地方政府融資平臺(tái)的可持續(xù)發(fā)展
——以福建某市交通國(guó)有資產(chǎn)投資公司為例

包華瑜

（廈門(mén)大學(xué) 嘉庚學(xué)院，福建 廈門(mén) 361000）

地方政府融資平臺(tái)的可持續(xù)發(fā)展
——以福建某市交通國(guó)有資產(chǎn)投資公司為例

包華瑜

（廈門(mén)大學(xué) 嘉庚學(xué)院，福建 廈門(mén) 361000）

本文從福建某市交通國(guó)有資產(chǎn)投資公司的案例出發(fā)，分析目前的債務(wù)運(yùn)作困境的原因，并提出地方政府融資平臺(tái)可持續(xù)發(fā)展的建議。認(rèn)為實(shí)現(xiàn)地方政府融資平臺(tái)的可持續(xù)發(fā)展不能“竭澤而漁”，在為地方政府承擔(dān)融資職責(zé)的同時(shí)，應(yīng)努力走市場(chǎng)化道路，大力發(fā)展經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，提升公司經(jīng)營(yíng)實(shí)力，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。

融資平臺(tái)；可持續(xù)發(fā)展；經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目；民間資本

當(dāng)前，中國(guó)地方政府融資平臺(tái)債務(wù)的規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)正在受到前所未有的關(guān)注，盡管目前的法律法規(guī)不允許地方政府舉借債務(wù)，但是通過(guò)設(shè)立地方融資平臺(tái)變相為地方財(cái)政籌措資金已成為一種普遍現(xiàn)象。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，地方政府融資平臺(tái)為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展籌措大量資金的同時(shí)，自身也承擔(dān)了巨額的債務(wù)。來(lái)自銀監(jiān)會(huì)的數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月末，地方融資平臺(tái)貸款余額9.7萬(wàn)億元，而需要在2013年償還的平臺(tái)貸款達(dá)到1.85萬(wàn)億元。面對(duì)巨額債務(wù)，全國(guó)各界談地方政府融資平臺(tái)“色變”。

1　辯證看待地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展

地方政府在創(chuàng)立融資平臺(tái)時(shí)，實(shí)現(xiàn)政府管理職能與投資者職能的分離，由具有獨(dú)立法人資格的公司實(shí)體承擔(dān)投融資主體及其責(zé)任，政府通過(guò)這些平臺(tái)籌措建設(shè)資金，平臺(tái)通過(guò)獨(dú)立的市場(chǎng)運(yùn)作獲得收益，保證還款來(lái)源，承擔(dān)償債責(zé)任。平臺(tái)的作用不僅僅是籌措建設(shè)資金，還在整合公共資源和協(xié)調(diào)政府建設(shè)職能等方面發(fā)揮了較好的作用。

以福建某市交通國(guó)有資產(chǎn)投資公司為例，該公司是2000年由該市人民政府以普通公路收費(fèi)權(quán)注資設(shè)立的國(guó)有獨(dú)資公司，是該市交通基礎(chǔ)設(shè)施投資、經(jīng)營(yíng)、管理的重要載體，主營(yíng)業(yè)務(wù)涵蓋高速公路投資、公路運(yùn)輸、普通公路養(yǎng)護(hù)業(yè)務(wù)。該公司建成至今，共籌措了約50億元的資金用于全市境內(nèi)全部高速公路的建設(shè)。目前，已有5條高速公路實(shí)現(xiàn)通車(chē)。在交通不便的山林地區(qū)，這些高速公路的通車(chē)給當(dāng)?shù)厝嗣竦纳a(chǎn)和生活帶來(lái)了極大的便利，收獲了巨大的社會(huì)效益。倘若沒(méi)有該公司的努力，單靠該市本級(jí)可動(dòng)用的財(cái)力是無(wú)法完成這些壯舉的。該市屬國(guó)家經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，一年可動(dòng)用財(cái)力僅有30多億元，扣除經(jīng)常性支出就所剩無(wú)幾了，幾乎不可能再在高速公路的建設(shè)上投入資金，所以該公司的發(fā)展，解決了地方政府自身建設(shè)資金不足的問(wèn)題，為該市交通基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。

多年發(fā)展，該公司自身積累了一定問(wèn)題。當(dāng)前的現(xiàn)狀是該公司需負(fù)擔(dān)50多億元的債務(wù)，現(xiàn)在每月需安排的還本付息資金達(dá)8億元。投入大量資金建成的5條高速公路，由于處在建成初期，所在高速公司自身仍處于虧損狀態(tài)，無(wú)法向股東分紅。作為該公司最大業(yè)務(wù)的高速公路投資暫時(shí)無(wú)法獲得任何投資收益，該公司董事長(zhǎng)每天的工作就是去市財(cái)政局，請(qǐng)求市財(cái)政安排還本付息資金，而市財(cái)政也只能“拆東墻補(bǔ)西墻”。該公司承擔(dān)的債務(wù)已經(jīng)飽和，面對(duì)市政府宏偉的交通基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃，其也只能“望洋興嘆”，無(wú)能為力。

