便民服務熱線的“三縱三橫”模式

王人杰

導讀：為了快速應對各類公共社會問題，全面提高服務質量和辦理效率，上海“12345”熱線通過一年多的工作實踐，逐步建立起了一系列的工作流程和制度。結合該熱線的自身特點，將其核心歸納成“三縱三橫”運行模式，有助于對“12345”熱線作為民意表達的渠道和政府服務方式的創新進行一些思考和探討。

隨著法制政府向服務政府的逐步轉型，政府為民眾提供服務的職能，逐步從控制導向的管理轉變為服務導向的治理，而各類政務熱線的產生，正是體現了政府的這種職能轉變。本文以上海市“12345”市民服務熱線為例，對社會轉型過程中政務服務的發展創新做一些探索。

一、“12345”熱線的服務特點

我國“12345”熱線最早于1983年在沈陽市出現，當時稱之為“12345”市長熱線。隨后，杭州、北京、重慶、深圳等多個城市相繼開通了“12345”熱線，并將其逐步建設成了一條非緊急類政務服務熱線，熱線名稱也從“市長熱線”逐步轉變成了“市民熱線”、“市民服務熱線”，體現了政府服務觀念的轉變。上海也將原有的230余條便民服務熱線、政務服務熱線進行整合，于2013年起正式開通了“12345”市民服務熱線。相比其他服務熱線，“12345”熱線主要有以下一些特點：

（一）一號受理

“12345”熱線摒棄了服務熱線號碼各異導致記憶不便的不足，采取統一的“12345”號碼進行受理，市民撥打該號碼后市熱線中心即可按市民來電訴求進行答復、轉交或派單等。如果來電只是一般咨詢，市熱線中心可以根據現有的資料數據庫進行直接答復；如若不是，市熱線中心將根據訴求內容轉交其他相關熱線或以電子工單形式派發至有關部門進行辦理，辦理結束后再告知市民結果。

（二）涵蓋面廣

“12345”熱線根據來電訴求一般可分為咨詢、求助、意見建議、投訴舉報、其他等類別，內容涵蓋政策咨詢、公用事業、物業服務、市容衛生、環境保護、勞動保障、違法搭建、售后服務、食品安全、公共交通等社會生活各方面。

（三）全天服務

“12345”熱線承擔起了政府年中無休、全天24小時進行公共服務的使命，市熱線中心及各條線、區縣熱線管理辦公室的工作人員24小時輪班進行接單、派單的任務，而各承辦部門接單后必須及時處理并反饋。

二、“12345”熱線的“三縱三橫”模式

為了快速應對各類公共社會問題，全面提高服務質量和辦理效率，上海“12345”熱線建立起了一系列工作流程和制度，筆者將其核心歸納成“三縱三橫”的運行模式，具體如下：

（一）“三縱”，指自上而下或自下而上的縱向工作聯系機制

1.派單

派單主要分為兩個層面，首先是一級受理平臺即市熱線中心接到來電后向各委辦局及區、縣等二級受理平臺進行派單。其次是二級受理平臺接單后再派單至各具體承辦部門進行承辦。

2.反饋

各具體承辦部門接單后，根據來電訴求的內容及類型，在規定時限內及時處理，并將處理結果及時反饋至上級熱線平臺。

3.督辦

對于多次反映的合法合理訴求卻未落實、逾期未辦結或辦理程序存在瑕疵等來電事項，上級熱線管理部門可以對下級承辦部門進行督促檢查，通常以書面、電話、現場等形式進行督辦。

