河南省事業單位改革的問題與對策

徐貴宏，魏 民，王桂麗

(1．河南財經政法大學公共管理學院，河南鄭州450046;2．河南省新蔡縣電業公司，河南駐馬店463500)

事業單位分布在政治、經濟和社會發展等各個領域，集中了大部分專業技術人員，是社會主義物質文明和精神文明建設的重要力量。近幾年來，河南省各地積極進行事業單位改革，取得了一定成效，也存在不足，需要進一步開拓思路、深化改革。

一、河南省事業單位的改革成效

事業單位改革分類推進，其意義重大，河南省準確把握了改革的基本方針，以“分類指導、分業推進、分級組織、分步實施”為基本原則，以“清理規范、科學分類、配套改革”為基本思路，積極穩妥分類推進事業單位改革，提升了公益服務水平。改革過程中，切實加強對改革的組織領導，形成了改革合力。并加強調查研究，精心組織實施，取得了顯著成效。

(一)清理規范事業單位

在對全省各級各類事業單位全面調查摸底的基礎上，根據政事分開、事企分開、優化結構、精簡效能的要求，按照先省直、后市縣的順序開展清理規范工作。清理規范的范圍是各級黨委、人大、政府、政協、法院、檢察院、群團機關所屬的事業單位。首先，撤銷未按規定設立和原承擔特定任務已完成的事業單位;其次，整合布局結構不合理、設置過于分散、工作任務嚴重不足或者職責相同相近的事業單位;再次，規范保留的事業單位，主要規范其機構名稱、職責任務、機構規格、人員編制、經費形式、領導職數、內設機構等。

(二)合理歸類事業單位

由于河南省事業單位“規模大，類別多，情況雜”，改革河南省事業單位必須科學合理劃分其類別。根據中央精神和河南省委省政府的方案，“承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務”作為河南省事業單位的三個類別①根據2010年河南省制定的《河南省事業單位崗位設置管理實施意見(試行)》方案，河南省事業單位分類改革，將單位分為行政類、公益類和生產經營類。崗位又分為三類，每一類分若干等級，實行最高級別控制和結構比例調控。。同時，從事公益服務的事業單位進一步細分為公益一類和公益二類。

(三)分類改革事業單位

根據事業單位的三種類型，河南省分別采取了不同的改革措施。首先，逐步將承擔行政職能的事業單位的行政職能劃歸行政機構;其次，逐步將從事生產經營活動的事業單位轉為企業;再次，保留從事公益服務的事業單位。

(四)創新治理事業單位

創新事業單位治理模式是改革的核心內容，為此，河南省推行了八個方面的工作。一是改革管理體制;二是建立健全法人治理結構;三是深化人事制度改革;四是深化收入分配機制改革;五是推進社會保險制度改革;六是改革完善財政支持方式;七是加強對事業單位的監管;八是全面加強事業單位黨的建設。

二、河南省事業單位改革的問題

(一)改革動力不足

河南省事業單位改革涉及9．2萬個事業單位，214．7萬名工作人員。這樣，這些人員就要丟掉“官帽”，自身利益必然受到影響，其未來出路、事業前途、福利待遇和工作要求的變化，都會帶來“陣痛”。再加上競爭機制的引入，也給事業單位的發展帶來壓力。于是，有些事業單位及其主管部門對事業單位改革支持的熱情和信心就必然會受到沖擊，表現出改革的參與度不高，甚至有抵觸情緒。改革就意味著利益的再分配，改革前事業單位是現有模式和體制的最大受益者，因此，他們也是這次改革的最大阻力源。

