論全面推進依法治國與國家治理現代化

李 龍 任 穎

（武漢大學法學院，武漢430072）

論全面推進依法治國與國家治理現代化

李 龍 任 穎

（武漢大學法學院，武漢430072）

法與治理具有深刻的歷史淵源，在中國經歷了“以法治國”、更化善治、正法治化、“以八灋治官府”的演進；在西方，歷經良法之治與城邦美德倫理的治理、等級化教會法與宗教治理、自由主義法治與治理觀、壟斷資本主義時期的法治與對抗式治理模式及后現代“治理術”的變遷，呈現出對于不同經濟社會發展狀況的“路徑依賴”特征。中國特色社會主義法治與治理道路的形成以馬克思主義的法與治理理論為指導，歷經人民民主專政的法制理論與治理基礎、社會主義法制理論與治理、法與政黨治理理論、依法治國與和諧治理理論、全面推進依法治國與國家治理體系與治理能力現代化階段，形成具有中國特色、中國風格、中國氣派的理論體系。正確處理全面推進依法治國與治理權、治理規則體系、治理價值體系、治理方法體系、治理運行體系、治理指標體系及治理能力的關系，推進“四個全面”戰略部署在完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系與治理能力現代化上形成總體效應，實現法治現代化、治理現代化向人的現代化的回歸。

法治；治理；全面推進依法治國；國家治理現代化

從古至今，治理理念、原則、體制、基本要求一直塑造著法治的指導思想、地位、功能和保證，法治模式又不斷為治國理政進程革新方略。正確處理法治與治理的關系是改革發展穩定、治黨治國治軍的重要基礎，是治理法治化的邏輯前提，對“四個全面”總體部署的協調推進具有戰略意義和現實影響。從歷史溯源、理論基礎、邏輯框架、現實意義四個方面展開對全面推進依法治國與促進國家治理體系與治理能力現代化的辯證關系論證，回答國家、政黨、政府、社會建設的根本性、全局性、長遠性問題，對完善和發展中國特色社會主義制度、“促進國家治理體系和治理能力現代化”、形成“建設中國特色社會主義法治體系”的基本綱領，具有重大戰略意義！

一、法與治理的歷史溯源

中國特色社會主義法治體系建設根源于中國的“法治”與“善治”傳統，中華優秀傳統文化的“創造性轉化”與“創新性發展”是完善和發展中國特色社會主義制度、建設社會主義法治文化、實現“中國經驗馬克思主義化”的根基與血脈；塑造法治與治理的中國道路、中國精神、中國力量，是“在中國大地上探尋”解決問題之道的必由之路。全面把握法與治理范疇的歷史發展，是正確處理堅持從中國實際出發與學習借鑒世界優秀文明成果關系的重要前提，是國際法治與全球治理概念科學重構的歷史基礎。

（一）中國傳統

中國古代的“法治”即是“治國安邦”意義上的概念，強調以德治國、嚴明法制、公正利民以成盛世之治；而盛世（如北宋汴京）的衰落則為城市治理的落后與理性規約的缺失。最早可追溯到“五帝治理”時期，太昊伏羲氏立“五官”（其中“秋官”掌刑獄）以為治，黃帝之治“使民安其法者也。所謂仁義禮樂皆出于法”，堯之治“善明法禁之令而已矣”①上古時期的歷史多見于后世的史料考證中，參見《管子》，四部叢刊景宋本，第161頁。。

1.明確以法成治世之功的原則。《舜典》已有以法為治在技術性維度上發展，區分累犯、過失犯，以慎刑名。“象以典刑，流宥五刑”以達到“唯刑之恤”的目的。《大禹謨》記載了以明五刑“弼五教，期于予治，刑期于無刑，民協于中，時乃功”；確立了“與其殺不辜，寧失不經”的基本原則②關于法律技術發展的詳細描述，參見《尚書》，四部叢刊景宋本，第8，14，34頁。。而《清經世文三編》也有“國家治理之法與庶司奏績”關系的論述。

2.在治理方法體系方面，中國古代已出現系統的治理方法探討，并且初步形成了不同主體各司其職的基本框架、基本原則。于吉在《太平經》中闡述了治理的十種方法，即“元氣治”“自然治”“道治”“德治”“仁治”“義治”“禮治”“文治”“法治”“武治”③關于治理方法體系的論述，參見《太平經》，明正統道藏本，第178頁。。匡政巨著《群書治要》第五十卷從天下大同道、“萬里一心”的角度論述了“以人治人，以國治國，以天下治天下”，并從四個方面分析了治國的“大體”，即“仁義”“禮制”“法令”“刑罰”，指出面對治道萬端，要把握其核心原則，即“一者何？曰公而已矣。”④對治理之本的分析，參見《群書治要》，四部叢刊景日本本，第580，585-586頁。在“宗法一體化的國家治理體系”中，以德治國⑤學者將中國古代的“禮治”視為“等級法”（規則）之治，屬于廣義的治理規則體系，如章太炎的《檢論·禮隆殺論》：“禮者，法度之通名。大別則官制、刑法、儀式是也。”陳寅恪的《隋唐制度淵源略論稿》：“禮律古代本為混通之學。”薩孟武的《中國政治思想史》：“非禮不決之禮就是法律”，故“安上治民莫善乎禮”。蕭公權的《中國政治思想史》：“春秋時人之論禮，含有廣狹之二義。狹義指禮之儀文形式，廣義指一切典章制度。”也有反對這一主張的思想史與制度史論證，之所以得出不同的結論，是因為雖不能將禮、法等同起來，但二者都是規范化治理的組成部分，發揮著治理“準繩”（規則）的作用。參見李貴連：《法治是什么》，廣西師范大學出版社2013年版，第18—20頁。與嚴明法制相結合。《尹文子·大道上》確立了以道為治、以法為治、以術為治、以權為治的先后順序⑥治理方法位階的論述，參見《周禮》，四部叢刊明翻宋岳氏本，第178，181，189頁。。荀況也指出禮義是“治之”，法是“治之端”，君子是“治之原”；也即禮是“法之大分，類之綱紀”⑦法與治理關系的詳細論述，參見《荀子》，清抱經堂叢書本，第4，57頁。。中國古代的審判是維護秩序的“社會治理系統”的組成部分，更多的糾紛通過“禮儀和調解”解決，重視和解、關系的恢復［1］。

3.法成為治理機制。戰國時期，法家被視為中國歷史上研究“國家治理方式”（法治）以及“體制改革”的學派。至秦始皇時期，以“法式”為“治道運行，諸產得宜”的基本方式⑧法作為治理基本方式的論述，參見《史記》，清乾隆武英殿刻本，第128頁。。（1）法是治理的準則。將法視為“天下之儀”、辨是非與安民生及治理的基礎，指出“法則治”⑨法在治理體系中重要作用的論述，參見管仲：《管子》，四部叢刊景宋本，第182頁。。（2）法制統一是治理的前提。“海內為郡縣”，不可不一法而治，“一法”是民族治亂的重要前提。（3）以法為強國之治，“治強生于法”，通過以法為治，建立并鞏固強大的國家體系，這在歷次變法中有鮮明體現⑩以法為強國之治的論述，參見［清］張玉書：《佩文韻府》，清文淵閣四庫全書本，第6322頁。。同時強調治理環境建設，也即“徒善”則不能開創偉大政治局面，“徒法”不能自動形成善治局面?法的局限性的論述，參見《孟子》，四部叢刊景宋大字本，第54頁。。

