我國鄉鎮衛生院衛生人力資源配置現狀分析
——基于6省18縣的調查

朱 坤 張小娟 田淼淼

中國醫學科學院醫學信息研究所/衛生政策與管理研究中心 北京 100020

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我國鄉鎮衛生院衛生人力資源配置現狀分析
——基于6省18縣的調查

朱 坤 張小娟 田淼淼

中國醫學科學院醫學信息研究所/衛生政策與管理研究中心 北京 100020

目的：分析我國鄉鎮衛生院衛生人力資源配置的現狀和問題。方法：采用典型抽樣的方法選擇6省18縣296所鄉鎮衛生院的在崗職工作為研究對象，并訪談了20名分管農村衛生的政府官員和鄉鎮衛生院院長；利用描述性統計分析對定量數據進行分析，對訪談數據進行歸納、總結和主題分析。結果：鄉鎮衛生院衛生人力資源總量和分布不均衡，中部地區衛生人力資源配置標準較低，鄉鎮衛生院空編和編外用人并存現象普遍存在。鄉鎮衛生院內部的衛生人力資源配置不盡合理，專業衛生技術人員配置比例低于國家規定，高級職稱比例較低，部分地區存在人才斷檔的隱憂。鄉鎮衛生院人力資源建設仍存在一些障礙，醫學生的培養與鄉鎮衛生院的需求錯位，鄉鎮衛生院人員招聘政策不合理，衛生技術人員待遇偏低、晉升職稱困難、職業發展受限。建議：優化鄉鎮衛生院人力資源結構；調整鄉鎮衛生院人才招聘政策；暢通鄉鎮衛生院衛生技術人員的晉升通道，拓展其職業發展空間；提升衛生技術人員的待遇，增強鄉鎮衛生院的崗位吸引力。

農村衛生； 衛生人力資源； 鄉鎮衛生院

鄉鎮衛生院是我國農村醫療衛生三級網的樞紐，是我國基本醫療衛生服務的重要提供者，是執行我國農村衛生改革的重要載體，也是我國基層衛生綜合改革的主要對象。[1-2]鄉鎮衛生院功能履行與否事關我國農村居民基本醫療衛生服務的公平可及，事關我國農村基本醫療衛生制度的建設進程。[3]衛生人力資源是鄉鎮衛生院最重要的資源，合格的衛生人才隊伍是鄉鎮衛生院順利履行職能的重要保障。[4]自2009年實施新一輪醫藥衛生體制改革以來，在“保基本、強基層、建機制”原則的指導下，我國農村衛生事業得到長足發展，特別是2010年開始基層衛生綜合改革后，我國鄉鎮衛生院的發展模式和運行方式均發生重要變化。[5]鄉鎮衛生院衛生人才隊伍建設是我國基層衛生綜合改革的重要組成部分，在新形勢下如何加強衛生人力資源建設，促進鄉鎮衛生院的可持續發展，逐步實現農村居民基本醫療衛生服務的公平可及，一直是決策者和研究者關心的重要問題。為此，有必要對鄉鎮衛生院的衛生人力資源配置現狀進行分析，發現鄉鎮衛生院衛生人力資源建設面臨的問題，為政府循證決策提供依據。

1 資料與方法

根據經濟社會發展水平選擇東部的江蘇和福建，中部的安徽和江西，西部的四川和廣西作為樣本省份，在每個省分別抽取經濟發展較強、中等和較弱的縣(市/區)作為樣本縣，6省共抽取18個樣本縣：江蘇省句容、大豐和金湖縣，福建省晉江、霞浦和長汀縣，江西省新建、永修和靖安縣，安徽省銅陵、舒城和來安縣，四川省龍泉驛、富順和平昌縣，廣西武鳴、鹿寨和都安瑤族自治縣。以樣本縣內所有的鄉鎮衛生院作為調查對象，共覆蓋6省18縣(市/區)的296個鄉鎮衛生院，收集樣本地區鄉鎮衛生院2013年衛生人力資源配置相關數據；同時訪談了6省部分衛生計生委(衛生廳)基層(農村)衛生處官員、項目縣分管領導、部分鄉鎮衛生院院長，共20名。數據采用描述性統計分析方法進行處理，訪談數據進行轉錄、編碼、歸納、總結及主題分析。

