守住生態“紅線”，，推動牧區科學發展

寶魯 劉興波

近年來，內蒙古在草原生態建設上的資金投入和政策支持力度都很大，但草原生態保護與開發利用的矛盾仍有待深入解決。特別是牧區部分礦產開采及加工項目中出現的一些生態問題，使人們對以工業化為主的牧區現代化產生憂慮。牧區生態保護與現代化缺一不可，問題的關鍵是需要設定草原生態“紅線”，在守住“紅線”基礎上推進牧區科學發展，實現牧區生態保護與現代化發展協調統一。

一、設定草原生態保護紅線是實現牧區科學發展的根本保障

黨的十八屆三中全會首次提出生態保護紅線，包含生態功能保障基線、環境質量安全底線、自然資源利用上線。生態保護紅線是繼“18億畝耕地紅線”后，又一條被提到國家戰略層面上的“生命線”。設定草原生態保護“紅線”，對我區提升生態安全水平、維護邊疆穩定、提高可持續發展能力等都具有十分重要的意義。

（一）建設我國北方重要的生態安全屏障的客觀需求

內蒙古草原自大興安嶺兩麓到阿拉善荒漠，橫跨東北、華北、西北“三北”地區，占全國草原面積的22%，是我國北方重要的生態安全屏障。目前，我區草地生態系統退化現象較為嚴重并且仍在持續，濕地仍在萎縮，生態系統服務功能在持續下降。按照生態系統完整性原則和主體功能區定位，設定草原生態保護紅線，可優化國土空間開發格局，理順保護與發展的關系，改善和提高生態系統服務功能，構建結構完整、功能穩定的草原生態安全格局，從而維護國家生態安全。

（二）實現牧區新型工業化的基本保障

西部大開發以來，內蒙古開展大規模草原生態建設，加大基礎設施建設力度，加快新型工業化步伐，加強社會發展，使全區牧區發展站在新的歷史起點上。但內蒙古面對較為突出的能源、重化工業發展與草原生態保護的矛盾，如何創新牧區經濟社會可持續發展模式，實現牧區發展與其他地區工業化文明的有序對接是新牧區建設進程中需要解決的現實難題。設定草原生態保護紅線，可以明確草原開發利用的警戒線，控制草原開發利用強度，避免盲目和過度開發利用，推進牧區工業化可持續發展。

（三）促進民族團結與邊疆安寧的內在要求

內蒙古外連俄羅斯和蒙古，內接國內八省區，邊境線全長4200多公里，處在國家向北開放的前沿。內蒙古少數民族人口多，除了蒙古族外，還有鄂倫春、鄂溫克、達斡爾等其他少數民族，多集中分布在草原牧區，牧區的穩定事關邊疆安寧的大局。草原是牧民最基本的生產資料，必須盡早設定并嚴格堅守草原生態保護紅線，確保牧民生存和發展需要，加強內蒙古民族團結和邊疆穩定。

（四）傳承草原文化，弘揚社會主義核心價值觀的必然途徑

“崇尚自然、踐行開放、恪守信義”的草原文化是社會主義核心價值體系的重要思想來源和主要組成部分。草原是民族文化發展的物質載體，也是弘揚社會主義核心價值觀的基石。如果草原生態環境被破壞，草原文化也就會隨之消失，草原牧區發揚社會主義核心價值觀的動力也將失去源泉。草原生態保護紅線是確保草原基本生態功能、傳承草原文化等所必需恪守的草原面積，是內蒙古草原牧區發揮生態功能、產業功能、草原文化傳承功能和弘揚社會主義核心價值觀功能的基本保障。

二、設定草原生態保護紅線，需要在投入機制、用途管制和負債表制度等方面實現新突破

草原生態紅線指對于草原生態安全和可持續發展具有重要戰略意義的關鍵草原生態保護區域的邊界線，不僅是區域生態安全的“底線”，也是重要物種資源生存與發展的最小面積，嚴格管理與維護生態紅線區，是確保人居環境與經濟社會可持續發展的基本途徑。

生態紅線劃定的主體對象是重要生態功能區、陸地和海洋生態環境敏感區、脆弱區。生態紅線劃定的主要功能可歸納為重要生態服務功能保護、人居環境保障和生物多樣性保育，劃定生態紅線的主要目的是保護對人類持續繁衍發展及經濟社會可持續發展具有重要作用的生態系統。具體而言，劃定生態紅線旨在保護重要生態功能區，維護生態系統服務功能，從而支撐經濟社會可持續發展;保護生態脆弱區/敏感區，減緩與控制生態災害，從而保障人居環境安全;保護關鍵物種與生態系統，維持生物多樣性，從而確保生物資源可持續利用。

生態保護紅線的實質是草原生態環境安全的底線。構建草原生態保護紅線的制度體系，目的是建立最為嚴格的制度，對生態功能保障、環境質量安全和自然資源利用等方面提出更高的監管要求。

（一）建立差異性生態紅線劃分制度

在國家和內蒙古“主體功能區規劃”中的重點生態功能區和國家“生態功能區劃”中，確定的重要生態功能區單位面積都很大，一般以縣級行政區為單位，有的包括多個地市和旗縣，單一紅線標準難以實施。建議在以上生態功能區的基礎上，根據區域內部人口、經濟密度和不同的土地用途類型，結合區域經濟社會發展需求，對居住區、工業區、草牧場等不同的功能區，劃分差異性生態保護紅線。并且在不同的功能區內部劃分核心區、緩沖區、過渡區等，相應設定不同的生態保護“紅線”。在確定草原生態保護紅線的劃定范圍以后，最為關鍵的環節就是通過生態重要性評估識別出具有重要保護價值的空間區域。在系統調研國內外生態功能評價理論與方法的基礎上，針對劃定區域分別建立差異性劃分方法，以保證生態功能紅線劃定的科學性與可操作性。