4.良法善治與改革更化，強調改革是“善治”的前提，“民本”是“善治”之本，“厲行節約”是“善治”的要素。只有通過“更化”才能不斷適應戰略需要和時代變遷，實現良好的治理；只有愛民、養民、“寬民力”，才能實現治理的核心價值目標［2］；而善治本身即包含了“務儉約、重民力”的內在要求［3］。（1）良法之治，強調需“遵成法治”、以養民之良法治之，防止專斷。唐朝“盛世”建立在厲行法治、完善制度的基礎上，太宗時期，深以隋“不惟法度之善”而亡為戒，尤重“公心望治”、克己納諫、依法辦事，開創“貞觀之治”；玄宗時期，厲行法治，編纂《唐六典》，完善法制，成就“開元之治”，制度完善（皇帝詔書亦須門下省“副署”審查）、貿易興盛、吏治清謹、政治修明、人民安居、社會公正、聲威遠播，“無敢侵欺細人”。（2）改革之治，總結漢朝治亂的歷史經驗，得出沒有實現善治的根源在于“當更化而不更化”。（3）民本之治，“守法以宜民”“盡心民事”、法察民情、治宜于時是善治的前提［4］。（4）和諧之治，中道是“天下之大本”；和諧是“天下之大道”，并將其提升到治理之本的高度。

5.國家法度與政府治理的關系，強調以法促進治理能力的提高，對制法者的資格進行了嚴格的限定，尤其強調明選的基礎性作用，需明了“治亂之源”，才可以“令制法”①立法與治理關系的論述，參見《淮南鴻烈解》，四部叢刊景鈔北宋本，第154頁。。“以八灋治官府”在“邦治”“官治”層面系統總結了“官屬”“官職”“官聯”“官常”“官成”“官灋”“官刑”“官計”之辯；此外，還包括司馬光提出的“十科舉薦令”等諸多官府治理規則②八灋與政府治理關系的論述，參見《周禮注疏》，清嘉慶二十年南昌府學重刊宋本十三經注疏本，第27頁。。

6.舊民主主義革命時期的法制與治理。洋務運動、太平天國運動、戊戌變法到辛亥革命及新文化運動，呈現出從經濟發展方式變革到政治制度革命，再到思想解放與理論指導的根本性轉變。1851年“金田起義”是形成“軍律”的太平軍武裝對抗清廷的開始，經濟制度上推行公有制、頒布《天朝田畝制度》與《資政新篇》；司法制度上每軍設“典刑法”官，但由“帥”兼任，程序上以兩司馬“調理”為一些訴訟的必經程序，實體上推行嚴刑峻法，“凡犯天條者，一律處死刑”；政治制度上建立“官制”、頒布“三諭”“十款天條”；文化制度上頒布“禮制”、實行《太平天歷》，以“禮拜堂”形式推行教育；軍事制度上“軍制”，史稱“永安建制”，但其本質屬性仍為封建等級制，從“萬歲”“千歲”到“大人”“善人”“貞人”不等。其仍然屬于君權與神權合一治理與專制統治的法律化，這一根本制度的弊端，成為“天京事變”及其后形勢急轉直下的決定性因素。隨著“治外法權”引發教案的增多及民族矛盾的加深，1899年起，形成規約的義和團以組織化形式發展壯大起來，但由于道路選擇的錯誤，未提出徹底的反帝反封建綱領，以及組織內部治理的弊端，至1901年在“中外反動勢力的聯合絞殺”中失敗。辛亥革命后，形成三民主義的法治與“民治”模式，將國家權力分為政權（四權）和治權（五權），包含了人民行使直接民主和政府機關行使管理職能，而國家富強有賴于五權憲法的施行，民治就是把“支配人事”、“調和自由和專制”的法權給人民，良好的憲法是建立真正的共和國的前提［5］；將法律提升至“惟系”國家治亂的至上地位，指出一旦不依法律為治，則“專在勢力”，但其后出現黨義治國的悖論，體現出歷史局限性的一面［6］。思想理論指導對于改革和治理具有基礎性意義，辛亥革命后的中國社會處在“封建主義”“鬼神迷信”“尊孔祭天”思想羅網的束縛與扼殺下，社會發展、改革與治理上空的陰霾亟待沖破。1915年，《青年雜志》創刊，1916年改名為《新青年》，倡導“文學革命”、思想解放、民主自由；1917年，“十月革命”爆發，成為社會主義革命時代的啟始，“布爾什維主義的勝利”是“庶民的勝利”（李大釗語），社會主義思想與理論成為全世界被壓迫人民爭取獨立與解放的“曙光”。“五四運動”后，新民主主義革命時期的文化運動正式以馬克思主義為指導思想，以《湘江評論》等刊物、馬克思學說研究會等組織為理論陣地，但其全面肯定“民主”和“科學”、全盤否定儒家思想與禮教傳統的做法，違背了馬克思主義唯物辯證法的基本原理［7］。

（二）西方的法與治理理論

法律制度是適應私有制和社會發展對經濟治理規則的需要而產生的，古代自然法、中世紀神學自然法、古典自然法、分析法學、社會學法學等理論演進，法國憲法、美國憲法、《獨立宣言》《人權和公民權宣言》等法治實踐，正是治理探索在各個時期的成果，反映歷史發展階段，以及時代的治理目標。其后，在應對資本主義生產關系內部矛盾及克服治理悖論的過程中，治理由彌補政府、市場協調不足，發展為將國家、政府、政黨與社會對立起來的新自由主義理論、公共選擇理論、“沒有政府的治理”、“第三條道路”和社會中心論。

1.法治與城邦治理：（1）治權歸于法律。畢達庫斯指出，治權寄托于法律［8］；柏拉圖從《理想國》的“哲學王”統治主張轉變為對法的治理的追求，認為一旦法律遭到踐踏，城邦的災難也就會隨之而來，因此，服從法律的治理十分必要；相反，如果“法律在官吏之上”（官吏是法律的仆人），諸神就會保佑并賜福于這個國家及其人民［9］；亞里士多德指出在任何方面，法律都“應得到尊重而保持無上的權威”［10］；梭倫認為人民是應當服從治理的人，然而“治理的人”則需要遵守法律的規定，并禁止附帶人身擔保的財產行為。（2）治理能力制約法治的實施和保障。柏拉圖對護法官、將軍、政務員、宗教事務官、管理員、教育督導員、法官的選任辦法和職務履行的重視，提出官職安置（政府治理的一個部分）上的不當，會導致制定得良好的法律的價值被掠奪，滋長政治破壞與惡行，背離法治的精神①強調“根據理性和神的恩惠的陽光指導自己的行動”的首要地位。參見［古希臘］柏拉圖：《法律篇》，張智仁，何勤華譯，上海：上海人民出版社2001年版，第751頁。。（3）知識的治理與法律的治理。柏拉圖認為若能，就不用法律的支配，因為知識與法律或秩序相比更為有力量，但很少有人能夠達到這樣完美的狀態，退而求其次，法律成為“第二種最佳選擇”，其以“全體城邦的善”為根本目標，當法律失去權威，國家將會滅亡。（4）良法之治與城邦美德倫理的治理。亞里士多德強調“憑城邦政制的規章加以治理”，包括治理者本身都受法律的治理，法治是最優良的統治者（法律至上），包括已成立的法律獲得普遍服從和該法律本身制定得良好；另一方面，城邦美德倫理即是當時的社會核心價值體系，強調通過對法律的普遍遵守實現，在一些治理領域，積習所成的不成文法比成文法更有權威②普遍良好的秩序仍“以道德優良的生活為宗旨”，法律的治理成為中道的權衡。參見［古希臘］亞里士多德：《政治學》，吳壽彭譯，商務印書館1997年版，第167，170，182，353頁。。其歷史局限性在于奴隸制社會的法與治理為奴隸主服務，奴隸則被視為奴隸主的所有物，是法律的客體。直至伯里克利改革后，公職人員才不再有財產限制，而陪審員從年滿30歲的男性公民中抽取，被抽到者無權拒任，女性被排除在外，公民大會表決權亦是如此。