（二）“三橫”，指橫向或外擴性的工作聯系機制

1.“12345”熱線平臺與其他熱線平臺的整合

由于“12345”熱線一號受理、涵蓋面廣等特點，必須保持與其它政務服務熱線以及相關平臺的互通融合，以保證信息暢達及資源共享。

2.二級受理平臺或承辦部門之間的橫向溝通

市民來電訴求有時跨地區或跨職能部門，因此需加強各平臺、各部門間的溝通協調，提高服務效率和質量。

3.向市民答復及回訪機制

各承辦部門在規定期限內處理完工單后，必須向來電市民答復處理結果。同時，各上級熱線管理部門會在承辦部門上報的反饋情況中按一定比例進行抽取，并重點就辦理態度、辦理結果、市民滿意度等對市民進行回訪。

三、“12345”熱線目前存在的不足

雖然這種“三縱三橫”的運行模式為熱線工作的規范有序推進奠定了基礎，體現了高效、便捷、優質的服務宗旨，但由于上海“12345”市民服務熱線開通時間較短，各項運行機制及管理制度尚在不斷摸索與完善中，“三縱三橫”模式仍然存在著一些不足，主要表現為以下幾個方面：

首先，對于“12345”熱線系統內部運行來說，熱線受理平臺工作人員對市民來電訴求的把握不清或相關背景知識的缺乏，導致工單的錯發。而承辦部門在接收到非本部門職能范圍內的工單，因缺乏與工單的相關責任部門溝通，造成工單無法及時辦理或互相推諉、扯皮。當承辦部門向上級部門反饋處理結果時，反饋結果有時含糊不清或脫離實際。而如何使上級部門的督辦真正成為解決訴求的推動力從而確保督辦的質量與效率，還值得深思。

其次，對于“12345”熱線與外部其它熱線或平臺來說，各熱線、平臺間的信息資源尚未能形成真正的互通共享，“12345”熱線的平臺建設及服務網絡的健全還有待進一步加強。同時，各熱線與平臺間還存在著權責交叉、重復的現象，因此在行政資源合理、有效利用方面還有待進一步提高。

再次，對于“12345”熱線與市民來說，承辦部門未能及時告知市民處理結果，或處理結果無法令市民滿意，往往導致市民多次撥打熱線，降低了對熱線的信任度及滿意度，影響了政府的形象與公信力。

四、“12345”熱線未來發展方向

（一）加強制度建設與管理，強化“三縱三橫”內驅力

1.完善工作制度與流程，匹配工作實際

在不同的具體條件下，針對不同的問題，需要有不同的制度安排來充分利用有利的機會。而當條件變化、問題變化之后，制度安排也必須隨之變化，才能適應新的情況，捕捉新的機會。[1]各級熱線管理部門應全面梳理各項工作制度、工作流程等，根據實際運行情況進行補充和完善。對熱點訴求及專題事項的報送、工單的派單、退單、回訪等應做到及時無誤、公正客觀，不斷推動熱線管理工作的規范化、合理化。各承辦部門在嚴格按照熱線辦理工作要求和流程的基礎上，可以針對市民來電的熱點、難點問題，結合本地區、本部門的實際情況，對熱線工單處置的各個環節加以規范和優化，形成合理高效的辦理機制。

2.加強人員培訓與管理，強化服務意識

應進一步加強熱線隊伍的建設與管理，定期對熱線各級平臺及承辦部門的工作人員進行專業培訓，不斷提高熱線工作人員的專業素養與技能。通過培訓和考核等機制，轉變熱線工作人員中存在的簡單應付、敷衍塞責、推諉扯皮等不良問題，提高的服務意識。對于工單的派發、辦理到反饋等一系列工作過程，應落實個人負責制，建立健全責任跟蹤與責任追究制度。

3.深化熱線監督與考核，提高服務效能

任何制度安排都會在有限范圍內產生制度缺陷和失敗，[2]因此，在政府開展行政行為、進行社會管理的過程中，需要實行有效的監督以確保行政決策的有力執行。各級熱線管理部門應加強熱線的督辦工作，按照實事求是、突出重點、注重實效以及依法公正的工作要求開展領導督辦、熱線領導小組督辦以及多部門聯合督辦等多種形式的督辦工作。同時，各承辦部門應高度重視督辦工作，及時辦理并反饋情況，切實保證督辦件辦理的質量。此外，通過積極摸索并完善績效考核體系，建立適應本地區、本部門的工作考核制度，為熱線工作的良性運行起到規范作用，也為政府行政管理活動的法制化、規范化起到促進作用，不斷提高政府的行政效能和服務水平。

