大數據時代政府治理能力現代化建設研究

陳力鈞

(福建師范大學公共管理學院，福建福州350000)

大數據作為一種互聯網時代具有革命性的技術模型，在世界各國的政治、經濟等領域都取得了可觀的效果。與此同時，大數據時代的到來也為我國政府現有的治理模式帶來了機遇與挑戰。政府治理過程中能否對大數據進行合理運用、挖掘數據的價值，以及發揮信息的作用，是當前政府實現現代化治理的重要舉措。

一、大數據推動政府治理的現代化轉型

對于大數據的應用，歐美等發達國家已經處于推廣應用和持續建設的過程中。在大數據時代信息井噴式發展的形勢下，我國政府當前治理模式也面臨著數據化、信息化的轉型挑戰。政府部門相比于其它部門而言有著更寬廣的職能范圍，對公共領域有著更加深遠的影響力，并且在數據占有和獲取方面有著天然的優勢。因此，將大數據進行收集分析、歸納特征、提煉價值，并運用于政府的治理中能收獲更多的社會效益和經濟價值。

(一)打造開放透明的政府

透明政府，指的是政府在管理過程中的信息公開，這是現代政府的一個重要特征。在我國，雖然信息公開的體系相對于發達國家還有待完善，但透明政府的構建，民眾參與權與知情權的滿足一直以來都是我國現代民主政治的重要任務。人與政府的力量都是有限的，但是通過互聯網和數據聚合連接在一起可以創造出更多的可能性。在以大數據作為基礎性制度的社會中，人與人之間，人與組織之間，人與政府之間的行為信息將通過各式各樣的信息化技術呈現在公眾的視野下。在數據技術的推動下使信息不對稱得到了解決，政府主體和公民主體的行為方式也將產生關鍵性的改變，這必將推動政府主體與公民主體之間良性互動機制的構建。因此，大數據時代下的政府治理必將是一個公開透明、信息共享、良性互動的治理。

(二)構建多方協作的政府

在一個現代化的治理格局中，開放的政府治理不僅取決于政府主體單方面的公開透明，更重要的意義在于信息共享之后進一步發揮民間的智慧價值，調動公民主體的廣泛參與。大數據作為搜集、分析數據的技術手段，不僅有利于政府接收自下而上的信息形成龐大的數據資源，還有利于推動政府主動收集數據、挖掘數據、分析數據進而掌握民情、社情，并從大量的信息數據中提取出有價值的信息，實現有效的治理。同時，政府的數據作為一種公共產品，通過開放政府的信息數據，也會吸引越來越多的對相關事務感興趣的各界人士關注并參與到政策的制定與實施中來。而且，廣泛的參與度，多角度的分析和審視將使更多的問題被發現、更多的細節被完善、更好的方案被制定。通過信息和數據的共享交流，進而激發公民主體的活力，正如涂子沛在《大數據》的題記中所說的:“一個真正的信息社會，首先是一個公民社會。”［1］(P101)在大數據的驅動下，一方面，意味著政府將以越來越以開放的姿態進行分享。另一方面，更多的社會主體將參與進來，更多的社會力量將被調動，反過來再次產生更加龐大的數據資源和信息價值。

(三)驅動科學決策的政府

美國著名統計學家、管理學家愛德華·戴明有一句流傳甚廣的名言:“我們相信上帝，除了上帝任何人都必須用數據來說話。”在美國這樣一個宗教大國將數據的重要性上升到和上帝并駕齊驅的位置，反映了美國人對數據信息的無比推崇。隨著大數據應用的快速發展，我國政府也將大數據列為重要的發展戰略。大數據的科學驅動性主要表現在三個方面:第一，大數據與傳統的依靠個人思維判斷的決策方式不同，其以“基于實證的事實”來取代“意識形態的判斷”，很大程度上規避了決策過程中的主觀性，避免了由于個人經驗主義所產生的錯誤;第二，大數據的主要特征不僅在于它的數據量大，更在于它的全面性和循數性，而且，其與社會調查的方法不同，不是通過抽取部分樣本來接近真實結果的可能性，而是直接獲取全面的數據樣本來得到事實的必然性，與傳統的方式相比大大降低了決策結果的不確定性;第三，經典的“沃爾瑪的啤酒與尿布”“塔吉特預測少女懷孕”“智能電表”等案例，通過對大量數據的收集、整理、分析，以及通過云技術探尋數據間的相關性，相比于基于現有條件的因果關系來推演未來的思維方式，大數據的相關性分析更能讓人發現事物之間難以察覺的關聯性，有利于發現新的方案，創造更大的科學決策價值。