2.等級化教會法與宗教治理。歷史上的第一個現代國家發源于泛歐洲的羅馬教會，其以系統的法律體系為基石推進國家治理與建設進程，1140年，格拉提安的《教會法整理匯編》（Concordance of Discordant Canons）即是對于其國家法律實踐的“現代體系化”的總結③12和13世紀最早的現代法律體系產生（受11世紀末、12世紀初格列高利七世發起教皇革命的影響），它有兩種表現形式，即羅馬天主教會的新教會法（jus novum），以及“世俗法律體系”（王室法、封建法、城市法、商法）。至16世紀以前，西方法律體系，包括憲法性法律、法律哲學、法律科學，及刑法、民法、程序法的原則和規則，都處于羅馬天主教會的管轄；至以路德的宗教改革為關鍵的德國革命，“德國各公國的路德宗統治者們都頒布了綜合性立法”（Ordnungen），管理公國范圍內的教堂建構、家庭關系、公共教育及社會救濟；17世紀英國的資產階級革命仍以加爾文的宗教改革為關鍵。參見［美］伯爾曼：《法律與革命》（第二卷），袁瑜琤、苗文龍譯，北京：法律出版社2008年版，導論第2-3頁，第4，6-7頁。。13世紀，布拉克頓描述了國王“在上帝和法律”的治理狀態；這一狀態通過《大憲章》及議會權力的加強，促進了法治的成長。法律被奉為治理的主要權威，在取得自由特許狀的城市，通過公眾大會的治理選舉產生官員、采用新的法律，形成互相制約的立法、行政、司法機構，除行會等組織成員外，市民享有包括參與司法裁判（民眾法官）在內平等的自由權利，但僅城市公社和自治的商人團體通過自由特許狀獲得自由，其余則處于教會“神權”統治下；14世紀后，雖受衡平法調整，普通法形式主義傾向并未改變，高度技術化的法律規則、判例導致封閉狀態的出現，封建制度制約法律確立的民主治理機制的實效，議會依靠貴族勢力限制王權，至都鐸王朝置于國王控制之下，至斯圖亞特王朝被解散，直至資產階級革命才逐漸恢復［11］。阿奎那強調了法律的共同福利屬性與理性命令性質，指出處于神治下的法律是人們的行為準則，從神意治理角度確立永恒法的至上地位，構成宇宙整個社會秩序的基礎和國家治理的前提［12］。

3.資產階級啟蒙思想中的權利法治與治理。（1）盧梭在主張人民主權的同時，強調了政府在“掌管民政和執行法律”中的重要作用，指出排除公權力或只賦予不確定權力的做法，會產生“治理得不好的共和國”；通過“明智的法律”進行治理，才能夠為人民提供安全保障，防止侵害，形成永久和睦的生活環境。一個治理得良好的國家，是法律至上、人民守法的國家［13］。（2）洛克指出，“人民的福利是最高的法律”（Salus populi suprema lex），國家立法權或最高權力的享有者負有通過確定的、公開的、有效的法律進行治理的責任，反對臨時命令的統治，因為其并不能為人民提供應有的安全和保障。《政府論》第四章“論奴役”闡述了和政府治理下的人的自由以國家立法權和法律規范為基礎，且立法權與執行權應分離，不能擅自剝奪任何人的財產權；第七章“論政治的或公民的社會”確立社會在治理中的重要作用，并將其作為“真正的和唯一的政治社會”的前提，其理論根源則為社會契約論所讓渡的自然權力的集合，社會“仲裁人”地位處理那些“請求保護的事項”，就權利糾紛作出裁決，并以確定的法律規則公正地、平等地對待所有人；第十章“論國家的形式”將立法權力歸屬作為判定國家形式的重要標準［14］。

4.德國古典哲學中的法與治理：（1）康德在《論永久和平》中指出，法律是國家這一人民聯合形式產生的基礎，以公共利益為核心目標，以道德準則（自由法則）為主要內容，但不并同于道德規范的含義，因為這些規則僅作用于人的行為，而非思想，因而具有了合法性形式與規范價值；公民具有三種法律屬性，憲法規定的自由（只服從認可的法律）、公民的平等、政治的自主；任何情況（包括不公）都須毫無例外地遵守法律［15］。（2）黑格爾指出，好的法律是良好的國家治理狀態的前提。《法哲學原理》第一篇“抽象法”中有法的命令是對人的尊重，使人真正成為人；第三章“不法”指出，在沒有法律的社會狀態中，原始復仇性質的刑罰屢見不鮮，要以刑罰的正義（犯罪自身的辯證法）代替復仇對治理的破壞，實現“從法向道德的過渡”；在第三篇“倫理”中界定了市民社會范圍內“特殊公共利益”的管理主體層次，確立了政府（行政權）、“自治團體”“同業公會”等不同治理主體的重要作用，并以國家法律與公共利益為治理基礎，而倫理（精神性的世界）的發展則由三個階段組成，即自然聯合的家庭、通過法律制度和外部秩序建立的單個人的聯合、在國家制度中的統一；第三章“國家”再次強調了自治團體對國家治理力量的支持作用，“頂層的組織化應與群眾（基層）的組織化結合起來”，其構成了合法的權力存在的基礎。但他把辯證關系的根本歸于絕對精神，而其市民社會和國家觀也是從客觀唯心主義出發，宣揚王權至上和私有財產權的“神圣性”，為殖民事業提供論證，并把三權分立改為王權、行政權、立法權的結合，否定了國家的事務就是一切人的事務的觀點［16］。

