海國際航運中心組合港的機遇，形成國際現代物流中心和交通樞紐。通過杭州灣跨海大橋的建設，使得寧波、紹興和臺州成為上海先進制造業(yè)的后方基地。充分發(fā)揮舟山海洋優(yōu)勢，構造新型城鎮(zhèn)體系，這對長三角地區(qū)調整人口流動的結構與總量規(guī)模有較大的影響與作用。

責任編輯：張 煒