(二)管理體制不順

計劃經濟已經漸行漸遠，但是其影響依然存在，“政事不分”的情況依然存在①在 過去一體化的“大鍋飯”體制下，黨政軍民學一體化，工農兵學商一體化，黨政不分、政企不分、政事不分、企事不分、黨事不分、中央地方不分、大小不分、公私不分，造成了一種高度單一化的集事、集權、集責、集利、集險、集規、集法的集中體制。。行政機構主導事業單位的運營，卻又享有行政執法權和監督權;事業單位尚未完全建立法人制度，離不開行政機構;政事人事管理不完善，行政事業人事管理一體化問題依然存在②套用行政級別對事業單位人員進行管理，事業單位領導基本由政府主管部門委任等現象仍十分突出。。這些都表明:傳統管理體制的影響依然存在，在市場經濟條件下，事業單位人員思想沒有得到全面解放，改革的難點就在這里。

目前，政府部門對于事業單位的管理需要統一的法律法規，以對事業單位人員進行明確的制約，這樣才能夠維護事業單位發展的正常秩序，才能使改革順利推進。“政事分開”就是要求政府部門和事業單位理順責權利關系，區分清楚權利和職責。就目前的改革而言，還缺少一個全國性的頂層法律，缺少一個專門監督管理事業單位的頂層機構，以統一行使政府對事業單位的監督管理權力。

(三)管理機制不新

改革事業單位，建立現代事業制度，建立獨立的公益事業法人制度，增強公益事業的發展活力，需要引入市場競爭機制，建立規范高效的公益事業領導機制和決策機制。需要引入現代事業用人機制，需要引入激勵約束機制，需要引入公益事業評價機制，需要引入公益事業單位自主運營機制，需要引入多主體、多元化、多層次的公益事業監管機制。

目前，事業單位尚未建立起適應現代制度的管理機制，沒有完全擺脫傳統的人事管理模式，不能適應市場經濟和社會發展新形勢對人才的需要;分配制度不活，分配機制單一，政府財政負擔過重，政策不配套，不完善;社會保障體制不健全，人才流動機制缺失，影響改革向縱深發展。

(四)用人機制不新

事業單位改革的核心內容之一便是人事制度改革。不改善管理體制，不改善用人機制，就難以激發人才活力，就難以完成從傳統的人事管理向現代人力資源管理的轉變，最終影響事業單位改革的整體推進。

沒有能進能出、能上能下的用人機制，聘用合同的訂立、履行各地做法不一，這在一定程度上阻礙了事業單位的發展。比如，事業單位聘任制已經在全國多個城市試點，工資、社保改革等規定近年來也多次提出，但落實時始終遭遇重重阻力，流于形式。因此，不少人呼吁有必要盡快立法，創新完善事業單位用人機制。

(五)去行政化很難

事業單位的行政化傾向一直以來是比較嚴重的，政府出資舉辦事業單位，扮演出資人和所有者的角色，但同時，政府又扮演著管理者和經營者的角色。政府包辦并且主導事業單位的運營，結果使得事業單位變成了政府的附屬物，造成事業單位行政化傾向十分嚴重。

事業單位是政府在公共服務領域的延伸或化身，出現了四不像的問題，有時候是一個純粹的行政機關，有時候又是一個兼具公共服務的行政機關;有時候僅提供非營利性的公共服務，有時候卻又提供營利性的服務。這種身份的混亂導致社會認知模糊不清，老百姓往往簡單地把事業單位看作政府，而事業單位也往往將自己看成是政府的一部分。這表明，事業單位行政化傾向依然嚴重，事業單位和政府之間的關系并未理清，而去行政化又是一件很困難的事情。

三、河南省事業單位改革的對策

(一)強化動力

1．明確改革目的

事業單位分類改革是為了促進社會公益事業的發展，為了更好地滿足人民群眾的公益服務需求，不是為了減人員、減機構、甩包袱，更不是為了矮化弱化事業單位，而是為了創新事業單位管理體制和管理機制，為了增強事業單位的發展活力，為了提高事業單位提供公益服務的能力，為了提高公益服務質量，為了促進社會公益事業的發展。因此，改革的關鍵是沿著正確的改革方向，制定明確的改革方案，宣傳清晰的改革路線，使得全社會都能夠明白:事業單位將會被改成什么樣的組織、改革將會產生什么樣的結果、改革的收益將會是什么。