2 結果

2.1 基本情況

樣本地區共有鄉鎮衛生院296所，中心衛生院占33.11%，一般衛生院占66.89%；樣本地區的鄉鎮衛生院數量及構成如下(表1)。

表1 2013年樣本地區鄉鎮衛生院構成情況

2.2 鄉鎮衛生院人員數量分析

2.2.1 在崗人員與在編人員

不同地區鄉鎮衛生院在崗人員數量存在差別，中心衛生院的規模大于一般衛生院。中心衛生院中，福建省規模最大，平均在崗人數達93.08人，江西省規模最小，平均在崗人數為29.69人，約為福建省的1/3；一般衛生院中，江蘇省的規模最大，平均在崗人數為50.81人，四川省的規模最小，平均在崗人數為19.48人，約為江蘇的40%(表2)。

鄉鎮衛生院在編人數普遍低于在崗人數。江蘇省中心衛生院平均在編人員數量最多，其后依次為福建、安徽、廣西、四川和江西；一般衛生院的平均在編人員數量江蘇省也位居第一，其后依次為福建、廣西、安徽、江西和四川(表2)。

表2 2013年樣本地區鄉鎮衛生院平均在崗人數與在編人數比較(人)

2.2.2 人員配置

鄉鎮衛生院人員編制標準存在差別，多數鄉鎮衛生院未能充分使用核定編制。中心衛生院，江蘇省核定的人員編制標準最高，按照服務人口測算達19.25人/萬人口，江西最低，僅為8.44人/萬人口；一般衛生院，四川省核定的人員編制標準最高，達13.13人/萬人口，江西最低，為9.17人/萬人口。江蘇、安徽和四川省中心衛生院的在崗人員數低于核定編制人數，福建、江西和廣西則高于核定編制人數；一般衛生院除四川外，其余地區的在崗人數均低于核定編制人數。除江西外，其余地區中心衛生院的核定編制數均高于一般鄉鎮衛生院。在崗人員的地區分布表現為東西部較高、中部較低(表3)。

表3 2013年樣本地區鄉鎮衛生院每萬平均人口核定編制數與在崗人員數

鄉鎮衛生院空編與編外用人現象并存。樣本地區的鄉鎮衛生院均存在空編現象，除江西省外，其余省份的中心衛生院空編數均高于一般衛生院。樣本地區中，安徽和江西的衛生院空編較少，平均每所鄉鎮衛生院的空編人數不足10人；廣西和四川空編較多，廣西中心衛生院空編達30人左右；東部的江蘇和福建空編人數在10人左右。

長期編外用人方面，安徽省鄉鎮衛生院編外人數較少，中心衛生院長期編外人數平均不足3人，一般衛生院平均不足1人；江蘇、福建、廣西長期編外用人較多，中心衛生院平均15人左右，一般衛生院平均7人左右；江西、四川中心衛生院長期編外人數平均約為8人，一般衛生院平均約為5人(表4)。

空編與編外人數相比，江蘇、福建和江西中心衛生院編外人數高于空編人數，安徽、廣西和四川編外人數低于空編人數；一般衛生院方面，除江西省，其余地區的編外人數均低于空編人數(表4)。

各地區鄉鎮衛生院編外人員占在崗人員比例差別較大，除安徽省外，其余省份編外人員占比均超過10%。江西省中心衛生院編外用人比例高達28.84%；福建省、江西省和四川省一般衛生院的編外人員占比均超過20%，江蘇和廣西一般衛生院的編外人員占比也超過15%(表4)。

表4 2013年樣本地區鄉鎮衛生院平均空編及長期編外人數比較

對于空編問題，有衛生行政部門領導反映：“現在衛生院招人很難招到，我們今年計劃招60人，招了三批，最后只招到了40多人，畢業生現在是多，但大多數是本科生，現在醫學院大專畢業生很少了，本科生又不愿意來基層；基層的待遇本來就不行，和縣級醫院沒法比，現在又搞收支兩條線和績效工資，把鄉鎮衛生院的積極性搞沒了，有本事的和有門路的都想走。”也有的反映：“現在的招聘政策不利于鄉鎮衛生院招人，現在進事業單位都要3∶1面試，有些專業招的人少，結果報名不到3人，連開考都開考不了。”