5.分析法學與自然法學之爭凸顯程序自然法是規則治理的基礎工程。（1）富勒在《法律的道德性》第二章“道德使法律成為可能”中論述了“法律的內在道德的八項要求”。第三章“法律的概念”闡明全書的立論目標“服從于規則之治的事業”中自然法的內涵和屬性要求，提出“法律的內在道德”觀點，指出其是“程序版的自然法”（procedural version of natural law），致力于對建構和管理規則系統方式的分析與總結，而非規則實際目標的研究，這些規則有效地規范人類行為以保持其合法性形式和規范價值為前提。第四章“法律的實體目標”全面闡述了要實現“服從于規則之治的事業”這一目標，必須理性負責地進行參與，而不能背離程序自然法規范的要求，否則即構成對公民權利與尊嚴的侵犯；另一方面，要保持制度“特定完整性”，這一完整性構成了該制度有效性甚至是合法性的邏輯前提［17］。（2）德沃金的權利理論的核心是“法律發展的理論”，宗旨是通過法律的發展“維持道德社會”，而這一發展本身以平衡“法律和政治實踐的一致性”與適應性為前提，法律以政治道德為基礎，因此，“政府道德責任”是適應社會政治條件做出法律調整和改革的原則，其構成了法律發展的效力基礎及公民法律信仰的保障。第十一章“法外之法”中描述了通過由態度而非權力或領土界定的“法律帝國”，即談及政治的闡釋性的態度、表示異議態度、建設性的態度，以“高于實踐的原則”，建立起社會中的聯合，建設美好未來［18］。此外，羅爾斯強調正義的規則即是調整理性人的行為并為社會合作提供框架，在“正義原則規制良好的社會”，法治準則是“程序正義和制度設計”的基礎，合法性與自由主義原則（公共性、一般性、透明性）之間緊密的聯系起來［19］。（3）哈特在《法律的概念》第五章“法律作為初級規則和次級規則的結合”論證法律內涵與不同類型規則的聯系，指出命令、服從、習慣、威脅觀念是法律基本形態的必要內容，只要法律適用，人類就不能任意行為，但對于法律體系的復雜性也要有清晰的認識與“周延地處理”，需要把握法律科學的真正關鍵，即科以義務的“初級規則”（primary rules）和授予（公共的或私人的）權力的“次級規則”（secondary rules）；第七章“形式主義與規則懷疑論”部分有述在涉及人民自由的事項上，法院完善和發展“基礎規則”的基礎是確定無疑的遵守規則的規定，樹立法律權威與司法威信；第八章“正義與道德”部分論述對于“法律作為社會控制工具的特質”（治理機能）的闡釋，須區分初級規則和承認、變更、裁判等次級規則，法律和道德的關聯處于核心的位置，但“國家只能懲罰觸犯法律明令禁止的行為”，但在極端情況下，也不能忽視道德的判斷［20］。

6.社會學法學，龐德的《通過法律的社會控制》一書中，第一章“文明的社會控制”指出，一戰后，對法律制度和法律正義的失望引出了“不要法律的治理”，沒有如19世紀“法律統治”權威性理想指導下的強力行使助長了對個人意愿與偏好的放任，而文明是人類通過社會控制對外在物質世界和內在本性的最大限度的控制來維系的；第二章“什么是法律？”論述法律即按權威性的傳統理想由一種權威性的技術加以發展和適用的一批權威性法令（三要素），其用“懲罰、（有限的）預防、特定救濟和代替救濟”，很好地履行著調和、解決、排解利益沖突和糾紛的職能，奠定了文明的延續與發展的秩序基礎。相信萬能國家的人，不會訴諸柏拉圖的哲學王假設，而是需要一個治理者或組織起來的社會推進法律的社會控制，其需要宗教、道德、教育的支持，埃利希已證明了作為法律秩序基礎的各個治理主體及他們的聯合形成的內在秩序對社會治理的重要意義［21］。

7.戴雪的自由主義法治與治理觀，即法律主治，法律的治理是人民唯一需要服從的東西，這也意味著除非經過法律規定的程序，人們不受無故懲罰與剝奪，以致人身權利、財產權利受損。“行政院”不具有“裁決權能”（discretion），以避免“武斷性”（arbitrariness），即使是在一個民主國家中，賦予行政院法律上的“裁決權能”，將導致對人民權益與自由的侵害［22］。發展至哈耶克新自由主義思想中的法治與進化論理性主義治理觀，即民主的治理要求人們就一般性規則達成共識，并且，最高權力機構、及其他所有權力、國家統一皆以“人民之同意”（the consent of people）為前提，如果代議機構將政府治理與立法這兩項權力集于一身，那么，“法律下的政府”（government under the law）和法治就不能夠實現。第三卷“自由社會的政治秩序”第十三章“民主權力的分立”分析了現行代議制度以政府治理需要而非立法為源起，并且，現行立法機關、代議機構屬性也是由其所“承擔的政府治理職責所決定的”，因此，導致最高權力機構集中關注政府治理而非法律現象的出現，制度設計本身使政府治理成為“壓倒法律的工作”，同時，民選議會的政府治理任務“常與立法者的目的直接發生沖突”，代表的當選將取決于所屬黨派的政府治理成就，而非立法工作狀況。為防止無限權力沖破禁錮并占據支配地位，必須改進調整各種行動（包括政府行動在內）的法律框架，以及構成正當行為規則的“法律人的法律”［23］。

8.壟斷資本主義時期的法治與對抗式治理模式，與其主導建立的國際規制與全球治理秩序的形成密切相連，即20世紀90年代西方興起的管理范式。一戰后國際組織的成立與公約的達成，成為世界范圍內的治理的轉折，其奠定了從均勢、強權向平等協商、法律的治理的基礎。（1）定義：將法律看作“社群的決策過程”，以“建立人類尊嚴之公共秩序”、加強公眾參與為目標。拉斯韋爾和麥克道格爾在《自由社會之法學理論法律、科學和政策的研究》的第二部分“社會過程背景”中將其“作為一個整體的社會過程”［24］；全球治理不僅意味著正式的制度和組織維持管理世界的規則，而且意味著所有其他組織追求影響跨國規則和權威體系的目標和對象［25］；聯合國發展計劃署認為治理是一種“公共管理框架”，以正義、平等、高效的法律系統為基礎，包括正式的和非正式的制度和規則，但其基礎不是控制，而是協調，治理本身不是一套規則或制度，而是一個過程，只有接受一套共同的權利和責任觀念，才最符合人類的整體利益，才能實現善治［26］；羅茨列舉治理六種定義的第四種“作為善治的治理“這一公共服務體系，強調效率、法治、責任的作用；斯托克“作為理論的治理：五個論點”的第三種治理觀點強調致力于集體行動的組織存在權力依賴，相互交換資源的結果取決于參與者的資源、游戲規則和環境；羅西瑙在《沒有政府的治理》中指出，治理是以被多數人接受為生效前提的規則體系［27］。（2）原則：作為全球治理改革的重要組成部分，“獨立且據法裁判的全球治理裁判機制”以法治原則為基礎，程序公正、法官（及工作組、專家小組）中立、秘書處的平等對待、透明度原則，以“保證全球治理機制在自身法律框架基礎上的獨立性”，軟法不得損害法治和民主原則；根據公認的法律原則處理好新的更大范圍內的全球治理機制與已有機制的銜接協調、正當性論證或失效問題，聯合國框架內的解決也不能違背全球治理機制的相對獨立性原則，以實現“沒有全球政府的全球善治”；在全球治理機制內部，國際組織以法治為行動原則和組織模式，以實現善治為目標；民族國家以法治為善政的組成部分和善治的重要原則。全球治理機制一方面加強全球治理的規則化、制度化，另一方面，也以形式法治理論為基礎構建法律規范本身的合法性基礎，即民主合意的程序性規定。由此，全球治理機制成為實現法治原則的重要載體，是“國際關系民主化”的基本前提，而“集體安全體制的失敗”是由于國際聯盟規制體系本身的絕對化，割裂了政治、法律、國家權力的系統作用，從而，維護和平發展與平等、避免武力與侵略的規定在國家權力的擴張面前不堪一擊；但可以合理界定和限制全球治理機制尤其是立法職能機構的權力，促進各種全球治理機制間的合理分工與協作，跨領域權力擴張須經嚴格合法的民主程序，改革同時承擔立法、裁判、監督甚至執行職能的部門或機制［28］。（3）國際規制與全球治理實踐中的中國責任：“全球規制”是全球治理的核心［29］。包括國際人權立法、經濟貿易規則、訴訟與仲裁規定等方面，全面協調和規范全球治理進程。法治指標與治理指標密切相連，法治原則體現于《聯合國憲章》《世界人權宣言》等一系列國際規約中，《國際法原則宣言》（1970年）第一次明確提出國家間法治（rule of law among nations），確認了聯合國和國際法治之間的內在關聯，并通過七項國際法原則的確立建立法治框架；2000年《聯合國千年宣言》強調了國際法治與國家法治密切相聯；2004年，聯合國秘書長向安理會UNSC提交“沖突與后沖突社會中的法治與過渡司法”報告，指出法治意味著一個“治理原則”（a principle of governance），并確立國際法治基本原則；2006年聯合國大會通過“國內和國際的法治”（the rule of law at the national and international levels）決議，明確了推進國內和國際的法治，國內和國際的良治和法治，對持續經濟增長、可持續發展、消除貧困與饑餓以及保護所有人權和基本自由極為重要，確立了聯合國及其會員國以“公正和善政”為指導方針，提出國家間和平共處與合作的三個基礎——法治和國際法基礎上的國際秩序、公正原則。中國以“親仁善鄰”“天下為公”“天下大同”等治理觀念為基礎，承擔起大國的歷史責任，完善涉外法律法規體系，構建開放型經濟新體制，積極參與國際規則制定及執法安全國際合作，積極推進對國際司法機制的深度參與，重構全球治理，推動國際法治，建立國際新秩序［30］。