首先，對于重要生態功能區的劃定，主要開展不同類型生態系統服務重要性評價，包括土壤保持、水源涵養、生物多樣性保護、防風固沙、洪水調蓄等評價內容。生態服務功能重要性等級分為3級，分別為極重要、中等重要、較重要。將生態服務功能重要性等級高且人類干擾和脅迫相對較小或易于管控的區域劃為重要（點） 生態功能區的保護紅線。

其次，對于生態敏感區、脆弱區的劃定，主要開展不同類型生態敏感性評價，包括水土流失敏感性、土地沙化敏感性等評價內容。根據生態脆弱區/敏感區的空間分布差異，生態紅線劃定對象包括水陸過渡區、農牧生態交錯區、沙漠化擴展區等。省級以下行政區可根據生態脆弱區/敏感區的內涵，結合當地實際情況確定生態紅線劃定區域。

再次，對于禁止開發區，考慮到各類保護區分布分散，空間交叉重疊程度高，主管部門多、管理嚴格程度不一等現實情況，將國家級自然保護區核心區和緩沖區納入生態功能紅線范疇，體現其管理嚴格性。

最后，為便于對生態功能紅線實行嚴格保護與長效管理，規范化生態功能紅線劃定成果形式與內容，建立圖件、數據庫、文字報告為一體的生態功能紅線成果庫。其中，圖件包括生態功能紅線劃定過程中的各類基礎圖件、不同類型生態功能紅線分布圖與匯總圖;數據庫是生態功能紅線的基礎信息集成，包括地理位置與范圍、自然與社會經濟概況、保護目標、主導生態功能、主要人類活動影響及存在的問題、管控措施等;文字報告主要說明生態功能紅線劃定的技術環節、工作過程及結論。

（二）完善基于草原生態紅線的產業環境準入機制

產業發展與生態環境保護的矛盾是生態保護中面臨的主要難題。據環保部環境規劃院的中國第四次綠色GDP測算結果，2010年，全國生態環境退化成本由2004年的5118.2億元提高到15389.5億元，增長了200%，比同期GDP增長高50個百分點，占GDP的比例由2004年的3.2%提高到3.8%，我國經濟發展的生態環境退化成本越來越高。內蒙古作為典型的資源型地區，單位GDP生態環境退化成本要比全國平均水平高，逐步控制或降低單位GDP生態環境退化成本是內蒙古可持續發展面臨的重要課題。將來即使能夠實現單位GDP生態環境退化成本降低，但隨著經濟總量的擴大，總的生態環境退化成本還會增多，并且因退化的生態環境短期難以恢復而生態環境退化成本會逐年累計。因此，建議根據不同類型草原生態紅線的保護目標與管理要求，詳細系統制定差別化的產業準入環境標準，實施嚴格的項目環評、環境準入和有效的獎懲激勵，通過倒逼和引導企業不斷加快循環低碳綠色發展，有效控制高耗能、高污染性項目，形成草原合理有序開發的產業準入機制。

（三）建立健全自然資源資產用途管制和負債表制度

貫徹落實習近平總書記在內蒙古考察時提出的“不僅要增加經濟資產、減少財政負債，也要增加生態資產、減少環境負債，兩個方面都要搞離任審計、搞責任終身追究，也要研究建立相應的財稅制度”的要求，需要在明晰草原產權框架下，把草原生態環境納入自然資產，對整個資產負債的體系進行量化評價。逐步建立草原自然資源資產用途管制制度，保障草原自然資源和生態空間的合理用途，確保主體功能區和生態環境功能區制度的順利實施。在全國率先推進領導干部自然資產離任審計和生態環境損害責任終身追究制度。建立自然資源資產負債統計、衡量與核算指標體系，摸清草原牧區自然資源底數，包括規模、結構、分布以及變化趨勢等，準確把握自然資源的存量、增量和減量以及對工業化的支撐能力等，為設定草原生態保護紅線，以及未來績效評估提供基礎性支撐。

（四）完善草原生態保護紅線區域補償和交易機制

進一步完善草原生態補償制度，逐步建立草原生態保護紅線區域的長期補償機制，明確補償標準、補償方式、補償渠道、資金來源，保障補償區域的生態保護質量。生態補償與紅線面積掛鉤，多劃多補、少劃少補。按照“誰受益、誰補償”的原則，對生態產品生產方和受益方明確的區域，建立不同地區間橫向的生態補償機制，探索多樣化的生態補償模式。按照污染者付費原則，健全牧區排污權有償取得和使用制度，發展排污權交易市場。盡快制定符合市場規律和體現要素價格形成機制的排污權交易制度和交易規則，推進和提高環境資源市場化配置效率。

（五）建立生態保護紅線監測預警體系和考核問責制度

為確保草原生態保護紅線不被逾越，基于草原生態安全現狀及動態分析評估，預測未來草原生態安全要素發展變化趨勢及時空分布，逐漸形成生態保護紅線監測與預警、決策與技術支持一體化的，具有充分技術、人力和物力保障的，兼有處理突發事件能力的草原生態安全預警體系。推行綠色“GDP”考核，逐步建立和完善差異化的草原生態保護紅線評估體系，將草原生態保護紅線評估結果納入各盟市各級黨政領導干部的綜合考核評價體系，對盲目決策、造成嚴重生態后果的追究其相關責任。

（作者單位：內蒙古自治區發展研究中心）

責任編輯：張莉莉