(四)優化數據監管的政府

大數據對于政府治理另一個顛覆性的變革在于帶動政府監管方式的創新。政府監管的對象主要包括對市場秩序規范的監管，對社會民情的監管，以及對政府本身行為的監管。對于市場的監管，通過建立完善的信息化制度機制，將大數據應用于市場、企業，打破了傳統的依靠人力的監管方式，轉變為建立在行為特征數據分析基礎上更加具有針對性和準確性的監管模式。對于社會主體，通過匯總民間的訴求信息，人口的流動信息，網絡的輿論和關注信息等方方面面的數據，進而為了解真實的社情民情，制定有效的政策指令，合理的資源分配提供更科學的指導。此外，大數據不僅推動了市場和社會現代化的監管進程，而且，還促進了政府績效和行政效能的建設提升。通過對市場、社會、政府部門、事業單位所收集的數據來為政府部門行為表現的真實狀況提出更加科學客觀的考評方式。

二、大數據治理轉型期間政府的現實困境

大數據作為互聯網時代的新生事物，對現有治理模式有著積極的促進意義，也是我國政府走向現代化治理的重要機遇。但是，在大數據的浪潮下，政府也要面臨多方面的挑戰，表現出一定的不適應性。

(一)數據治理理念并未完全轉變

大數據在各個領域都表現出強大的創造性，促進了行為的高效化和決策的科學化，但對于不同的主體而言，這種變革性的影響力是不一樣的。對于互聯網企業而言，有著更強的適應性，例如，百度、騰訊等國內知名互聯網公司在新技術的引導下能很快地適應變革并且成為大數據時代的先驅者。相比于企業，政府雖然有著天然的優勢和潛力，但是做出適應性的轉變相對遲緩，其中一個重要的原因在于思維理念轉變的遲滯性。一方面，對于數據的運用意識有待強化，缺乏用系統性、連續性的數據收集分析進而解決問題的思維意識;另一方面，雖然認識到大數據的變革性和創新性，但由于傳統體制、組織決策模式不適應等原因沒有將大數據治理進一步推進。因此，傳統的思維理念阻礙了大數據在我國治理過程中的深入應用。

(二)大數據技術條件不成熟

面對技術的飛速發展，我國政府對于信息化、數據化的建設還處于起步階段，更多的是圍繞大數據的基礎設施、基礎制度、基礎技術的底層建設，而頂層創造性應用還有待完善。技術條件的不成熟主要表現為:一方面，對于信息資源系統性的整合關聯技術平臺和數據中心有待完善。在我國整體電子政務系統建設中，各部委自身與各部委之間就存在著諸多的“信息孤島”［4］(P93)。信息的孤立阻礙了不同領域部門間的協作，不利于信息資源的聯系整合，嚴重制約了數據價值的進一步發揮;另一方面，如何在系統地收集和整理數據之后，進行有效地處理和模型分析，提煉其中的價值并且最終轉換為制定指令政策和決策方案的參考依據。這些都是政府在大數據治理的進程中必須思考和亟需解決的問題。

