穩妥扎實推進內蒙古新型城鎮化

杜淑芳

黨的十八大之后，中央政府正式確立“積極穩妥扎實推進城鎮化”的戰略改革目標，響應中央號召內蒙古也把新型城鎮化作為經濟社會發展的強大引擎。近年來，我區的城鎮化進程處于高速發展的階段，城市的規模和城市建設的品質都得到了很大的提高。同時，一些冒進式的畸形城鎮化亂象頻繁發生，需要引起我們的重點關注。

一、重點關注，新型城鎮化要謹防冒進

我區一些城鎮規劃建設目標和規模盲目偏大。有的城市規劃建設甚至超過國家公布的建設標準和批準規劃確定的建設規模。地方政府為了快速推進城鎮化，同時出于做出政績和增加財政收入的考慮，在城市規劃和建設中，超越經濟發展階段和資源環境承載能力，盲目擴大城市規模，不斷擴張舊城、打造新城，過分拉大城市框架，于是以城市空間擴張和土地開發為特點的各類新城、新區、開發區、工業園區等形式多樣的大型項目不斷在各地出現。一些城鎮由于過度超前規劃導致規劃標準過高，當期建設嚴重脫離了實際需求，陷入了投資浩大的“造城”運動中。再加上缺乏有效的產業支撐，招不來商，引不到資，有城無市，出現了人口遷入遠遠滯后于城市空間擴展的現象，被媒體戲稱為“鬼城”、“空城”。據公開資料顯示，2013年“全國10大鬼城”內蒙古有4座，排名全國第一，分別在鄂爾多斯康巴什新區、呼和浩特清水河縣、巴彥淖爾市臨河區和二連浩特市。國外也不乏盲目造城引發一系列問題的案例。愛爾蘭經濟奇跡曾享譽歐洲。由于盲目造城運動產生地產信貸泡沫，2010年被迫宣布破產，一些新建成的小鎮因無人買房居住變成“鬼城”，銀行被無法回收的房貸拖垮，經濟陷入困境，甚至不得不向歐盟請求援助。我區要深刻反思，引以為戒，避免“空城”“鬼城”繼續復制。

這種冒進式的城鎮擴張模式普遍有兩個特點。一是貪大求快，奢侈浪費。規劃建設面積嚴重超越人口實際需要，規模過大，標準過高，建設速度快，短短幾年就完工。各地新城千城一面，萬樓一貌，缺乏特色內涵。公共設施普遍奢侈浪費，搞大綠地、寬馬路、巨型廣場、標志建筑等大手筆項目，建設和后期維護運行成本高，損失了大量的人力、物力、財力。有的城市建設資金不足，甚至不惜到處籌款，舉債搞擴建，規劃建設資金需要與經濟實力及財政能力之間嚴重脫節，背上了沉重的財政包袱。二是沒有足夠產業配套支撐房地產業。為了追求政績和增加財政收入，打造新城成了很多地方政府的選擇。政府為了賺取土地出讓金，盲目放寬土地開發審批，再加上開發商投機動機強烈，過度炒作熱錢涌入，導致一些城鎮房地產項目過度開發，產業轉型和升級又跟不上房地產業的腳步，局部出現了嚴重的樓市供過于求，空置率高，城鎮化有演變成“房地產化”的危險。這種靠固定資產投資拉動，偏重于以房地產開發經營為先導的堆砌式開發模式，最終只能是轟轟烈烈造新城，冷冷清清變空城。

二、引起警惕，冒進式城鎮化蘊藏危害大

冒進式的城鎮“新區”建設引發的“造城運動”亂象蘊藏的危害、風險甚大，損害城市的良性發展，給不少地方的可持續發展埋下了危機，不可不察。

（一）土地資源過度消耗

我區有些城鎮的規劃建設，偏重于大規模的占用土地，土地城市化的速度驚人，城鎮建設存在人均建設用地過大，建成區人口密度偏小的問題。國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）明確提出未來人均城市建設用地嚴格控制在100平方米以內，即1萬人/平方公里，而我區一些城市遠遠達不到這個標準，有的甚至相差甚遠。一些城鎮基礎設施建設遠遠超出了實際需求和現階段的經濟發展水平，這些工程對土地資源造成了難以挽回的損失。一些地方政府巧用各種名義圈地，往往先調整規劃，改變土地用途，將農田改為建設用地，違反報批程序分批次報批來規避國務院審批。另外，存在大量的土地開發不足和閑置問題。我區工業化、城鎮化快速推進的同時，對于糧食的剛性需求也在增加，農業用地不斷被蠶食，影響城鎮化的良性發展。

