促進“以房養老”發展的政府作用研究

曹佩琪，李 超

（河北大學 管理學院，河北 保定 071002）

在我國面臨日益嚴峻的老齡化形勢下，“以房養老”為解決國民養老保障問題提供了新思路。2005-2011年南京、上海、北京等地嘗試了“以房養老”的不同模式，業務主辦機構涉及社會養老機構、公積金管理中心、商業銀行、保險公司等，甚至在2012年成都的一個社區也加入了這一行列。根據中國保監會下發的《中國保監會關于開展老年人住房反向抵押養老保險試點的指導意見》，決定從2014年7月1日起，在北京、上海、廣州和武漢4個城市試點開展老年人住房反向抵押養老保險，即由保險公司主辦“以房養老”，然而到目前為止仍無簽約案例。縱觀“以房養老”這十多年的發展，可以得出一個結論：在這10年里，“以房養老”在我國并沒有發展起來。既然“以房養老”作為解決我國養老保障問題的一種方式被廣泛關注，而且大多數人認為“以房養老”在緩解老年貧困、減輕老人子女和政府的負擔、發展和完善房地產市場、金融市場等方面都具有積極的效應，那么，為何“以房養老”歷經十余年后仍無起色？筆者認為，其中最重要的原因就是政府在“以房養老”業務中沒有發揮積極的作用。借鑒國際經驗，結合我國國情，在“以房養老”發展的初期，需要政府積極作為。

1 營造“以房養老”發展的良好環境

1.1 明確住宅使用權限到期以后的政策

我國目前的政策規定住宅土地的使用權限是70年，雖然根據《房地產管理法》，土地使用權的續期必須重新批準，重新繳納土地出讓金，但就如何續、有無附加的條件、在住房反向抵押貸款業務中誰來負擔續期費用等需要進一步明確。雖然在操作上，用于居住的房屋產權到期后自動續期，對保險公司、商業銀行等“以房養老”的業務主辦機構而言，拒絕承辦房屋剩余壽命較短的業務，對老人有些不公平，但如果辦理了，機構會擔憂房產短命而造成損失。因此，明確房屋產權的可續期，如何續期，收費還是免費，如果房屋老舊必須拆除，如何給予補償等方面也要明確，這不僅對業務主辦機構，對老人也是一個好事。政府可以通過大眾傳播媒介向社會傳遞信息，土地70年產權到期后可以自動續期70年，土地上的附著物如房屋可以繼續居住的自動延續，如果房屋是老舊危房，就列入拆遷項目，但開發商必須依據拆遷條例法規足額補償房屋所有權人。

1.2 出臺規范“以房養老”發展的法律法規

“以房養老”的發展離不開法律法規的規范，我國應盡快出臺相關的法律法規，為“以房養老”的發展提供有法可依的政策環境。比如出臺《關于推行住房反向抵押貸款的辦法》《關于推行住房反向抵押養老保險的辦法》等，從各個方面進行政策規范：業務主辦機構的性質、類型及權利與義務；房屋所有權人（一般是老人）的參與條件、權利與義務；基本的運作程序等等。從長遠發展來看，“以房養老”實施細則的制定也是非常必要的。

1.3 加強信用制度建設

“以房養老”業務中主要的信用問題是可能出現的逆向選擇和道德風險。就“以房養老”的參與者而言，逆向選擇是指參與者與業務主辦機構簽訂住房反向抵押養老保險合同之前，越是健康狀況良好、預期壽命較長的人越傾向于申請“以房養老”業務，就使得參與者的平均預期壽命偏長，平均余命數值超過了業務主辦機構測算的平均數，“以房養老”業務經辦機構就面臨著支付成本增加的風險。道德風險是指參與者與業務主辦機構簽訂住房反向抵押養老保險合同之后，老年人獲得了資金的同時也逐漸失去了維護房屋的積極性，導致房產價值加速折舊，待主辦機構回收房產時，房產價值可能低于其支付的成本總額。如果因此導致“以房養老”業務主辦機構因承擔風險較大而失去對住房反向抵押養老保險業務的積極性，則“以房養老”業務的推行會因缺乏經營主體會倍加受阻。所以，政府應當加強業務主辦機構、老年人及其他中介機構信用的制度規約，建立健全失信懲戒機制，為“以房養老”的發展營造誠信的外部環境。

