標本兼治解決基站“建設難”

中國鐵塔股份有限公司泰州市分公司 吳 凡

標本兼治解決基站“建設難”

中國鐵塔股份有限公司泰州市分公司 吳 凡

如今，不管是通訊、還是旅游、購物、娛樂等需求都可以在一部小小的手機上迅速實現，手機已經成為人們生活的一部分，曾有人開玩笑說，不看微信，睡覺都不踏實。信號不好影響用戶使用時，用戶會投訴。可是，當運營商、鐵塔公司欲在小區建基站改善網絡信號時，用戶又是另一番拒絕、抵制的景象，今年以來廣東中山、安徽合肥、福建三明等地都發生了民眾抵制建站，運營商和鐵塔公司無奈之下公告拆除基站的事件。

筆者曾在運營商某地市分公司從事法務工作，遇到這樣一個案例，某縣分公司在一小區尚未建成時，即與開發商簽訂樓頂租賃協議。小區建成后在樓頂建設一座基站。后開發商將房屋悉盡售出，頂樓住戶發現通信基站后，以未經其同意為由，要求運營商立即拆除，在協調過程中，住戶竟私自拆除，造成周邊地區的用戶通信受到影響。

運營商經常陷入因信號弱而遭客戶投訴，為加強信號新建基站卻遭住戶反對甚至抵制、拆除基站的尷尬境地。究其矛盾主要集中于兩方面：一是住戶主張自己對樓頂的物權，認為建設基站需經其同意；二是認為移動基站的輻射會對其自身健康造成損害。那么住戶的主張是否有法律依據？如何有效破解目前小區基站無法建或建了拆的困境？

本文擬圍繞上述兩個問題，從綜合治理的角度，探討相關解決之道。

治理的根本:法律保障

業主主張樓頂的物權的依據主要是源于《物權法》以及《物業管理條例》等相關規定。《物權法》第七十條明確：“業主對建筑物內的住宅、經營性用房等專有部分享有所有權，對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權利。”“共有和共同管理的權利”成為業主對小區內移動基站建設許可的基礎。第七十六條規定還進一步確定了業主對重大事項的決定權：“下列事項由業主共同決定：（六）改建、重建建筑物及其附屬設施；（七）有關共有和共同管理權利的其他重大事項。”小區業主根據此有權決定是否同意建設移動基站等。

此外，《物業管理條例》第十一條也規定：“下列事項由業主共同決定：（五）制定、修改物業管理區域內物業共用部位和共用設施設備的使用、公共秩序和環境衛生的維護等方面的規章制度。”第五十五條又明確：“利用物業共用部位、共用設施設備進行經營的，應當在征得相關業主、業主大會、物業服務企業的同意后，按照規定辦理有關手續。業主所得收益應當主要用于補充專項維修資金，也可以按照業主大會的決定使用。”上述規定亦可成為小區業主阻礙基站建設的法律依據。

而運營商、鐵塔公司主張有權在小區樓頂建設基站的法律依據主要包括《中華人民共和國城鄉規劃法》第二十九條：“城市的建設和發展，應當優先安排基礎設施以及公共服務設施的建設，……優先安排供水、排水、供電、供氣、道路、通信、廣播電視等基礎設施……。”以及《中華人民共和國電信條例》第四十七條：“基礎電信業務經營者可以在民用建筑物上附掛電信線路或者設置小型天線、移動通信移動

基站等公用電信設施，但是應當事先通知建筑物產權人或者使用人，并按照省、自治區、直轄市人民政府規定的標準向該建筑物的產權人或者其他權利人支付使用費。”

就業主主張依據的《物權法》以及《物業管理條例》而言，雖說明業主擁有相關權利，但更表明建筑物屋頂應屬于該棟建筑物全體業主共有和共同管理，而非頂樓業主專有，樓頂建設基站應當由該棟樓的全體業主按照法定程序共同決定，故頂樓業主無權拆除運營商、鐵塔公司的基站。

《城鄉規劃法》雖規定“通信基礎設施”作為城市基礎設施以及公共服務設施，應優先設置安排，但因實踐中規劃部門對“通信設施范圍”理解的偏差，影響了基站規劃的落地實施工作。而實際上，無論是工信部下發的《關于推進電信基礎設施共建共享的實施意見》，還是各地出臺的推進通信基礎設施共建共享的通知等文件，均將鐵塔、桿路、基站、傳輸線路納入共享范圍，均說明基站和鐵塔是通信基礎設施的有機組成部分。

從法律的位階來看，上位法優先于下位法，法律優先于行政法規，即在小區基站建設糾紛處理中應優先適用《物權法》而非《電信條例》，故要從根本上解決小區基站建設難問題，首先要完善法律規定。建議將來出臺的《電信法》在立法上不妨借鑒國外在這方面的立法經驗：美國1996年《電信法》規定，經營者要使用他人的土地或建筑物進行電信設施建設的,如果產權人是國家,即穿越公共基礎設施的,只要政府批準即可,如果產權人是私人,必須經過產權人同意,產權人不同意或者補償數額無法達成一致的,任何一方可以啟動行政仲裁或法律訴訟,由此可以看出雖然美國在電信基礎設施建設方面側重保障產權人的權利,但為了保障通信事業的發展,同時也設立了相應的爭端解決機制。

再來看看與我國法律體系有相似之處的德國是如何規定的,德國《電信法》第57條規定，除基礎設施外，其他財產的所有權人不得拒絕電信業務經營者通過其財產進行電信線路建設、運營和更新。私人業主可以要求經營者補償其因提供財產而受到的實際經濟損失和臨時性經濟補償要求。不難看出，該規定在保障通信發展與保護私有財產之間能夠兼顧各方利益，實現公共利益與個人利益相協調的目標。