2．協調各方利益

利益關系協調是事業單位改革的核心和根本問題。政事關系、政社關系、事社關系、內外關系、服務與被服務關系等，都涉及利益關系。撬動事業單位改革的支點就是利益關系調整，這是改革的關鍵點，也是難點。因此，搞好事業單位改革，必須關注各方利益關系的調整，科學有序地推進，調動相關利益方的積極性、主動性、創造性，促進基本公共服務均等化，促進公益資源優化配置，讓人民群眾獲益。簡言之，事業單位改革必須承認并尊重各方的合理利益訴求，協調并均衡各方利益。

3．堅定改革信心

沒有信心，就沒有動力。為了堅定事業單位改革的信心，輿論宣傳、思想教育、示范引導等多種方式都要采用。首先，讓改革者充滿信心，樹立改革必勝的信念，激發全社會的改革熱情。其次，讓被改革者重拾信心，認清改革的收益，積極支持改革。為此，一方面要加強立法，用法律強制推進，有序規范;另一方面，加強規劃，為事業單位開展市場化運作規劃引導，并指導這些職工進行新的職業生涯規劃，讓其放下顧慮，再創輝煌。

(二)創新管理體制

體制改革是根本，事業單位改革的關鍵是正確處理政府和事業單位的關系。只有真正實現“政事分開”，事業單位才能實現現代化治理。

1．建立現代事業制度

建立現代事業制度①所謂“現代事業制度”，是與“現代企業制度”“現代政府制度”相對應的一系列的社會公益組織體系與制度的總稱。是事業單位改革的方向［1］。唯有如此，才能真正實現事業單位治理現代化。現代事業制度以現代事業組織為主體，包括事業法人制度、事業領導制度、事業人事制度、事業財務制度、事業運行管理制度、事業監督與評估制度、事業社會保障制度等。其突出特征是“政事分開、企事分開、資事分開、責任明確、多方籌資、多元約束、管理科學”。建立現代事業制度，一方面能夠充分保證事業單位法人經營運行的自主權，另一方面能夠保證出資者主體的權力到位，兩者之間實現平衡。

2．明確法律地位

事業單位法律地位不明確，必然影響到事業單位的健康發展。事業單位的治理必須依法治理。事業單位的設立、管理、運行、監督，都應通過立法機關確立的法律程序。實現“政事分開”，實行“管辦分離”，由舉辦單位主辦事業單位，而由統一的權威的“事業單位監督管理委員會”統一監管。明確事業單位的法律地位是事業單位改革和法律制度重建的基礎。從經濟學角度分析，事業單位法律制度應該合理建構公共產品提供機制;從社會學角度分析，事業單位法律制度應該符合公民社會的發展趨勢。因此，應該明確事業單位的法律地位，明確界定其事業法人的法律地位。

3．實行法人治理

事業單位法人②為 貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，適應深化行政審批制度改革的要求，保障公民、法人和其他組織的知情權和監督權，進一步規范對事業單位的監督管理，駐馬店市從2015年1月1日起，將對現行的事業單位法人年檢制度進行相應的改革和調整。是“公法人”，按照現代治理的理論，事業單位的治理也應該建立現代事業制度，健全和完善事業單位法人治理結構［2］。正如現代企業制度和公司法人治理結構一樣，在事業單位內部，設立三會，即理事會、管理委員會、監事會，這樣，實現決策權、執行權和監督權分而治之，做到有效制衡。其中，理事會屬于決策機構，是最高權力機構，而管理委員會負責經營管理，監事會獨立承擔對組織經營活動的監督職能。同時，還應建立“事業單位監督管理委員會”作為政府層面的監管機構③2004年6月27日，《事業單位登記管理暫行條例》經修改正式實施，但是，仍然沒有提出設立“事業單位監督管理委員會”。，確保事業單位的公益性、公共性和服務性。