此外，后現代語境的“治理術”，福柯在《安全、領土與人口：法蘭西學院演講系列1977-1978》第四講“治理術的問世：從司法國家、行政國家到治理國家”中，強調了以人口自身為目標的治理，指出中世紀司法國家對應“法律的（習慣法或成文法）社會”，十五、十六世紀行政國家對應“管制和紀律的社會”，是從主權出發的治理藝術，“治理國家”則對應“安全配置控制的社會”；國家治理有賴于“牧領技術”“新的外交-軍事技術”“治安”；將“治理”（governmentality）與“權力／知識（power／knowledge）”“規訓（discipline）”等概念聯系起來探討，強調法制、管理、倫理權力實踐是作為“靈活策略”與動態關系的“生產性實踐”與“生產性網絡”，從權利分析的法律模式轉變為“權力分析的戰略模式”，其弊端是在一定程度上解構了法律、制度及國家的積極作用［31］。

二、理論基礎

依憲治國、良法善治關系一個國家根本性、全局性、長遠性的制度安排，不能套用西方的理論分析中國的現實，更不能走“改旗易幟的邪路”，首要的是完善中國特色社會主義法治理論與治理理論體系建設，實現完善和發展中國特色社會主義和推進國家治理體系與治理能力現代化相統一，堅定道路自信、理論自信、制度自信。

（一）馬克思主義法與治理觀

馬克思主義法與治理論述以階級本質的分析為核心，并奠定了法與治理分析的方法論基礎，是科學社會主義理論體系的重要組成部分。

1.法與治理的辯證唯物主義與歷史唯物主義基礎。法與治理運行機制的內在矛盾是系統化發展的動力，“法治只有不僅作為一種有效的治國方略而且更作為一定形態的經濟關系的必然要求”而產生、存在和發展時，“才能對社會的發展和進步起廣泛、穩定和持久的推動作用”，這也構成了古代法治和近現代法治的區別［32］；現代國家的法不僅是經濟基礎的表現，而且需要呈現內部和諧一致性。從方法論角度看，恩格斯在《社會主義從空想到科學的發展》一文中指出，社會變遷的終極原因不在于對真理和正義的認識中，而在于生產方式和交換方式的變更，公平、正義等價值追求是具體的、歷史的，立法的不斷豐富與完善要依據經濟生活條件所借以表現的方式；關聯關系是一種“活的機體”，自然界、人類歷史、精神活動是由聯系和相互作用“無窮無盡地交織”形成的，應從運動的、本質上變化的視角，而非靜止的、永恒不變的狀態，去考察相互聯系的事物的運動、變化、生成、消逝。這就要求：第一，我們要把法治與治理的關系放到整個歷史進程中去，從社會形態的生產關系基礎出發，研究法治與治理發展的必然因果聯系；第二，既分析相互促進作用的內涵、機制、方式等發展規律，又注意相互制約作用、歷史悖論出現的情形及克服的路徑；第三，從時代性的總的聯系去考察，實現“四個全面”總體部署的協同推進。

2.揭示法與治理在“鞏固國家根本制度”上的本質一致性，強調法是“階級的物質生活條件來決定的”的階級意志的體現。馬克思主義的治理理論也圍繞揭示治理的階級本質展開，經濟方面，馬克思在《法國的狀況》一文中批判了1860年1月15日“通報”上發表的路易·拿破侖至國務大臣富爾德的關于“國民財富”（如在“工人階級中普及福利”）的書信，揭示了帝國治理下的國民生產的發展并未“改變法國人民群眾的生活狀況”，以及農業、工業、信用事業發展方式的剝削實質，人民不可能平等分享發展成果，而是成為服務于帝國經濟治理的工具；政治方面，馬克思在對“華沙會議”的討論中，揭示沙皇俄國“解放農奴”建立在“消滅共產主義原則的計劃”基礎上，貴族所取得的政治權力即是行使“憲法權利參加帝國的一般治理”，作為放棄對農奴的統治權的條件；國家安全方面，在《墨西哥的干涉》一文中，馬克思闡明了以建立民主的強有力政府為名，以主權干涉為實質的治理（包括如英國、西班牙、法國的十字軍征討）所造成的“無政府狀態”給人民帶來的災難，并在對“加里波第的信”的討論中描述了通過人民性質的運動取得治理權、“排除法國外交干涉的一切借口”，保護國家不受敵人侵犯的安全治理，揭示了“加里波第和拉法里納之爭”的虛偽性［33］。

3.國家與法的理論方面，馬克思在《評普魯士最近的書報檢查令》一文中從國家治理的準則出發，探討作為“政治理性和法的理性的統一”的國家，遵循以行為規范，而非思想強制，“作為主要標準的法律”，因為行為是一個人主張基本權利的唯一現實媒介，也是受法律規制的唯一的因由。如果所思所想的也要成為懲罰的對象，那么，這種法律則具有“危害生存的法律”“追究傾向的法律”“報復的法律”的法律屬性，其是特權，是黨派傾軋的工具，而非權利保障的手段［34］。

4.從抽象的理性人權觀到歷史唯物主義人權觀的轉變，將法與治理的聯系建立在人的現代化基礎上，在這一本質上，以人們的自由行動與聯合及自我控制為基礎，“使法律成為人民意志的自覺表現”；只有以物質生活條件為基礎，立足生產方式及其矛盾運動，確立人的本質與法權體系，才能使一切人自由發展以個人自由與全面發展為條件成為現實，“人在積極實現自己本質的過程中”，也同時在創造其社會本質；而歷史唯物主義人權理論確立之前，費爾巴哈將抽象的“類”作為人的本質，將法視為抽象理性，治理也與現實的社會聯系脫離開來［35］。