我國臺灣和香港地區對于基站建設如是規定：臺灣《電信法》規定，設置無線電基地臺，可無償使用公共用地，可有償使用建筑物屋頂。因建設無線電工程的需要，對于田園、宅地皆得同行，建筑物應預留置放電信設備的空間，以利通信事業的發展。香港《電訊條例》規定，經營者在土地上設置與維護電訊線路時，應向土地所有人或使用人給予合理通知，并與土地享有合法權益者就經營者須支付的費用達成協議，如未能達成協議，應根據《仲裁條例》申請仲裁。

筆者以為，上述規定，根據我國國情以及基站實際建設情況，宜借鑒德國《電信法》的相關內容；與此同時，建議在《城鄉規劃法》中細化基礎電信設施建設項目納入土地利用總體規劃和

城鄉建設總體規劃的內容，規定各方的權利、義務。只有法律先行，才能使運營商的基站建設具有充分的保障和依據，無需理會業主的不合理訴求。

當然，在現階段，由于《電信法》等立法措施一時難以出臺，此時，地方性法規或是政策性文件的制定顯得尤為重要，目前，我國一些城市例如上海、江蘇、福建等地相繼出臺了地方性政策文件，對通信設施的同步規劃等做出了詳細地規定；今年以來，各地區鐵塔公司通過加強與地方政府部門的溝通，促成一些地區出臺了類似文件，各地運營商、鐵塔公司可借鑒相關經驗。在缺乏政策依據時，運營商應提前做好規劃，由本地通管局（行管辦）主導，協調政府部門納入城市建設規劃，不過因為以往三家規劃并不完全一致，所以協調難度較大，而鐵塔公司的成立則使小區基站建設協調工作相對容易許多，目前在江蘇徐州地區，鐵塔公司已牽頭完成了地區信息基礎設施空間布局規劃的編制。

根據現有的法律法規，并且便于實踐操作，運營商、鐵塔公司在現有小區建設基站，特別是樓頂站時，如能協調整棟樓業主，則應當與業主簽訂協議，如操作較為困難，則建議選擇小區物業公司,同時給予頂樓業主適當補償。與物業簽訂協議的原因，在于物業公司與業主委員會之間有物業委托服務協議，此類協議中一般都會授權物業公司對小區共有部位進行管理和維護，雖然該授權是以物業公司的義務形式而存在，但在一定程度上物業公司可視為共有部位的管理者和實際使用人，符合《電信條例》“應當事先通知建筑物產權或者使用人”的規定；從立法精神來理解，物業公司使用小區公共部位應當是出于維護業主利益的需要，而在小區建設基站的本意就是為了改善小區的通信服務，更好的服務小區業主；與此同時，在與物業簽訂租賃協議時，盡可能約定租金的用途，即租金用于小區公益事業，督促物業公司將租金用于為全體業主提供服務的場合，這樣的約定能夠滿足《電信條例》中支付使用費的規定。此外，頂樓業主為直接受到基站影響的一方，在實際建設中，其通常為基站建設反對最強烈者，考慮基站后期維護的便捷性，出于公平原則，建議給予其一定的補償。

治標的路徑:消除疑慮

除了主張樓頂的所有權外，業主反對在自家附近建設基站的另外一個理由就是，基站輻射危害身體健康。而實際上我們國家制定的環境輻射標準要比歐美國家嚴格很多，《電磁輻射防護規定》與《環境電磁波衛生標準》中，明確要求電場強度需小于12伏/米，或者說功率密度每平方厘米小于40微瓦，而美國現有的標準是每平方厘米小于400微瓦，比我國要寬松10倍。但即便如此，社會公眾對電磁輻射問題，可謂“談幅色變”，甚至有一些媒體將其視為空中無形殺手，與輸變電工頻電磁場等混為一談。即使在運營商出具環評報告后，業主也往往不予認可。分析其原因，一方面是基站建設環評的公信力問題；另一方面則是公眾對電磁輻射缺少科學認知。

去年，江蘇省環保廳專門下發《關于切實加強建設項目環保公眾參與的意見》，要求建設單位在開展環境影響評價的過程中，應通過網站、報紙等公共媒體和相關基層組織信息公告欄等便于公眾知情的方式，向公眾公告項目的環境影響信息。這就要求運營商、鐵塔公司以及政府部門及時向公眾公開基站環評的信息，2009年，上海市新增設了數百座3G基站，上海市無線電管理局特意委托相關檢測單位，對本市TD基站電磁輻射環境影響進行了多次分析評估，并將結果公布于眾，消除公眾對環評的疑問。此外，建議賦予基站所在地業主異議權，《上海市公用移動通信基站設置管理辦法》實施細則規定“基站所在地業主或者物業對基站的電磁輻射有異議的，經營者應當向具有法定資質的檢測機構提出電磁輻射檢測申請。經檢測超過有關標準的，經營者應當采取措施，將電磁輻射降至符合國家環境保護規定的相關標準以內。”如此一來，既保障了公眾的知情權和參與權，更增強了環評的透明度和可信度。

電磁輻射知識科普，除了常態化的知識普及、宣傳外，可開展體驗活動，邀請有異議的居民親自測量基站的輻射強度，以客觀的數據、事實，給社會公眾直觀的感受，增加公眾對基站的了解。

移動通信事業的發展，離不開基站建設，只有完善相關法律、法規等政策規定，使基站建設有法可依，才能從根本上保障基站建設的順利開展；只有完善基站建設的環評程序，增加公眾的參與度，才能使公眾走出基站輻射認識的誤區。