(三)大數據人才的短缺

因特爾中國研究院首席工程師吳甘沙曾說過:“大數據最關鍵的部分是數據分析和挖掘數據的價值，要獲得這些就需要大量的數據科學家。”大數據在我國政府中的應用受到制約和阻礙的另一個重要原因在于人才的不足，特別是具備真正資質的數據人才稀缺。數據創新人才短缺的現狀使得大數據在治理中應用的研發和建設上進展緩慢，而數據人才是一種多元綜合型的人力資源，要求對數學、經濟學、統計學、商業分析、自然語言等多領域學科知識的掌握，不僅要求對數據的理解歸納的描述性分析和復雜性運算處理，更要求基于大規模的數據做出預測性的價值提煉。真正能滿足大數據需求的人才不僅政府需要，互聯網企業同樣緊缺，而這類高端型人才的培養需要全社會的重視和系統性培養，更不是短時間內可以完成的。

三、大數據時代政府的應對策略

(一)轉變政府思維理念，推進數據治理建設

面對從傳統的管理走向現代化治理，從經驗主義轉向更為科學的數據主義，首先應加強政府部門和干部對大數據的觀念意識，認識到大數據治理方式的積極意義并將數據融入到治理的決策過程中，切實轉變觀念意識和決策思路。黨和政府需要轉變傳統的治理思維和決策習慣，自上而下樹立大數據治國意識，重視真實數據的收集，重視數據的相關關系，重視大數據在決策中的應用，建立專門的基于大數據的決策機制，實施“數據驅動的決策方法”，實現大數據預測結果與政府決策輸出的有機銜接，提高科學決策能力［3］。將基于局部的、不完全信息資訊的經驗主義判斷轉向覆蓋范圍廣、樣本信息全的大數據分析，通過發揮數據的價值來解決實際問題，并且預測社會的需求和可能性問題，探索更加科學的治理方式。

(二)加強專業人才培養，支撐數據技術創新

在應對大數據時代所面臨的人才短缺的問題上，要不斷強化對大數據重要性的理念認識，同時，還應當大力加強人才培養，建立完善的數據人才培育機制，為大數據在各個領域的應用提供人力資源支持。合格的數據創新人才是一種綜合型人力資源，需要系統性和完整性的發展規劃和培養方式。目前，在我國的香港大學、復旦大學、北京航空航天大學等高校都相繼開設了相關數據科學的課程，以及碩士、博士學位，為數據人才的培育奠定了好的先行條件。在此基礎上，還應加大數據人才培養的投入，加強“校企合作”與“校政合作”，讓企業、政府、社會共同參與到數據人才培養的過程中，提供更多的學習實踐機會，打造更多的適應實際需要的數據人才隊伍。

(三)完善信息基礎體系，促進數據資源整合

從我國的實踐進程來看，大數據在政府治理中的運用還處于初步建設階段，因此，完善基礎性的信息化建設仍是當前數據化治理的重要環節。信息體系的基礎性建設主要包含了以下幾個層面:第一，健全大數據的基礎制度，完善相關的法律法規體系與信息技術的應用規則。例如，對信息安全和個人隱私的危機問題進行合理地規范，完善公民用戶的信息保護機制等底層制度建設是大數據成熟推廣的根本保障;第二，加強信息資源的挖掘收集、流動關聯、信息體系之間的整合，消除“信息孤島”現象，實現縱向與橫向跨層級、跨部門的數據信息資源連接融合，從而為數據治理尋求更高效率、發揮更大的價值。第三，加強數據化基礎設施的建設，強化政府搜集獲取信息的能力。此外，還應通過與優質的市場主體合作，建立以政府為中心的數據資源平臺，讓政府成為大數據時代里的核心網絡結點［4］。在我國，如騰訊、百度、阿里巴巴等飛速發展的互聯網公司具備國內頂尖的云技術和大數據運用能力，通過與尖端技術型企業的合作，進行不同領域的數據整合，共同開發和運用數據的價值，也是政府實現現代化協作治理的一條重要的創新路徑。

［1］涂子沛．大數據［M］．桂林:廣西師范大學出版社，2013．

［2］徐輝，元章．大數據時代［M］．北京:中國友誼出版公司，2014．

［3］唐皇鳳，陶建武．大數據時代的中國國家治理能力建設［J］．探索與爭鳴，2014(10)．

［4］王云．大數據背景下的政府治理能力提升［J］．經營管理者，2014(11)．