5.科學社會主義理論體系，從空想社會主義理論（如《太陽城》《烏托邦》《自然法典》中）對實業制度、法郎吉、新和諧公社（治理），及自然法是人為法的前提，共同構成自由的基礎進行了論述；到科學社會主義體系中，共產主義是在更高物質基礎上實現“自由、平等、博愛精神”的回歸；國家從社會中產生，從產生之初即以緩和社會沖突、維護公共秩序為職能，以“表面上凌駕于社會之上的力量”控制利益沖突、維持生存發展［36］；國家的政治職能以社會職能為基礎，恩格斯在《論住宅問題》中闡述了從習慣（生產和交換的共同規則）、習慣法到法律的演變過程，指出國家是以維護法律為職責的公共權力［37］，強調國家、政府在公共治理中發揮著積極作用；無產階級專政的政權以公有制為主體，以“議行合一”為原則，實行民主治理，巴黎公社即為“首倡者和楷模”，其確立了包括人民代表會議的權力、立法與行政主體的民選、民治、公務人員依法對每個公民負責的一整套民主治理機制；強調社會力量在治理中的作用，馬克思在《哥達綱領批判》中指出，國家的“高踞社會之上的機關”屬性需要合理轉變，才能夠真正實現自由。這一對西方以個人中心主義為基礎的“自由民主理論”（liberal democracy theory）進行辯證分析的方法，發展為強調國家與社會的互動的“治理民主理論”（governable democracy theory），即以“憲法根本秩序”為基礎、以正義原則為準則、以善治為目標的政體民主形式［38］。

6.法與治理機制的關系方面，無產階級取得勝利、掌握國家政權，列寧指出，國家公職人員要“根據法律管理國家”，人民的自由才能得到保障［39］。國家制度須真正的、實際的體現人民意志，也即“人民成為國家制度的原則”［40］。將群眾是否實際參與國家管理視為民主制的階級性差別之一，列寧在《俄共（布）綱領草案》中指出資產階級的民主制和議會制在形式上宣布了各種自由和權利，無產階級的民主制則著重于在實際上保障勞動人民真正參與國家管理、享有文化和民主權利、享受文明的福利［41］。立法權與法律執行權歸于人民，斯大林在《十月革命和俄國共產黨的策略》指明了人類民主發展進程的一大里程碑，即蘇維埃的立法權和法律執行權在人民代表權力上的集中體現［42］。

（二）中國特色社會主義理論體系中的法與治理

中國特色社會主義理論通過一系列法律文件、報告、綱要、決定等形成具有高度內在一致性與協調性的開放體系。

1.人民民主專政的法制理論與治理基礎

早在1912年，毛澤東在《商鞅徙木立信論》一文中闡述了良法觀，肯定法律之治，指出“法令而善，其幸福吾民也必多”［43］。在新民主主義革命理論指導下，民主和法制對于建立人民民主專政的國家制度的根本性意義凸顯，從1947年《中國人民解放軍宣言》（《雙十宣言》）、中共中央《必須將革命進行到底》的指示，到1948年末、1949年初，在中國人民解放戰爭取得全國范圍內勝利形勢明了的背景下，毛澤東同志揭露國民黨《新年文告》“求和”保留偽“法統”的政治斗爭陰謀，發表《將革命進行到底》一文，指出通過徹底的革命堅決推翻國民黨的反動統治，是實現人民解放、民主和平和建立新中國的首要條件，廢除偽“法統”符合人民的意志；1949年1月中共中央政治局會議通過了《目前形勢和黨在一九四九年的任務》的指示，其后1月14日，毛澤東同志發表關于時局的聲明，再次強調廢除偽憲法、廢除偽法院等民主和平主張［44］；1949年7月，毛澤東在《論人民民主專政——紀念中國共產黨二十八周年》一文中指出，在工人階級及共產黨的領導下，強化“人民的軍隊，人民的警察和人民的法庭”，“以保護國防和保護人民利益”，由此，“消滅階級和實現大同”［45］。

黨的建設和政權建設的法律化階段，彭真強調法律體現人民意志，成為“敵占區城市工作的策略”方法，“奠定我們能在敵后堅持長期抗戰的合法基礎”［46］。晉察冀邊區的政權組織機構與陜甘寧邊區等抗日根據地是基本相同的，并且由《晉察冀邊區參議會組織條例》《選舉條例》《行政委員會組織條例》《縣、區、村組織條例》等法規、法令加以確認，具有了合法的法律形式明確規定人民的基本權利與義務；黨的八大報告提出，必須“進一步加強人民民主的法制”，“逐步地系統地制定完備的法律”，“鞏固社會主義建設的秩序”。

2.社會主義法制理論與治理

1978年，黨的十一屆三中全會公報中強調加強社會主義法制，實現具有穩定性、連續性和極大權威性的民主的制度化、法律化［47］，鄧小平同志提出，制定刑法、民法、訴訟法，及工廠法、人民公社法、森林法、草原法、環境保護法、外國人投資法等各種必要的法律，通過法律形式確定經濟關系，堅持十六字方針，強調通過民主程序集中力量制定各種必要的法律［48］。

最早提出“法治”的中央文件是1979年9月黨中央發布的《關于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》（64號文件）；1979年，彭真同志在中央黨校所做《關于社會主義法制的幾個問題的講話》提出“要依法辦事，依法治國”；1980年8月鄧小平同志在中共中央政治局擴大會議上發表講話強調了制度問題的根本性、全局性、穩定性和長期性，保證人民真正享有管理國家的權利，“人人有依法規定的平等權利和義務”；1982年第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國憲法》第五條規定，“國家維護社會主義法制的統一和尊嚴”；鄧小平同志在回答日本公明黨委員長竹入義勝的提問時指出“正確處理好法治和人治的關系”，在回答法拉奇提問中進一步指出，要“認真建立社會主義的民主制度和社會主義法制”；黨的十三大提出建設有中國特色的社會主義的基本路線，強調“建立高度民主、法制完備、富有效率、充滿活力的社會主義政治體制”。

3.法與政黨治理理論

20世紀90年代，蘇聯解體、東歐劇變更由凸顯了思想理論指導、黨的建設與執政能力的提高對于國家治理的重要意義。1992年，“黨的十四大將黨內法規的表述寫入了黨章”，提出依法治國，建設社會主義法制國家的任務，進一步明確了政黨治理法治化方向［49］。

1996年，江澤民同志在中共中央第三次法制講座總結講話中，首次對依法治國基本方略進行了系統闡述，指出：“干部依法決策、依法行政是依法治國的重要基礎”；八屆人大四次會議把“依法治國，建設社會主義法制國家”基本方針寫入《國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》，通過《中華人民共和國行政處罰法》，推進依法行政；1997年，黨的十五大報告提出，“進一步擴大社會主義民主，健全社會主義法制”，從公民權利角度闡述了依法治國的基本含義，強調“廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務”；黨的十六大提出，發展社會主義民主政治必須堅持黨的領導、人民當家做主和依法治國有機統一，推進政治體制改革，建設社會主義法治國家，強調從中國實際出發，借鑒人類政治文明有益成果；1999年3月，九屆全國人大第二次會議通過《憲法修正案》，第十三條中，憲法第五條增加一款“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。”7月，國務院發布《關于全面推進依法行政的決定》嚴格按照法定權限和程序，既保護公民合法權益，又要提高行政效率①2004年國務院發布《全面推進依法行政實施綱要》；2013年，首個《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要》（2013-2017）出臺，堅持“憲法至上、黨章為本”，強調“保證黨內法規制度體系與中國特色社會主義法律體系內在統一”，完善黨領導國家法治建設的黨內法規、配套黨內法規及體制機制完善，以及黨內法規制度體系的內在協調、與時俱進。參見《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要》，《人民日報》2013年11月28日，第10版。。