2 主導推行“以房養老”業務

在“以房養老”發展的初期，政府應當發揮主導作用，盡管是在市場化程度很高的美國，在推行“以房養老”時仍采用政府主導模式，而非完全的市場化模式，而且在美國發展最好的也是由政府主辦的HECM項目。對我國來說，政府主導推行“以房養老”業務，將非常有利于該業務在全國的推廣，其中一個最重要的原因是政府的公信力。一方面，政府積極宣傳“以房養老”的特點、優勢，鼓勵有意向的老年人采用“以房養老”的方式提升老年生活質量；另一方面，讓住房公積金管理中心參與“以房養老”業務，提供住房反向抵押貸款，形成政府主導的業務方式，與市場上的保險公司主辦的住房反向抵押養老保險、商業銀行主辦的住房反向抵押貸款等業務方式并存，為老年提供多樣的“以房養老”品種。

我國目前的傾向是由保險公司主辦住房反向抵押養老保險，把“以房養老”作為一種保險產品開發，交由市場運作，由保監會監管，根據國際經驗，“以房養老”在我國可能很難順利展開。目前，已經有一部分人認為“以房養老”就是政府推卸養老責任，這樣的誤會將使“以房養老”更是舉步維艱。為了少走彎路，在“以房養老”的發展初期，最好還是選擇政府主導推行，而不能選擇只有商業金融機構主辦的，把“以房養老”作為一個保險產品運作。

3 施以財稅政策支持

為了使“以房養老”方式較快地起步，政府應當給予業務主辦機構和老年人不同的財稅政策支持，鼓勵雙方積極參與“以房養老”業務。

3.1 對業務主辦機構的財稅政策支持

業務主辦機構是“以房養老”業務中的重要主體，就目前來看，主要包括商業銀行、保險公司兩個最受推崇的主體，另外也有公積金管理中心、社會養老機構等其他主體。無論是我國目前比較傾向的以保險公司作為“以房養老”業務主辦機構，還是其他以商業銀行、公積金管理中心等作為業務主辦機構，為促進這些機構承辦“以房養老”業務的積極性，給予其一定的財稅政策支持是十分必要的。基于此，筆者認為政府可以從以下兩個方面著手。

一方面，給予業務主辦機構以適當的財政補貼。財政補貼的對象、金額及補貼適用的情形都要通過政策文件確定下來，形成一種補貼機制。比如，如果業務主辦機構是保險公司，保險公司每成功簽約一份，政府就按照住房反向抵押保險的實際發放給老年人金額的一定比例給予保險公司補貼。或者，由于保險公司支付老年人保險年金，而房屋尚無法變現導致資金周轉不靈時，保險公司可以向銀行低息或無息貸款，由財政貼息。保險公司購買再保險時給予保險補貼，以此鼓勵。

另一方面，采取稅收優惠措施。財政部、國稅總局可以發一個類似于《關于對承辦“以房養老”業務機構有關稅收政策的通知》，規定在一個納稅年度內，簽約客戶達到一定比例的，可以減征或免征該年度的營業稅（或金融保險業“營改增”以后的增值稅）、企業所得稅、房產稅、城鎮土地使用稅、城市維護建設稅和教育附加稅等，當房屋變現時，房屋所有權發生的權屬轉移免征契稅。還可以采取盈虧相抵的方式，即以某一年度的虧損抵消以后若干年度的盈余，減少以后盈利年度的應納稅額；或者沖抵以前年度的盈余，申請退還以前年度已納稅額，以此緩解機構運作初期的壓力。當然，這些稅收優惠政策的優惠項目和有效期可視“以房養老”發展情況而定。