(三)創新管理機制

改革和發展事業單位必須創新管理機制，唯有如此，事業單位改革才能成功。

1．創新分類管理機制

首先，經營類事業單位轉為企業，要適應市場經濟，建立現代企業制度，實現“政企分開”“政資分開”，要深化改革，適應市場，進行企業化管理。其次，行政管理類事業單位轉為行政機構，要適應現代治理的要求，建立與現代政府相適應的行政機構。再次，公益類事業單位變成真正的事業單位，要適應現代社會治理的需要，設立非營利、非政府的獨立的公益法人［3］(P56)。

2．創新政事協調機制

首先，理順“政事關系”。政府和公益性事業單位都是公共組織，都要為社會公眾提供公共產品和公共服務，但是，政府的主要職責是決策，公益性事業單位的主要職責是執行。其次，實行“管辦分離”，管的職責交由“事業單位監督管理委員會”，辦的職責交由舉辦單位和出資人。再次，強化“社會監督”。新型“政社關系”是合作型的關系，政府和社會是伙伴，二者之間良性互動、高效聯動。新型的公益事業監管體系是現代化的、多元主體、多方內容、多樣方式的監管體系［4］。

3．創新治理運行機制

事業單位治理運行機制包括法人治理機制、激勵機制、保障機制、供給機制。第一，創新法人治理機制。為了提高事業單位的治理能力，必須建立多元治理機制。第二，創新激勵機制。為了調動事業單位人員積極性，必須建立競爭機制、分配機制、考核機制。第三，創新保障機制。為了解除事業單位人員的后顧之憂，必須建立養老保險制度和失業保險制度［3］。第四，創新供給機制。為了滿足人民群眾日益增長的公益需求，必須建立提供公共服務的多元機制，鼓勵社會力量興辦公益事業。

4．創新人事管理機制

事業單位人事管理由“固定用人”向“崗位用人”、由“身份管理”向“崗位管理”轉變［5］。第一，要求事業單位新聘用人員應面向社會公開招聘①自 從《事業單位人事管理條例》實行以來，河南省集中整治事業單位公開招聘違規行為，由此杜絕“蘿卜招聘”“繞道進人”等現象。按照相關要求，對未經公開招聘的人員，一經查實將堅決予以清退。，而且要簽訂聘用合同，期限一般不低于3年②2014年7月1日，《事業單位人事管理條例》正式施行。《條例》適應事業單位改革發展的新形勢新要求，將崗位設置、公開招聘、競聘上崗、聘用合同、考核培訓、獎勵處分、工資福利、社會保險、人事爭議處理，以及法律責任作為基本內容，確立了事業單位人事管理的基本制度。但是，遺憾也不少，比如在事業單位人員的養老保險等焦點問題上，《條例》顯得過于概括、籠統、模糊，對參加社會保險的方式、原則等只字未提，難免讓人懷疑養老“并軌”改革的誠意。。第二，改革事業單位人員社保制度，建立事業單位人員社會保險制度。第三，從法律層面上，實現事業單位醫療和養老保險的“并軌”。最后，明確建立工作人員工資的正常增長機制。這樣，事業單位與工作人員之間的關系確定為“合同關系”，可以打破終身制，打破“鐵飯碗”。

［1］左然．構建中國特色的現代事業制度——論事業單位改革方向、目標模式及路徑選擇［J］．中國行政管理，2009(1)．

［2］徐貴宏．中國特色現代事業法人治理結構、治理機制與治理規則［J］．行政科學論壇，2014(6)．

［3］方鵬騫．中國公立醫院法人治理及其路徑研究［M］．北京:科學出版社，2010．

［4］楊天平．中國特色的現代大學制度建設:問題與思考［J］．現代大學教育，2010(2)．

［5］周曉梅．廣東省事業單位分類改革情況介紹［EB/OL］．http://news．xinhuanet．com/politics/2010 － 07/12/c_12324463．htm．