4.依法治國與和諧治理理論

和諧治理指運用公共政策等手段，調整社會結構、調節社會資源分配、化解社會矛盾，促進全面協調可持續發展，并仍以“管理”范疇為社會建設的核心。以科學發展觀為指導的健康可持續發展的治理理念，以人為本，創新社會管理體制，加強社會領域立法，如《就業促進法》《社會保險法》《勞動爭議調解仲裁法》，重視社會權利保障，實現建設和諧社會、“兩型社會”、小康社會、“和諧中國”“美麗中國”目標。2002年，學界開始出現“社會主義和諧法治”的探討，如劉光：論社會主義和諧法治——從柏拉圖的國家學說談起，《政法學刊》2002年02期。從2005年開始，關于“和諧法治論”的研究擴展到政治、經濟、文化、社會各個領域；2004年，《憲法》第三十三條增加一款，作為第三款：“國家尊重和保障人權。”2007年，出現將和諧法治置于法治話語體系轉換、建設社會主義法治國家高度的論述，如張文顯：走向和諧法治，《法學研究》2007年04期；黨的十七大報告提出實現國家各項工作法治化，強調更加注重社會建設，完善社會管理，促進社會公平正義；2011年2月19日，胡錦濤同志在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班式上提出從法律、體制、能力建設方面出發，“完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理格局”［50］。

5.全面推進依法治國與國家治理體系與治理能力現代化階段

在十八大報告基礎上，十八屆三中全會和十八屆四中全會兩項決定開辟了全面推進依法治國與國家治理體系與治理能力現代化新階段。法治是治國理政的基本方式，全面推進依法治國與全面深化改革相互促進，共同維護人民主體地位、促進制度現代化的實現。運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定［51］。法治在處理社會問題、做出總體部署中的引領和規范作用，強調以法治框架、法治軌道、法治理念、法治方法，促進國家和社會生活穩定、規范、和諧運行，“領導干部要做尊法學法守法用法的模范”，“全社會都尊法學法守法用法”，以黨的領導、人民當家做主和依法治國的有機統一為基本原則，以中國特色社會主義法治體系為基本依據，以依法治國、依法執政、依法行政共同推進為實現機制；推進“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”，在國家治理體系和治理能力現代化上形成總體效應；中央全面深化改革領導小組第二次會議通過了《關于十八屆三中全會〈決定〉提出的立法工作方面要求和任務的研究意見》《關于深化司法體制和社會體制改革的意見及貫徹實施分工方案》等，強調了“法治的引領和推動作用”“加快形成科學有效的社會治理體制”等具體工作要求。

三、全面推進依法治國與國家治理現代化

治理史即是一部法治發展史，法治與治理呈現領域的同源性、過程的同構性，及本質屬性、基本原則方面高度的一致性，在制度、體制、機制設置上的互補性，以黨的領導、人民當家做主和依法治國的有機統一為根本原則，以人民根本利益為最終目標，由其所處的物質生活條件決定，受其所服務的基本制度的制約。

（一）邏輯框架

正確處理法治與治理的關系是國家治理法治化的邏輯前提。法治化（becoming rule of law）即國家生活、社會生活全部納入法治軌道，直到建成法治國家，形成法治社會，樹立法治的制度文明和精神文明，達到民主法治的理想境地。從治國方略高度，“促使國家行為、社會行為按照法治的理念、精神、原則、規則運行”，也將經過實踐檢驗的“國家的某些政策、舉措或某些社會規范（如道德、習俗、社會組織規則）轉化為法律和法律制度”①“促使國家與社會生活建立法治秩序；能夠克服國家行為的隨意性、不穩定性、無預測性、不公開性等弊端”，“或者是使某種國家措施、社會規范法制化”。周旺生、朱蘇力主編：《北京大學法學百科全書法理學·立法學·法律社會學》，北京：北京大學出版社2010年版，第399頁。。

1.邏輯前提：法治與治理的相對獨立性。從治理的主體、手段、方法上，善治和法治都區別明顯，（1）法治以國家強制力為后盾，將行為控制在國家法律范圍內；善治的基礎不是控制而是協調，隨著社會價值多元化和利益沖突的增多，協商、共識、溝通的重要性日趨凸顯，甚至“不是簡單采取判決的方法”，而是訴諸多元糾紛解決機制的靈活作用［52］。（2）法律從單純國家治理工具轉變為獨立的自主性的力量，與社會正義、個體自主性、國家權力邊界聯系起來，法治領域制定主體是人民，實施主體是法定主體，有來自法律的授權，執政者、行政者既是主體，也是被規范的對象；而治理領域主體多元，是“合意權力”（consensual power）與強制權力（coercive power）屬性的有機結合；法治運行表現為從法律規范出發的執行、適用、遵守，包括反饋機制在內，并不以多向度約定為依托；治理體系的運行則建立在廣泛協商、多元互動、合作認同達成的共同目標基礎上；厲行法治以實現根本權益保障和行為規范約束的統一為核心，推進治理以協調公共事務，實現維護秩序與激發活力的協同為要義。法治更重規則性、穩定性，以權威性為前提，強調規范、遵守、制度堅持，追求權利保障與權力制約；治理更重協商性、靈活性，以共同的目標為前提，強調共識、合作、體制創新，追求公共利益的實現。

2.法與治理權：（1）治理權來源于法律，人身權利、政治權利、經濟權利、文化權利、社會權利保障的法治化是多元主體“共治”的前提。1959年新德里國際法學家大會通過的法治宣言指出，國家的一切權力來源于法律，而法本身應尊重人性的尊嚴，實現“治權層次上的民主”，學界出現“法治治理權”論述［53］。（2）法治對主體權利的保障成為民主治理的前提，治理的合意權力與強制權力屬性的法治結合的前提是法律與社會的良性互動（朱景文語），法治“是一種以法律為基礎的治理”（law-based governance），治理實現“法律與社會之間的良性互動”，及“合意權力（consensual power）與強制權力（coercive power）的結合”，“避免法治的‘剛性’加劇社會的沖突”，“法治化治理強調法治必須成為國家和社會管理中一種常規的治理方式”，才能真正實現“社會治理意義上的法治”②即“鮮活的生活事實”，“成為日常社會生活中人們交往實踐的一部分。把法治理念轉化為一種具體的治理實踐”。參見張元元：《澳門法治化治理中的角色分析》，澳門理工學院一國兩制研究中心2009年版，導論8-9，11頁，第10頁。。

3.法與治理規則體系：“國家治理必須依靠法制的統一、尊嚴和權威”，憲法以最高法律效力統領這一規則體系，賦予其“高度的內在一致性和適用效力的統一性”③憲法的全面貫徹落實為推進國家治理現代化提供“最根本的秩序保障與制度規范”。參見《塑造共同的憲法信仰》，《人民日報》2014年12月4日，第1版。。（1）法治體系為治理現代化提供“良法”依據與價值判斷，任何重大改革都要于法有據。作為全面深化改革的總目標之一，治理現代化的各個層面、各項工作都要依法開展，在不與憲法法律相抵觸的前提下，充分發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范的積極作用，以及開展行業自侓、基層自治，以良法、良俗保障人權的實現；而法律的創立、改變和論證都根據自己的規則，自我調整、自我強化、自我維持，以它自己的方式行為、思考、發展，如政治、文化變迀的影響要通過規范的法律程序的轉化產生作用［54］。（2）現代法治的自我更新同時也促進了治理內涵的發展。除一般治理范疇外，法治運行系統本身也是對社會關系的調整，實現專門機關和特定范圍的治理，通過立法實現穩定的規則治理、通過行政法治確保公共產品（包括安全）和公共服務、通過司法（如刑事程序法治、民事程序法治中“互動式的主體性司法”）維護社會正義、通過社會法治實現國家治理與社會治理的整合和聯動（如法定公民參與治理機制），以及通過黨內法規體制實現政黨治理［55］。

