新常態視野的城鎮化模式

許經勇

我國未來城鎮化的外部環境和內部條件正在發生深刻的變化。隨著國際金融危機以來全球經濟再平衡和產業格局再調整，傳統的高投入、高消耗、高排放的工業化、城鎮化發展模式難以為繼;隨著我國農業富余勞動力減少和人口老齡化程度的提高、資源環境瓶頸制約的日益加劇，城市內部二元結構矛盾日益凸顯，主要依靠勞動力廉價供給、土地等資源粗放消耗、壓低公共服務成本推動城鎮化快速發展的模式不可持續。我國城鎮化發展由速度型向質量型轉型的要求日益迫切。從而形成了不同于舊常態下城鎮化模式的新常態城鎮化模式。

與舊常態的城鎮化不同，新常態視野的城鎮化是資源環境嚴重制約下的城鎮化，大城市面臨更加嚴峻的資源緊缺、污染嚴重、交通擁堵等“大城市病”。這就決定了新常態視野的城鎮化應當把保護生態環境放在突出的位置。習近平總書記最近指出：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山。”新常態視野城鎮化的一項重要制度安排，就是實行最嚴格的生態環境保護制度，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式和生活方式。首先，必須優化產業結構與布局。從完善生態環境出發，加快產業結構調整，構建以高新技術為主導、先進制造業為支撐，航運物流、會展旅游、金融商務、軟件服務等現代服務業為引領的現代產業體系，淘汰高耗能、高污染企業。實施能耗強度和能耗總量“雙控”的節能目標責任制，推動工業、建筑、交通等重點領域的節能。其次，發展循環經濟，創建生態工業園和農業工業園。生態工業園是依據循環經濟理論而設計建立的一種新型工業園區。它通過物流或能流傳遞把不同企業連接起來，形成共享資源和互換副產品的產業共生組合，使一家工廠的廢棄物成為另一家工廠的原料或能源，模擬自然生態系統的閉路循環。把循環經濟運用于農業的主要方式，就是建立農業工業園。它是通過各個主導產業的相互耦合，合理組織與布局生產，最大限度地利用和發掘資源潛力，節省外來資源（如化肥、農藥、除草劑等）的投入，降低農業廢棄物（包括牲畜糞便）的輸出，最大限度地減少對環境的污染。再次，倡導低碳消費方式。低碳消費方式是指在生活、生產中，消費使用符合低碳標準的產品或服務，以最大限度地降低能耗和污染的一種節約型消費模式。是一種低能耗、低污染、低排放、節約型的可持續消費模式。具體的低碳消費方式有物資循環利用、使用高效節能產品、居住節能建筑（綠色住宅）、廢棄物回收處理、綠色交通。

與舊常態人口城鎮化模式不同，新常態視野農村人口城鎮化的載體應當重點放在中小城市和建制鎮。客觀上要求必須強化中小城市和小城鎮的產業功能、服務功能和居住功能，把有條件的縣城和重點鎮發展成為中小城市。新常態視野的城鎮化應形成以縣、鎮為基礎，構建合理的、大中小相結合的城市群格局。我國當前戶籍制度改革的基本政策是全面放開小城市和小城鎮的戶籍限制，鼓勵符合條件的農村轉移人口到小城市和小城鎮落戶。但是，由于小城市和小城鎮普遍存在著產業集聚程度較低、就業機會較少、公共服務不完善的問題，對農民不具吸引力。目前真正樂意到小城市和小城鎮落戶的農民不多。反之，大城市和特大城市，不僅產業集聚程度高，就業機會多，而且公共服務水平也高，深受農民的喜愛。但是，大城市和特大城市的落戶門檻很高，限制很嚴。于是，一個奇怪的現象出現了，農民越喜愛、越渴望的城市，越難落戶;農民越不喜愛、越不想落戶的城市，卻越容易落戶。要從根本上解決這個問題，有待于大力增強小城市和小城鎮的產業集聚功能和基本公共服務功能（包括居住功能）。就業是“民生之本”。要落實“人的城鎮化”，首先必須提供穩定的就業，讓進城農民工有穩定性的收入。同時，有了發達的產業，才能創造充分就業機會;有了充分就業機會，進城農民才能樂業，樂業之后才能實現安居。與此同時，有了興旺發達的產業，才能更好地解決城鎮化進城中的“人的城鎮化”問題。因為城鎮化不僅僅是解決農民身份的轉換問題，還要解決農民進城后與市民同等享受優質的教育、醫療、住房、養老以及其他社會保障。而所有這些都有賴于強有力的產業支撐。沒有發達產業支撐的城市，就沒有充足的地方政府財力，就不可能加大公共財政投入，更談不上實現基本公共服務均等化。發達的產業支撐和基本公共服務均等化，是相輔相成的，共同構建城鎮化健康發展的兩個基本條件。