3.2 對老年人的財稅政策支持

老年人是“以房養老”業務的另一參與主體，影響參與人參加“以房養老”業務積極性的因素有以下幾個方面。一是長壽風險。參與“以房養老”業務以后，老人的實際壽命超過了合同中業務主辦機構評估的預測壽命，那么超出年份的生活如何保障就成為老人的一大擔憂。二是給付質量。這一方面體現為業務主辦機構在合同期內能否持續支付款項，另一方面體現為這樣的支付能否改善老人目前的生活狀況。一般情況下，政府會對參加“以房養老”業務主辦機構的資質有嚴格要求，所以持續支付一般不成問題，但對于后者則就不同了，盡管銀行或保險公司能持續支付款項，但如果老人參與后的生活狀況并無改觀，無疑會大大挫傷老人參與“以房養老”業務的積極性。三是所得納稅問題。把房產抵押給銀行或保險公司等金融機構能獲得一筆款項，對于這筆款項的性質目前沒有界定。顯然，這筆款項不屬于《中華人民共和國個人所得稅法》免稅條款規定的保險賠償或是按照國家統一規定發的退休工資，那么，是否應該按照應納稅條款規定的財產租賃所得和財產轉讓所得而繳納個人所得稅，關于這一點目前沒有明確的規定。

鑒于此，為了鼓勵老年人積極參與“以房養老”，保障老年生活，可以采取以下措施。一方面，參加“以房養老”業務的老年人無論所得多少都應當免除所得款項的稅額。無論采用住房反向抵押貸款方式還是住房反向抵押保險方式，老年人“以房養老”所得都不予征稅，這一方面能讓老年人實際獲得資金多一些，另一方面也能提高老年人參與的積極性，并產生示范效應。另一方面，利用財政補貼政策。比如，如果老人靠“以房養老”所得低于當地最低生活保障標準的，政府可按差額補貼。這種情況是有可能發生的，就是當房地產市場波動較大，房價大幅下跌時，在較低的價格區間，房屋估值就比較低，相對而言老人實際獲得的款項就比較低。為了防止老人抵押了房產，生活還是非常貧困，由此導致的負面結果會影響到“以房養老”的發展，政府可以考慮這種補貼政策。或者采用直接補貼的方式，即每個辦理“以房養老”業務的老年人，憑借合同都可一次性獲得一筆補貼，金額各地可酌情確定。

4 把控“以房養老”業務風險

4.1 加強監管力度

“以房養老”在起步階段，制度、規則尚不成熟，業務主辦機構、老年人、中介機構等相關主體都是在摸著石頭過河，同時，把“以房養老”作為一種金融產品推出，又存在著諸如房屋價值波動、利率、壽命期限等風險，尤其是老年人，抗風險能力相對較弱，在主辦機構、中介機構等眾多主體中又處于弱勢，比如，合同往往是主辦機構事先做好的，條款的制定和實施的解釋權主要在主辦機構方，不可能是對等的談判。另外，如果主辦機構與中介機構勾結，騙取老年人的房產，其后果更是不可想象。反過來，老年人應盡的義務也應當確保履行，比如對房屋的維護。因此，政府在“以房養老”業務中要加強監管力度，防止出現欺詐行為，使老年人陷入困境，損害老年群體的利益，同時也能保障相關機構的利益。

4.2 鼓勵相關主體購買保險

“以房養老”業務中面臨諸多風險，一旦風險發生，比如長壽、自然災害致房屋摧毀等，導致業務主辦機構不能正常支付給老年人款項甚至面臨虧損，老年人也無法獲得養老資金，這都是我們不想看到的。為了減少這些風險對相關主體造成的損失，政府可以鼓勵其購買保險。比如，業務主辦機構可以購買人壽保險中的生存保險應對長壽風險，購買財產保險以應對突發事件如自然災害、戰爭等風險。當然，關鍵是由誰來支付保險費用，可以嘗試自我保障與政府補貼相結合。自我保障是業務主辦機構和老年人都要支付一定的保險費用，因為這一保險能使雙方受益，政府補貼是為了鼓勵其購買保險，也能減輕風險發生時政府的負擔，因為一旦發生機構破產，老人陷入困境的情況，政府將不得不承擔兜底的責任。

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