（二）財政收入過分依賴土地

新區建設演變為“造城運動”，深層原因也在于一些地方對“土地財政”的依賴。現行財稅體制下，中央和地方的財權、事權不相匹配。地方政府在缺乏建設性財政資金的前提下為了實現工業化和城鎮化的加速發展，需要依靠經營性用地出讓取得資金，以支撐基礎設施建設和公共支出。因此，一些地方政府為了政績或經濟利益，隨意圈地賣地，通過大規模造城來拉動地價，增加稅收，使房地產市場不斷升溫，以獲得更多的財政收益，同時滋生了腐敗現象的發生，最終導致大興土木，大搞“形象工程”、“政績工程”，而再造一個“新城”普遍耗資巨大，又將大幅推高地方負債率，因此不得不將土地轉賣償還債務，補充財政資金，這種短視的行為最終形成惡性循環，為城鎮的健康發展留下了隱憂。

（三）地方債務風險不容忽視

一些城鎮地方政府為了獲取短期經濟利益，舉債造城，寅吃卯糧，然后再寄望新城開發，通過招商引進地產項目或其他商業項目，提升和增值土地出讓金，逐一償還債務，加劇了我區地方政府金融財政風險。貸款來源包括平臺貸款、中央代發地方債、信政合作等。利用融資平臺舉債成為很多城鎮的普遍做法，這些融資平臺大多是以企業或公司的名義運行，但主要的功能還是替政府籌貸融資。由于我國體制的特點賦予的中央對地方財政承擔終極無限責任，雖然不會出現類似底特律式的地方政府破產事件，但也應引起警覺。加大力量整治融資平臺，堵住非正常的資金來源渠道，將地方政府的投資完全納入到財政預算中。同時加強地方債務的審計力度，避免地方政府債臺高筑。完善地方債務問責機制，防止地方債務規模不斷攀升。

（四）巨額經濟損失

一個城鎮要開發一個新區，按現行開發成本估算，平均每平方公里基礎設施建設所需的資金就達4-5億。尤其對于中小城鎮來說，不但需要傾盡財力，還得向銀行借貸大量資本。一旦人氣不旺，有城無市，投入不能產出，不但高額的開發成本無法收回，而且后期的維護運營以及銀行利息也是一筆大數目，會嚴重影響當地經濟的發展以及社會各項社會事業的進步，同時極大地增加了銀行信貸風險，土地矛盾將更加激化。另外，空置率過高勢必導致投入資源不能完全利用，不得不靠后期運作來完善，一些城鎮政府采取各種措施想方設法聚集人口，例如制定各種優惠政策引進人才、招商引資等，甚至搬遷行政事業單位、學校等。無論是采取何種辦法，都須在原有建設的基礎上再付出巨大的人力和財力成本，可謂是交付了城市管理的“二次學費”。

三、強調實效，政策調控要與市場機制理性結合

過多利用行政力量推動城鎮化，會進一步放大 “大躍進”式的 “造城運動”，造成新一輪投資盲目擴張，從而加劇結構失衡，損害經濟效率。“十三五”規劃應提供政策建議和指導意見，克服以往城鎮化發展出現的弊端，因勢利導、積極穩妥、統籌有序、循序漸進地推進新型城鎮化。