對于編外用人問題，某衛生局分管領導說：“現在入編限制太多，但事情還得有人做，沒有辦法，我們只好先找合同制的來做(事)，有些符合條件可以再入編。” 也有的反映：“現在我們確實有空編現象，但這些在崗的(編外)人員大多不符合入編條件，現在入編一方面有學歷限制，入編要求大專及以上學歷；另一方面有年齡限制，要求35周歲以下。這兩個條件好多人都不符合。”

2.3 鄉鎮衛生院在崗人員構成分析

在崗衛生技術人員數量差別較大。中心衛生院，福建省在崗衛生技術人員最多，達76.08人，江西省最少，為23.87人；在崗衛生技術人員占比，廣西最高，為87.93%，四川最低，為78.09%。一般衛生院，江蘇省在崗衛生技術人員最多，為39.65人，四川最少，為16.09人；衛生技術人員占比，安徽最高，達97.45%，江蘇最低，為78.04%(表5)。

表5 2013年樣本地區鄉鎮衛生院在崗衛技人員數及其所占比例

2013年樣本地區鄉鎮衛生院衛生技術人員構成存在較大差別。執業(助理)醫師占衛生技術人員的比例高低不一：江蘇省中心衛生院和一般衛生院的執業(助理)醫師占比均較高，分別為48.36%和49.95%，福建較低，分別為31.00%和29.65%。公衛執業(助理)醫師占衛生技術人員的比例普遍較低，均不足10%。護理人員占比大多保持在30%左右(表6)。

對于公衛人員比例較低現象，部分衛生院院長反映：“一是招不到人，現在公衛專業基本沒有大專生了，招本科生，他們也不愿意來；二是現在的很多公共衛生服務工作，也不是公衛人員過來就能干的，像慢性病管理等，還是需要臨床醫生的參與，而其他一些(基本)公共衛生服務項目，有些臨床醫生和護士也都可以做，其實我們衛生院更需要多面手。”

樣本地區大多數鄉鎮衛生院的醫護比呈現倒置現象。中心衛生院中福建省的醫護比為1，其余省份的醫護比均大于1；一般衛生院的的醫護比均大于1，江蘇和四川的大于2。除安徽省外，其余省份中心衛生院的醫護比均低于一般衛生院(表6)。

對于醫護比倒置現象，部分衛生院院長反映：“在衛生院，老百姓最關心的還是看病，對護理的要求沒有醫療那么高；而且現在衛生院住院病人也比以前少了，重癥病人基本沒有，護理人員的需求也沒有那么大。”有院長反映：“醫務人員流失也是醫護比倒置的原因之一，現在招來的醫生，稍有點本事的就想走，現在衛生院的待遇比醫院差多了，事情還多，留人真難。”

表6 2013年樣本地區鄉鎮衛生院衛技人員構成(%)

職稱構成方面，無論是中心衛生院還是一般衛生院，均以初級職稱為主；但不同省份之間的鄉鎮衛生院職稱構成有所不同。中級職稱構成，江蘇省的鄉鎮衛生院最高，福建省最低；高級職稱構成，安徽省中心衛生院最高，江蘇省一般衛生院最高，廣西的鄉鎮衛生院沒有高級職稱人員(表7)。

對于職稱問題，部分衛生局分管領導認為：“現在的職稱晉升要求對于鄉鎮衛生院不利，鄉鎮(衛生院)人員與縣級以上醫療機構共同競聘，肯定不占優勢；現在盡管取消了他們英語和論文的要求，但是晉升的名額沒有給基層增加，基層還是和醫院在一個平臺上競爭，晉升還是很難。”也有的認為：“現在職稱晉升比以前要容易一些，基層與縣級醫院在職稱考試的分數差別已經超過10分了。”有的衛生院還通過返聘一些從醫院退下來的高級職稱醫務人員，來加強衛生院的服務能力。

表7 2013年樣本地區鄉鎮衛生院衛技人員職稱構成(%)

年齡構成方面，廣西、福建和江西的鄉鎮衛生院衛生技術人員30歲以下所占比例較高，其余省份31～40歲年齡段所占比例最高；各省的鄉鎮衛生院均存在60歲以上的衛生技術人員在崗工作現象，但比例較低，大多在1%左右(表8)。值得注意的是部分地區衛生技術人員出現斷檔現象，如有些省份無論是中心衛生院還是一般衛生院，30歲以下衛生技術人員占比均不足20%。