（二）完善資源共享平臺，提高“三縱三橫”溝通力

1.強化聯動機制，增強服務能級

各承辦部門應以切實解決市民來電訴求、提高市民滿意程度為目標，樹立傾心為民服務的宗旨意識，不斷增強部門間相互協作、溝通聯動的意識與大局觀，形成運作成熟、動態合理的聯動機制，避免政府部門間相互推諉、扯皮現象的發生，進一步擴大政府部門的服務半徑，確保熱線服務效率。

2.健全服務網絡，推進資源融合

不斷加強網絡互連、數據系統查詢、分析等方面的技術支撐，推進并完善與其它各類熱線、平臺的整合互動，不斷探索相互間資源融合、業務對接工作，全面、有效利用各熱線、平臺的數據庫資源，深化資源共享，建立統一的服務流程與標準，積極拓展服務的廣度與深度，為行政資源的合理整合和有效利用，提高政府行政效率，打造精簡高效的服務型政府提供重要保障。

（三）保障民意訴求渠道，鞏固“三縱三橫”公信力

1.促進政府回應，加強雙向溝通

斯塔林在他的《公共部門管理》一書中提出，回應（Responsiveness）意味著政府對公眾接納政策和公眾提出訴求要作出及時的反應，并采取積極措施來解決問題。[3]對于便民服務熱線來說，高效處置、迅速回應是其生命力所在，亦是取得公眾信任的關鍵因素。因此，必須認真對待每一個市民來電，加強政府的回應機制，及時幫助市民解決合理訴求，確保訴求辦理的時效與質量。特別對于重復來電事項，必須了解市民多次致電的原因，積極尋求協調與處理的方法，加強回訪和督辦力度，及時與市民保持聯系與溝通，因為重復來電過多必然將直接影響熱線在市民中的口碑與信任度，也將影響到政府的公信力。

2.暢通民意表達，鼓勵共商共治

亨廷頓認為，公眾參與是影響政治發展的重要變量，公眾參與的程度和規模是衡量一個社會政治現代化的重要尺度。[4]市民服務熱線不僅是政府提供公共服務的有效載體，也是政府了解社情民意、與民眾進行互動溝通的重要平臺，而熱線接收到的市民訴求恰恰正是現今經濟發展、社會管理和政策執行中存在的盲點與不足。因此，必須保障市民服務熱線這個民意表達的渠道，廣泛傾聽民聲、收集民意，并且鼓勵市民通過熱線共同參與到社會管理中，通過建言獻策為政府的政策制定、執行提供重要的參考意見，促進決策的民主化、科學化，同時這也是公民行使民主權利、履行公民義務的重要體現。

在社會經濟不斷發展、社會管理日漸復雜、民眾需求逐步多元化的今天，“12345”市民服務熱線時刻面臨著新的要求與挑戰，只有跨前一步、主動作為，不斷豐富完善“三縱三橫”這個熱線運行的主心骨，強化熱線的公共服務職能，提高熱線的服務質量和水平，才能真正達到關注民聲、改善民生、解決民憂的目的，為健全社會管理體制、打造服務型政府增添新的活力。

參考文獻：

[1]樊綱.漸進改革的政治經濟學分析[M].上海：遠東出版社，1996.

[2]馬克斯·韋伯.經濟與社會（上卷）[M].北京：商務印書館出版社，1997.

[3]黃巖，吳克昌.論公眾參與和政府回應機制的重構[J].甘肅社會科學，2005（1）.

[4]塞繆爾·E·亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].北京：華夏出版社，1988.

責任編輯：王 縉