新常態視野的城鎮化是把“人的城鎮化”放在首位。在以往我國城鎮化過程中，相當一部分地區只重視“物的城鎮化”，忽視“人的城鎮化”，因而把城市化簡單等同于城市建設。新常態下的城鎮化的核心是“人的城鎮化。”要圍繞“人的城鎮化”這一核心，實現產業結構、就業方式、人居環境、社會保障等一系列由“鄉”到“城”的轉變。而舊常態城鎮化則是把重心放在城區的空間擴張，即建設新城區上。這種模式的基本特征是“土地城鎮化”超越于“人口城鎮化”。“土地城鎮化”的體制性條件：從現行土地管理體制看，地方政府可以通過行政手段，低價從農民那里獲得土地，而后高價轉讓給開發商;從現行財政體制上看，地方政府可以獲得出讓土地的所有出讓金，補充預算內財政資金。這種模式有利于增加地方政府的財政收入。與其相聯系，這種模式只實現農民向農民工的轉變，即“半城鎮化”，卻無法創造條件實現農民工向市民的轉變。因為后者需要地方政府承擔繁重的責任和義務，即必須加大公共財政投入，為農業轉移人口提供就業、教育、醫療、住房和其他社會保障。由此可見，對于地方政府來說，選擇新常態的城鎮化模式，較之舊常態的城鎮化模式，任務更加艱巨，責任更加重大，難度也更加大。與舊常態的城鎮化不同，新常態下的城鎮化，戶籍制度改革是首要任務。2001年以來，國務院有關戶籍制度改革的文件，多次提出地級市以下市區，逐步放開戶籍制度，但卻遲遲落實不下去。雖然有許多地方也作了一些改革，但更多地停留在取消形式上的戶籍歧視，即僅僅在戶籍登記上體現城鄉統一，而依托在戶籍身份上所衍生的一系列差別待遇，其改革進展甚為緩慢。我們認為，深化戶籍制度改革的關鍵，在于賦權、增利，即通過一系列社會經濟制度改革，賦予農民工與市民同等的權利，分享同等利益，獲得同樣的國民待遇， 最終改變城鄉居民的身份差別。戶籍制度改革之所以特別敏感，就在于它是直接與就業、住房、醫療、教育、養老以及其他社會福利保障相掛鉤的。由此可見，戶籍制度的背后是城鄉居民不同的義務、權利和利益。戶籍制度改革是對現有既得利益和權利的重新分配。戶籍制度改革改變戶口只是“形式”，實現“基本公共服務均等化”才是“內容”。要創造條件讓進城農民工享受城市居民在就業、社保、住房、教育、醫療等方面相同待遇，并允許繼續保留在農村的宅基地、承包地和林地以及按市場化方式處置后獲得收益的權利。只有真正做到地位平等、機會平等和權利平等，才能讓更多進城農民工穩定地生活在城市，實現以人為核心的新常態下的城鎮化。這種特點的城鎮化對農村轉移人口才是有吸引力的，才具有可持續性。只有解放農民工（即把農民工轉變為市民），才能最終解放市民本身。