2　原因分析

該公司面臨的現(xiàn)狀無(wú)疑是當(dāng)前全國(guó)各地地方融資平臺(tái)面臨的普遍狀況，導(dǎo)致這種狀況出現(xiàn)的原因有三。

2.1責(zé)任主體不明，不能形成借款的良性循環(huán)

地方政府融資平臺(tái)通常只是充當(dāng)?shù)胤秸慕杩钊耍鴮?duì)于所借款項(xiàng)的使用和歸還沒(méi)有發(fā)言權(quán)。該公司是市政府以普通公路收費(fèi)權(quán)注資成立的地方政府融資平臺(tái)。成立伊始，該公司擁有充裕的現(xiàn)金流，對(duì)銀行來(lái)說(shuō)是優(yōu)質(zhì)客戶，所以，為了爭(zhēng)奪優(yōu)質(zhì)客戶各大銀行成天圍著公司財(cái)務(wù)經(jīng)理轉(zhuǎn)。但經(jīng)過(guò)幾年時(shí)間的運(yùn)作之后，普通公路的收費(fèi)資金僅僅用來(lái)安排貸款利息，極少數(shù)資金用來(lái)償還本金，而多余資金則被市政府用于“水毀公路”“農(nóng)村路網(wǎng)改造”等等項(xiàng)目。要知道除了該公司依托普通公路收費(fèi)權(quán)借入的新債以外，建設(shè)普通公路本身尚有歷史欠債。這種做法持續(xù)幾年必然導(dǎo)致借新債還舊債的境地，而該公司對(duì)此卻沒(méi)有任何發(fā)言權(quán)。更為尷尬的是，自從2009年，國(guó)務(wù)院逐步有序取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)實(shí)施方案實(shí)施以后，以普通公路收費(fèi)權(quán)為依托借款已退出歷史舞臺(tái)，而還債的故事要繼續(xù)。

2.2缺乏可持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力

僅僅依托普通公路收費(fèi)權(quán)成立的融資平臺(tái)，缺乏其他優(yōu)勢(shì)資源的補(bǔ)充注入，也沒(méi)有發(fā)展足夠的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，不能為其帶來(lái)足夠的現(xiàn)金流和利潤(rùn)，其承載的債務(wù)必然有限。2003年，該市成立某道路運(yùn)輸公司，該運(yùn)輸公司資產(chǎn)總額、營(yíng)運(yùn)車(chē)輛數(shù)、營(yíng)運(yùn)班線數(shù)、一二級(jí)客運(yùn)站數(shù)量全省排名第一，客運(yùn)量排名第二，是該市道路運(yùn)輸行業(yè)的龍頭企業(yè)。該公司組織資金4 000多萬(wàn)元，購(gòu)置了該運(yùn)輸公司38%的股份，成為該運(yùn)輸公司的控股股東。作為優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，該運(yùn)輸公司每年給這位控股股東帶來(lái)的現(xiàn)金流超過(guò)400萬(wàn)元，成為除市政府撥入的經(jīng)費(fèi)收入外，該公司維持公司運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi)保障。令人遺憾的是，在該公司融資談判能力最強(qiáng)的時(shí)候，沒(méi)有發(fā)展足夠的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目補(bǔ)充其現(xiàn)金流和利潤(rùn)。隨著公司融資規(guī)模越來(lái)越大，沒(méi)有相應(yīng)的現(xiàn)金流和利潤(rùn)支撐的融資平臺(tái)，最終必然失去融資談判能力。

2.3投資項(xiàng)目建設(shè)期長(zhǎng)，收益低

地方政府融資平臺(tái)充當(dāng)?shù)胤秸杩钊说慕巧镜念I(lǐng)導(dǎo)層通常由政府官員擔(dān)任，政企不分。這種體制上的弊端造成地方政府融資平臺(tái)僅當(dāng)政府職能部門(mén)的配角，其對(duì)于借入資金的投向沒(méi)有發(fā)言權(quán)。該公司成立以來(lái)，籌措的資金全部用于地方的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，除了飛速發(fā)展的高速公路建設(shè)外，還發(fā)展了高鐵項(xiàng)目建設(shè)。這些項(xiàng)目，建設(shè)期長(zhǎng)，動(dòng)輒三四年甚至更長(zhǎng)；建成以后，雖然給人民生產(chǎn)生活帶來(lái)了極大的便利，但目前一些高速公路車(chē)輛少，收費(fèi)不足，自身離盈利目標(biāo)還相差甚遠(yuǎn)，更談不上給股東分發(fā)股利了。相反地，能夠給該公司提供穩(wěn)定現(xiàn)金流和收益的項(xiàng)目相比之下則少得可憐，這樣公司的債務(wù)運(yùn)行走入困境是必然的。