對于年齡斷檔和超齡工作現象，部分衛生院院長反映：“現在招人難，衛生院的待遇缺乏競爭力，年輕人不愿意來，有的來了2年，考了(執業醫師)資格就走了。”有的院長反映：“現在衛生院的骨干流失時有發生，為了醫院的發展，就把一些已經退休的老同志留下來，他們大多有中級或高級職稱，這部分人員在老百姓中的口碑也比較好。”

表8 2013年樣本地區鄉鎮衛生院衛技人員年齡構成(%)

3 討論

3.1 鄉鎮衛生院人力資源總量與分布不均衡

分析顯示，大部分地區鄉鎮衛生院的核定編制數已經達到國家規定標準，少部分地區鄉鎮衛生院人力資源總量不足，核定編制低于國家規定的“鄉鎮衛生院人員編制按照服務人口1‰左右的比例核定”的標準[6]，在崗人員也未能達到核定編制的標準。鄉鎮衛生院核定編制未能得到充分利用，空編和編外用人共存現象普遍存在。衛生人力資源分布不均衡，中部地區出現洼地現象，鄉鎮衛生院核定編制數和在崗人員數低于東部和西部地區。

3.2 鄉鎮衛生院人力資源構成不盡合理

鄉鎮衛生院在崗衛生技術人員所占比例仍需進一步提升，鄉鎮衛生院在崗衛生技術人員所占比例普遍為80%左右，與國家規定的“專業技術人員所占編制不得低于編制總額的90%”的要求仍有一定的差距。[6]鄉鎮衛生院醫護比失衡，大多數地區鄉鎮衛生院的醫生多于護士，醫護比高于1。鄉鎮衛生院專業公共衛生人員占比偏低，公衛執業(助理)醫師占衛生技術人員的比例均不足10%，部分地區甚至不足5%。部分地區鄉鎮衛生院在崗人員年齡結構不合理，30歲以下人員占比不足20%，存在人才斷檔的隱憂。鄉鎮衛生院高級職稱人員占比較低，大多數僅占2%左右，部分地區的鄉鎮衛生院甚至沒有高級職稱衛生技術人員。

3.3 鄉鎮衛生院人力資源建設仍存在障礙

提供者能力的均等化是基本公共服務均等化的前提和基礎。[7]從樣本地區的反映看，鄉鎮衛生院在加強衛生人力資源建設方面仍存在一些障礙。一是醫學生的培養與鄉鎮衛生院的需求錯位，鄉鎮衛生院希望招聘更多的大專生，部分專業需要招聘本科生，但原有的大專、中專院校逐漸升格為本科院校，導致醫學大專特別是臨床醫學和預防醫學的生源大幅度下降，鄉鎮衛生院的需求難以得到滿足；二是鄉鎮衛生院人員招聘政策不合理，部分地區未能考慮到鄉鎮衛生院的實際情況，仍教條地參照事業單位的招聘要求來招聘鄉鎮衛生院的衛技人員，采取了3∶1甚至更高比例的報考和錄取方式，部分地區因為報名人數較少或者進入面試人數較少而導致無法開考或無法進入面試程序；三是鄉鎮衛生院衛生技術人員的待遇仍然很低，盡管目前新進的員工大多解決了編制和身份問題，但其收入與縣級醫療機構和社會辦醫療機構有一定差別，現有的待遇保障政策對于醫學畢業生吸引力不強；鄉鎮衛生院實施績效工資制度后，收入差距有所縮小，骨干人員的積極性有所下降；四是鄉鎮衛生院衛生技術人員晉升困難、職業發展受限；盡管部分地區對于基層衛生技術人員的職稱晉升有了政策傾斜，但高級職稱的崗位有限，部分中級職稱人員為了更好的職業發展主動離開衛生院。

4 建議

4.1 優化衛生人力資源結構，更好地滿足人民群眾的基本醫療衛生服務需求

加強鄉鎮衛生院的人才隊伍建設，結合鄉鎮衛生院的功能定位和工作任務的變化，適度增加鄉鎮衛生院編制數；優化鄉鎮衛生院的人力資源配置，逐步實現衛生人力資源的均衡配置，縮小不同地區衛生人力資源的數量和質量差距；提升基本醫療衛生服務能力，更好地滿足人民群眾的基本醫療和公共衛生服務需求，為實現基本公共衛生服務均等化奠定基礎。

