新常態下地方政府債務風險及管理

雷立鈞

2008年，始于美國的次貸危機爆發。為防止經濟出現衰退，中央政府推出4萬億刺激計劃。為解決4萬億中需要地方政府配套的資金問題，國務院批準地方政府發行地方政府債券，從此開啟了我國地方政府通過發債融資的時代。

按照審計署2013年對地方債務的審計結果，截止到2013年6月末，地方政府債務共計17.9萬億，其中負有償還責任的債務10.9萬億，負有擔保責任的債務2.7萬億，可能承擔一定救助責任的4.3萬億。按照《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，地方政府通過發行地方債的方式解決地方發展中資金不足的問題將會成為一種常態。當前地方債是否存在風險？風險有多大？面對已經存在的、巨額的地方債和以后仍將發行的地方債如何管理？這成為政府部門、學術界爭論的熱點問題。

一、當前我國地方政府債務存在的主要問題

（一）債務種類多元化導致中央政府對地方債務管控難度加大

從審計署的審計結果看，按照地方政府承擔的償付責任劃分，地方政府債務分為負有償付責任的債務、負有擔保責任的債務、可能承擔一定救助責任的債務三類。按照發行主體劃分，有地方政府作為發行主體的一般債券，以地方政府作為發行主體、用于項目建設且以項目產生的經營性現金流為主要償債來源的項目收益債券，以及以地方政府融資平臺為發行主體的地方政府融資平臺債券，即 “城投債券”。按照地方政府行政級別劃分，發行主體分為省級政府、地市級政府、縣級政府以及所屬融資平臺公司。既有“明渠”，又有“暗道”，甚至存在著地方政府違法違規發債的行為。不論從發行主體還是從債券種類看，地方政府債務種類多元化的特征導致中央政府對其管控難度加大。

（二）經濟新常態下地方經濟增速放緩導致地方債隱性風險加大

隨著我國經濟進入新常態，經濟發展模式和經濟發展速度都在發生調整，改革開放以來保持10%左右的經濟高速增長已經進入中高速期，房地產市場持續低迷的態勢在短期內不會發生改變。這一宏觀經濟因素的變化是地方政府不可能也無法預測的，但這一因素是對地方政府債務影響最大的因素，甚至決定著未來地方政府債務的償付能力。在這種情況下，地方政府財政收入增速會明顯放緩。原來按照當時經濟發展狀況預測的債券到期后償債資金來源會受到影響。特別是大部分地方政府依靠賣地創造財政收入的土地財政會受到嚴重的影響。如果未來部分地方債到期，地方政府沒有穩定的資金來源償還債務，勢必帶來商業銀行等地方債投資者對地方政府償付能力的懷疑及對地方政府信任的下降。

（三）潛在的區域風險導致個別地區地方債顯性風險加大

2014年中央政府工作報告中，李克強總理強調，“完善金融監管協調機制，守住不發生系統性和區域性金融風險的底線。”政府工作報告之所以強調“區域性金融風險”，說明個別地區存在產生金融風險的隱患和條件。以鄂爾多斯市為例，在經濟繁榮時期，政府超前投資，加大基礎設施建設，商業銀行大量放貸，民間借貸活躍。隨著經濟下行，區域性金融風險逐步顯現，銀行不良貸款激增，民間借貸風險逐步暴露，政府的過度投資導致債務負擔沉重。據測算，截止到2013年底，鄂爾多斯市政府債務至少在2000億左右，而由于經濟減速，財政收入增幅放緩甚至出現負增長，2012年以來，每年公共財政預算收入在400億左右，政府債務杠桿率已達3-5倍，政府償債壓力大，債務風險凸顯。

二、有效控制地方債務風險的具體措施

（一）建立與地方政府償債能力掛鉤的官員政績考核機制

造成地方政府債務不斷增加的主要原因是地方政府一把手發展經濟的政績觀與地方政府發展經濟所需資金不足之間的矛盾造成的。一是在地方政府發展經濟資金不足的情況下，為了獲取經濟發展所需資金，地方政府直接或者變相通過發債募集資金，導致地方債務規模不斷刷新。二是由于地方官員任期制的原因，導致前任官員發行的債務繼任官員不愿履行償還義務。針對這一現象，中央政府應該建立與地方債發行、管理、償還密切相關的地方官員特別是一把手政績考核機制。對為追求政績盲目發債，不計成本、不計代價搞工程、搞項目，所欠債務完全超出地方政府償還能力的前任、在任地方官員，以及按照地方債務管理計劃應該償還債務而不積極償還債務的繼任地方官員予以問責，樹立健康的地方債務政績觀。

（二）建立完善的地方政府債務信息披露機制

完善的信息披露是投資者風險識別的重要機制。完善的信息披露應該包括信息披露的內容和信息披露的頻率。地方政府應該在充分披露單筆債務信息的基礎上，編制并定期披露地方政府資產負債表、損益表，全部存量債務信息和存量債務償債資金來源情況，并且每半年披露一次信息。投資者根據政府披露的信息判斷具體的地方債務發行情況、償債資金來源，合理確定債務風險。使地方債發行逐步納入市場化軌道，由市場上的投資者基于獲得的信息決定地方債的投資，減少投資者投資的盲目性，有效控制投資風險。財政部應該制定《地方政府債務信息披露管理辦法》，并監督地方政府規范披露信息。

（三）建立地方政府債務定期風險評估和風險預警機制

財政部應該建立或者委托第三方機構建立地方政府債務風險評估機制，定期發布風險評估報告。一是借鑒公司債券風險評價指標體系的經驗，建立比較科學的地方政府債務債項風險評價指標體系和發債主體風險評價指標體系，全面反映單筆債務風險和發債主體風險。二是建立定期風險評估機制，半年發布一次地方債務風險評估報告。在風險評估的基礎上，應該建立風險提示和風險預警機制，對單筆債務和發債主體進行跟蹤、動態評級，定期發布動態評級結果，凡是出現評級結果下調的現象，及時向投資者發布風險提示，向發行主體發布風險預警提示，提示發行主體及時采取風險緩釋措施控制風險，防止風險蔓延和傳染，造成地方債系統性風險。

（作者單位：內蒙古大學經濟管理學院）

責任編輯：代建明