（一）遵循規律，建設規模要適度

我區的城鎮實際上經濟多數欠發達，多為人才流出地，大都還處在人口集聚的過程中，人口轉移需求并不旺盛，致使新城與老城在資源、人口、產業上都存在競爭關系。因此，再建新城或是擴容需要謹慎，必須對城鎮在區域經濟社會分工中的作用進行全面的分析和規劃，對市場需求進行科學考察和論證，遵循經濟規律、市場規律、城市發展規律和人口轉移的客觀規律，立足城鎮經濟發展水平及階段，綜合考慮新城對人口和產業的吸納能力，因地制宜，突出特色，科學合理確定新城建設的規模、建設標準、發展性質、發展方向和推進速度。縱觀中國城鎮化建設的很多成功案例，比如上海的浦東新區和天津濱海新區，都體現了尊重市場規律對城鎮建設的重要性。我區的新城建設應根據當前市場的需求分階段逐步進行，避免現階段需求不旺盛的情況下進行過度超前建設，結果導致大量房屋空置，基礎設施閑置浪費，等到十年二十年甚至更長時間，真正需要的時候卻面臨房屋、基礎設施陳舊落后，不得不進行更新改造，造成的損失不可估量。因此，遵循規律，把握“度”的重要性不言而喻。

（二）因地制宜，推進產城融合

城鎮化的發展必須具備一定的人口密度，要想聚集人口，必須提供更多的就業機會，所以，城鎮的發展首先要與產業相結合，只有城鎮和產業相輔相成和互為依賴了，城鎮化才能逐步地推進。我區的一些新城新區，更像英國的第一代“臥城”，只是規模更大，如果沒有生產性產業，或者外向型產業如旅游業、金融業等，單靠遷移行政單位、學校等非生產性業態，要想維持一個幾十萬乃至上百萬人口的城市，難度是相當大的，最后只能增加交通成本而已。新城新區建設必須加強產城互動、產城融合，才能防止出現“鬼城”、“空城”。新城新區建設需依托區域內優勢條件以“產城一體”為要領，以產業立城為中心，通過多種方法促進三產聯動并融合發展為城市服務，并最終實現城市宜居宜業。

（三）因勢利導，制度協同調整

隨著城鎮化的持續推進和經濟結構的不斷轉型，許多制度政策也應與之協調同步調整。首先，創新政績考核思路。應改革以GDP為主的政績考核模式和城市發展戰略，既要看顯績又要看潛績，這就需要健全評價指標體系，把民生改善、社會進步、資源利用效率、生態效益等指標和成績作為重要考核內容。引進第三方評價機制，保證評價的結果公正和考核權威。其次，調整財稅體制。未來要加快現有的財稅體制改革，建立財政收支平衡制度，重新調整中央與地方之間稅收分配，減小地方財政壓力;另一方面，取締土地財政，將國有土地出讓金統一納入財政預算，扭轉地方政府依靠賣地來發展經濟的不合理局面。再次，加強土地市場的調控。繼續深化土地制度改革，核心是打破地方政府對土地一級市場的壟斷。制訂嚴格的用地標準，同時建立并強化土地、財政、規劃、金融、審計等部門分工負責、聯合督查的風險防范機制，減少違法違規抵押土地。

（四）以人為本，重視功能配套

西方發達國家的新城建設中，配套設施完善齊全，基礎設施建設采取“適度先行”的原則，新城居民所享受的公共服務和生活質量與大城市無異，甚至更優越。我區城鎮在形成擴容的決策過程中，應充分引入廣泛的民意參與，根據人的需求提升城鎮內涵和質量，完善城鎮功能，加強基礎設施建設，完善公共服務體系。重視城鎮地下管網和配套設施建設，滿足居民就業、醫療、文化體育、休閑娛樂等多層次的需求，創建最適宜人居住的城鎮環境、社區環境。遠近結合、多渠道、多種形式融資，加大基礎設施建設投入，突破基礎設施瓶頸，為新城的經濟社會發展提供強有力的支撐。

羅馬并不是一天建成的，我們不可能期望三年五載通過城建規模的簡單擴張就能急速提高城鎮化水平。我區城鎮化推進需要一個循序漸進的過程，不可能一蹴而就，必須分階段實施，順“市”而為，使城鎮化真正成為促進經濟發展的長效動力。

（作者單位：內蒙古社會科學院城市發展研究所）

責任編輯：楊再梅