3　對(duì)地方融資平臺(tái)的發(fā)展建議

針對(duì)該公司發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，筆者梳理了幾點(diǎn)建議，希望能為將來(lái)地方融資平臺(tái)的可持續(xù)發(fā)展，為地方政府債務(wù)問(wèn)題提供建議。

3.1擴(kuò)大地方政府財(cái)源

地方政府融資平臺(tái)是我國(guó)地方政府融資的主要工具，其出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)的根本原因是地方政府財(cái)源不足。分稅制改革后地方政府事權(quán)過(guò)重，而財(cái)政收入不足。地方財(cái)政收入在地方建設(shè)資金上的捉襟見(jiàn)肘，迫使地方政府尋求一種能夠滿足地方建設(shè)資金需求的融資渠道。雖然目前國(guó)務(wù)院允許地方政府通過(guò)發(fā)放債券籌集資金，但這同樣增加地方政府債務(wù)，無(wú)法從根本上解決政府債務(wù)問(wèn)題。因此，筆者認(rèn)為可以適當(dāng)改變中央和地方的收入分成比例或增加中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付比例，讓地方政府增加事權(quán)的同時(shí)增加財(cái)權(quán)，解決地方政府財(cái)政資金的不足問(wèn)題。

3.2拓寬融資渠道，引入民間資本

地方政府融資平臺(tái)主要為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌措資金，這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)往往耗資巨大。一些純公益性質(zhì)沒(méi)有經(jīng)營(yíng)收益的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目只能由政府投入外，其他有經(jīng)營(yíng)收益的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目可以由地方政府采用財(cái)政貼息、稅收返還等補(bǔ)償形式來(lái)吸引社會(huì)資金的投入，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金“四兩撥千斤”的帶動(dòng)作用。此外，也可以大力開(kāi)展BOT（建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓）、BT（建設(shè)—轉(zhuǎn)讓）等方式，采用市場(chǎng)化運(yùn)作來(lái)籌集建設(shè)資金，促進(jìn)民間資本和社會(huì)資金更多地投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，融資渠道多元化，減輕地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

3.3適時(shí)持續(xù)注入優(yōu)質(zhì)資源

地方政府融資平臺(tái)的運(yùn)作和可持續(xù)發(fā)展有賴于資產(chǎn)規(guī)模、現(xiàn)金流和利潤(rùn)的支撐。若要建立地方政府融資平臺(tái)滾動(dòng)經(jīng)營(yíng)、良性循環(huán)的鏈條，地方政府就必須適時(shí)地將優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)及收費(fèi)權(quán)或收益權(quán)注入融資平臺(tái)，使其保持擁有良好的資產(chǎn)質(zhì)量和穩(wěn)定的現(xiàn)金流，保證債務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)的良性循環(huán)，保持持續(xù)的資金籌集能力和正常運(yùn)營(yíng)的能力。

3.4投資項(xiàng)目多元化

實(shí)現(xiàn)投資項(xiàng)目多元化，建立有效的投資回收機(jī)制是投資企業(yè)賴以生存的基礎(chǔ)。地方政府融資平臺(tái)不能過(guò)度依賴地方政府主動(dòng)注入資源，自己要努力尋找和挖掘好的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的投資建設(shè)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。例如，城市公共停車(chē)場(chǎng)所、旅游資源、地產(chǎn)開(kāi)發(fā)資源等等，采用市場(chǎng)化方式運(yùn)作這些資源，建立有效的投資回收機(jī)制，就能有效降低地方政府融資平臺(tái)的資產(chǎn)負(fù)債水平，并改善其現(xiàn)金流和利潤(rùn)狀況。

4　結(jié)　語(yǔ)

地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)運(yùn)作一旦到了無(wú)法承受之痛，必然會(huì)給當(dāng)?shù)亟鹑跇I(yè)及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)巨大的影響，所以地方政府不能再“竭澤而漁”，必須轉(zhuǎn)換觀念，只有地方融資平臺(tái)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展才能繼續(xù)為地方建設(shè)繼續(xù)提供資金保障。作為地方政府融資平臺(tái)，未來(lái)不應(yīng)再將業(yè)務(wù)局限于融資領(lǐng)域，應(yīng)遵循市場(chǎng)規(guī)則，從事自己的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)債務(wù)的良性運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)公司的可持續(xù)發(fā)展。

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10.3969/j.issn.1673-0194.2015.04.0108

D630

A

1673-0194（2015）04-0141-02

2015-01-11