4.2 因地制宜，調整鄉鎮衛生院人才招聘政策

結合鄉鎮衛生院的需求和大中專畢業生的就業意愿，出臺因地制宜的基層衛生人才招聘政策，及時調整報考和面試的比例，更好地滿足鄉鎮衛生院的人才招聘需求。

4.3 暢通鄉鎮衛生院衛生技術人員的晉升通道，拓展其職業發展空間

針對鄉鎮衛生院工作崗位的特點，實施合理的職稱晉升政策，暢通鄉鎮衛生院人員的晉升通道，拓展鄉鎮衛生院人員的職業發展空間，更好地吸引和引導合格的衛生技術人員流向基層、留在基層、扎根基層。

4.4 提升鄉鎮衛生院衛生技術人員的待遇，增強鄉鎮衛生院的崗位吸引力

提升鄉鎮衛生院衛生技術人員的收入水平，縮小其與縣級醫院衛生技術人員的收入差距，建立健全合理的激勵機制，逐步增強鄉鎮衛生院的崗位吸引力。

[1] 張雪莉， 周鼎倫. 2001—2010年全國鄉鎮衛生院人力資源發展狀況分析[J]. 中國農村衛生事業管理， 2012, 32(2)： 111-114.

[2] 漢業旭， 王曉燕， 張建， 等. 影響鄉鎮衛生院人力發展的因素及對策——基于北京市五個郊區縣調研分析[J]. 中國初級衛生保健， 2012, 26(8)： 12-14.

[3] 王晶， 楊小科. 中國農村基層醫療衛生改革的制度選擇與發展反思[J]. 東北師大學報: 哲學社會科學版， 2014(6)： 68-73.

[4] 馬曉， 彭迎春， 楊佳， 等. 衛生人力資源對鄉鎮衛生院服務可及性的影響研究[J].中國醫院管理， 2015, 35(8)： 59-61.

[5] 王冰. 醫改后重慶市鄉鎮衛生院收入變化趨勢研究[J]. 中國衛生經濟， 2015, 34(5): 67-69.

[6] 中央編辦, 衛生部, 財政部.《關于鄉鎮衛生院機構編制標準的指導意見》[Z]. 2011.

[7] 樓繼偉. 中國政府間財政關系再思考[M]. 北京： 中國財政經濟出版社， 2013.

(編輯 薛云)

Analysis of status quo on the allocation for health human resource in township health centers: Based on the survey in eighteen counties of six provinces

ZHUKun，ZHANGXiao-juan,TIANMiao-miao

CenterforHealthPolicyandManagement,InstituteofMedicalInformation,ChineseAcademyofMedicalSciences,Beijing100020,China

Objective: To analyze the status quo and problems of the health human resources of township health center. Methods: 296 township health centers in 18 counties of 6 provinces were selected with typical sampling and workers in the centers as target population. Relative administrative officials and directors of township health centers were interviewed. Descriptive analysis and thematic analysis were conducted with quantitative data and qualitative data. Results: The volume and distribution of human resources in township health centers are not balanced and the allocation standard of the middle area is low. The null establishment and the employees out of establishment coexist. The allocation of health human resources inside township health centers is not reasonable and the ratio of health professionals is lower than national standard. The rate of senior professionals is low. That health workers are out of stock is a potential problem in some counties. Medical education is not matched with the demand of township health centers. The recruitment policy is inappropriate and the remuneration of health professionals is low. It is difficult for the worker in township health centers to get professional promotion. Recommendations: The structure of workers in township health centers and the recruitment policy should be adjusted. The path of professional promotion should be clear in order to expand the space of career development of workers in township health centers. Improving the remuneration of workers in township health centers should be considered to increase the attractiveness of the post in township health centers.

Rural health; Health human resource; Township health center

國家衛生和計劃生育委員會委托項目 作者簡介：朱坤，男(1973年—)，副研究員，主要研究方向為農村衛生和醫療保障。E-mail:zhu.kun@imicams.ac.cn

R197

A

10.3969/j.issn.1674-2982.2015.09.012

2015-07-16

2015-08-12