就地城鎮化是新常態下城鎮化的重要特點。舊常態下的城鎮化，基本公共服務資源的配置，是按城市的等級來配置，即城市行政級別越高，人均基本公共服務資源配置越多。這是導致農村轉移人口集中涌向大城市和特大城市的重要原因。今后隨著財稅體制改革的深化，公共財政投入與農村轉移人口相掛鉤，以及財權與事權、事權與支出責任相匹配，這種狀況將會逐步改變。與此同時，隨著統籌城鄉發展力度的加大，城市基礎設施向農村延伸，基本公共服務向農村覆蓋，城鄉差別的逐步縮小，農村人口向大城市轉移的推力和拉力就會減弱，就地城鎮化的現象就會凸現出來。根據國家新型城鎮化規劃的精神，新型城鎮化是解決“三農”問題的重要途徑，新型城鎮化的的終極目標，是城鄉一體化，全域城鎮化。與其相聯系，城鎮化的體系是以主城區為中心、縣城為主體、小城鎮為骨干、新型農村社區為基礎的全域城鎮化。農村社區是新型城鎮化的重要結成部分。全面推進新型城鎮化，必須重視農村社區建設。首先應當指出，村民委員會改為社區居委會，不是單純意義上的名稱變化，而是需要提升社會治理水平和公共服務創新。“村改居”是城鎮化發展到一定階段的具體表現，也是基礎設施和公共服務向農村社區延伸，讓農民共享發展成果的必然要求，讓農村居民也能享受到和城市居民一樣的基本公共服務。我們應當將同步建設農村社區和農村產業園區，作為加快推進新型城鎮化的有效途徑。走出一條農民生產方式與生活方式同步轉變、農村工業化、城鎮化、信息化與農業現代化同步提升的道路。實現農民“離土不離鄉、就業不離家、進廠不進城、就地市民化”，實現城鄉一體化。農村社區是農業人口就地城鎮化的重要載體，產業園區是城鎮化的重要支撐。有了可以容納農民充分就業的高效益園區，農民才有穩定的收入，才能在農村社區安居樂業。這就需要政府發揮主導作用，進行頂層設計。在具體操作過程中，應將產業園區規劃與現有產業基礎、農村社區規劃有機地結合起來。每個產業園區都應當有主導產業，宜農則農、宜工則工、宜商則商。促進生產要素在城鄉間合理配置和城鄉基本公共服務均等化，以及在這個基礎上實現城鄉一體化。農村社區建設面臨著兩個問題，一是村莊布局問題，二是產業布局問題。村莊數量多、規模小是普遍存在的問題。其帶來的負面效應是，嚴重地妨礙了農業現代化和新型城鎮化的推進。具體表現在：村莊多而散，村級組織運轉成本高，基礎設施建設成本高，農村宅基地占用多，土地資源浪費大，農業生產方式落后等等。為了更好地集聚社區人口規模，應當按照“地域相鄰、產業相近、人文相親”的原則，進行行政村村莊合并，合并后的幾個村成立一個社區。村莊合并要充分尊重農民的意愿，充分考慮農村的實際情況和農民的生活特點以及產業特點。就全國其他地區已經建立產業園區特點，農業方面的比重較高，如設施農業、生態農業、觀光農業、循環農業等;工業型園區大多是當地有資源、市場有需求的產業，如農副產品加工、地方名特制作等;商貿園區大多數是農副產品貿易與物流，旅游園區大多是地域歷史文化旅游和生態農業觀光休閑旅游。根據世界各國的經驗，城鎮化一般要經歷人口向城鎮集中、郊區城鎮化和逆城鎮化。逆城鎮化并不是反城鎮化，而是城鎮化的一種形式，或者說是無形城鎮化，它與城鄉一體化是一致的，即在鄉村可以享受到和城市一樣的生活品質。

如何在城鎮化過程中留住文脈、記住鄉愁，是新常態城鎮化的重要特征。我國在過去幾十年的工業化、城鎮化過程中，有一部分村落被消失了。有數據顯示，2000年，我國自然村總數為363萬個，到了2010年銳減為271萬個，僅僅10年內就減少90多萬個，平均每天消失80至100個村落。隨著傳統村落的消失，還有古老的建筑、獨特的民俗，以及非物質文化遺產，也隨之消失。與有形的文化遺產相比，非物質文化遺產的消失是不可逆的。我國在城鎮化過程中，要特別注意保護個性，凸顯獨特性。只有高樓大廈、車水馬龍，而沒有城市的個性和文化獨特性，不能稱之為健康的城鎮化。在我國城鎮化和美麗鄉村建設過程中，要著力培養特色文化村，充分發掘和保護古村落、古民居、古建筑、古樹名木和民俗文化等歷史文化遺產，優化美化村莊人居環境。把歷史文化底蘊雄厚的傳統村落，培育傳統文明與現代文明相結合的特色文化村。特別是挖掘傳統農耕文化、山水文化、人居文化、把特色文化村打造成為弘揚農村生態文化的重要基地。古村落具有這樣一些特征，即在一個地域邊界內聚族而居，有家屬血緣性和區域地緣性;村落擇吉而居、因地制宜、就地取材，融詩情畫意于村落園林景觀之中;村寨里有創業始祖的傳說、遺訓族規、家屬大事記的慶典和緬懷先祖的祭祀活動等。我們要保護古村落，尤其是保護好“景觀村落”。“景觀村落”的特點是，有優美的山水環境，有上百年的建村歷史，有一定存量的傳統建筑和人文景觀，村落的布局與自然和諧共融，不僅構筑一個有利于子孫后代和諧生存繁衍的社會空間，而且營造了一個富有詩意和哲思的精神家園;它們在豐富的物質文化遺產中，承載著村落乃至農耕社會在不同歷史時期的豐富歷史信息。我國目前有123個國家級歷史文化名城，但被聯合國認定為世界文化遺產名錄的只有平遙、麗江等少數城鎮。這些城鎮被錄選的主要原因，是完整地保留了歷史文化特色，使其成為海內外游客向往的旅游勝地。

（作者系廈門大學經濟學院教授、博士生導師）

責任編輯：楊再梅