4.法治體系與治理運行體系：治理體系承載法治內在協調機制的建立，在國家與社會之間“形成適宜于現代化發展的良性結構”［56］。（1）方法體系：法治現代化與治理現代化的實現需要有科學的路徑和方法，已有成果包括了制度、技術、結構、方式（法律、行政、經濟、道德、教育、協商）方面①參見劉勇：“用法治推進國家治理現代化”，《解放軍報》2014年3月17日第6版；陶希東：國家治理體系應包括五大基本內容，《學習時報》，2013年12月30日，第6版。。從根本意義上講，需要確立法治在治理體系中的根本性地位，以“形成健康有序和可持續發展的國家治理結構”，實現社會和諧，促進社會公平發展。（2）價值體系：法治是治理價值體系的基礎性構成，治理價值體系包含國家治理層面的富強、民主、文明、和諧價值目標，社會治理層面的自由、平等、公正、法治價值取向，公民個人層面的愛國、敬業、誠信、友善價值準則。（3）指標體系：治理評價指標體系的目標、原則、框架需貫徹法治精神，法治是國家治理體系和治理能力現代化的標準之一，2012年，“中國社會治理評價指標體系”標準發布，涵蓋共“1個一級指標”“6個二級指標”“35項三級指標”，實質為民主、法治、公平、正義、自治治理價值和理念的體現［57］。（4）治理能力：法治促進在國家與社會之間“形成適宜于現代化發展的良性結構”及治理能力的提高，包括“提高依法執政、依法治國、依法行政、依法治理社會的能力”，運用社會主義法治體系治理國家的能力、運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力；黨和國家領導干部深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力，黨領導人民治國理政的能力，領導全面推進依法治國，科學執政、民主執政、依法執政的能力；依法全面履行政府職能、依法決策、嚴格公正文明執法、綜合執法、統一領導和協調行政執法管理、政務公開的能力，黨和國家機關、企事業單位、人民團體、社會組織等的工作能力；人民群眾依法管理國家事務、管理社會事務、管理經濟文化事業，參與政府立法，依法維權的能力及國防軍事能力等。

（二）現實意義

法治是治理文明的重要標志與“善治的基本要素”，是治國理政的基本方式與治理現代化目標的基礎性支撐力量，堅持中國特色社會主義法治道路是促進國家治理體系和治理能力現代化的必由之路，全面推進依法治國引領、規范國家治理現代化進程，并形成“四個全面”戰略部署在國家治理現代化上的總體效應和總體效果。

正確處理法治與治理的關系以堅持黨的領導、人民當家做主和依法治國的有機統一為總原則，其中，黨的領導是正確實施治理的根本保證，人民當家做主是治理的本質要求，依法治國是黨領導人民實施治理的基本方式［58］。國家治理現代化奠定系統性改革的基本框架，賦予法治現代化歷史使命與時代內涵，全面推進依法治國的目的是通過中國特色社會主義法治體系的建立、改革與完善，實現中國法治建設的現代化，在國家治理上形成總體效應和總體效果，符合國家治理體系和治理能力目標的現代化法治體系包括形式“新常態”，規則之治；實質“新常態”，良法善治；戰略“新常態”，適應中國特色社會主義事業總體布局與改革發展要求，協調推進“四個全面”戰略部署，將法治現代化與治理現代化融入改革開放和社會主義現代化建設偉大進程，提升到完善和發展中國特色社會主義制度的高度進行推進，開拓新境界，完成新發展。

中國特色社會主義法治體系是治理體系現代化的根本依據，涵蓋法律規范體系、黨內法規制度體系、“政策制度體系”及有關社會規范體系。中國國家治理方式向法治與法治基礎上的德治變遷，“才有利于完成中國現代化這一人類歷史上最偉大的巨變”［59］。法治為治理提供普遍性、確定性、穩定性、權威性、可預見性、可操作性的行為規范，通過建立穩定明確的行為指引，促進社會共識的達成和社會關系的調整；在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化，“任何重大改革都要于法有據”，鄉規民約與行業及團體規程等社會規范，人民團體、社會組織及社會矛盾預警與矛盾預警、民意表達、協商溝通及救濟救助等機制積極作用的發揮都要在法治框架內展開。依法治國是國家治理的基本方式，是黨領導人民依法治理國家，充分保障人民當家做主，實現國家各項工作以及社會生活的法治化；依法執政是政黨治理的首要任務，是黨依據憲法法律治理國家與依據黨內法規從嚴治黨的統一；依法行政是政府治理的核心內容，包括權力機關、行政機關、司法機關，嚴格依照憲法法律規定履行職責，推進治理進程；法治社會是社會治理的戰略目標。

治理現代化是中國特色社會主義法治“新常態”的戰略推進器。中國特色社會主義道路致力于人的自由與全面發展目標的實現，是法治現代化、治理現代化回歸人的現代化的科學路徑。全面推進依法治國，需要國家治理領域系統深化改革，從制度現代化層面形成總體性的、戰略性的巨大推進力。法治現代化與治理現代化一體相連，共同提供對現代民族國家的制度安排，維護公共生活秩序，其根本是運用中國特色社會主義制度有效治理國家，通過全面深化改革，在改革領域形成各個領域的“聯動和集成”，在治理領域形成國家治理體系和治理能力現代化上的總體效應和總體效果，“推動中國特色社會主義制度更加成熟更加定型”，實現國家繁榮富強、人民幸福安康［60］。

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責任編輯：聞剛

On Comprehensively Promoting the Rule of Law and the Modernization of National Governance

Li Long Ren Ying
（Law School，Wuhan University，Wuhan 430072）

Law and governance have a profound historical origin through“rule by law”and its evolution in China.In the west，after ruling by good law and the governance of the city ethic and virtue，grades of canon law and religious governance，liberal rule of law and governance，law and adversarial governance in the period of monopoly capitalism and post-modern“governance”，differences in economic and social development form the characteristics of governance.Socialism legal system with Chinese characteristics and governance was formed under Marxist law and governance theory through the development of the legal theory and governance of people’s democratic dictatorship，the socialism legal system theory and governance，law and political governance theory，the rule of law and harmonious governance theory，comprehensively promoting the rule of law and modernization of national governance，which has formed Chinese characteristics and styles.Dealing with the relations among rule of law and governance rights，governance rules，governance values and methods，operating system，governance index and capacity correctly，it is important to promote four comprehensive strategic deployment，accomplish the socialist system with Chinese characteristics and realize the overall effect on modernization of national system of governance and governance capability.Thus we can realize the regression of the modernization of rule of law and the modernization of governance to the modernization of human.

rule of law；governance；comprehensively promoting the rule of law；the modernization of national governance

D923.9

A

2095-3275（2015）05-0001-15

2015-06-16

本文系教育部人文社會科學研究項目“國家治理與人權保障”的階段性成果（編號：14JJD820023）。

李龍（1937— ），男，湖南祁陽人，武漢大學人文社科資深教授、博士生導師，主要從事法學理論、憲法學研究；任穎（1984— ），女，河南鞏義人，武漢大學法學院法學理論博士研究生，主要從事法學理論研究。