我國土地征收中的政府行為及職能定位探究

□張克忠

一、我國土地征收過程中的政府行為

我國城鎮化的快速發展，導致政府征收土地過程中出現各種問題，農民的基本權益不斷受到侵犯，得不到自己應有的收益，最終導致土地征收中缺失公平與合理性。目前，我國土地征收過程中存在各種不當的政府行為，主要表現在以下幾個方面:

(一)土地征地范圍存在不合理。農民以土地為生，而政府大量征收土地，勢必減少農民的農用土地，更重要的是政府在大量征地的同時，并沒有給農民提供其他方式的謀生出路和謀生手段，使得農民的生活一步步陷入困境中。另一方面，大量人口不斷涌入城市，加快了城市化的進程，進而就使得政府的管轄范圍越來越大，開發商和部分官員不顧農民的切身利益從土地征收中不斷謀取暴利，因此也就毫無公平與正義而言。大量征地損害了農民的利益，不利于土地資源的循環利用，對于國家的長遠利益有著很大的負面影響。

(二)農民的生活和就業缺乏可靠的保障。土地是農民最重要的物質生產資料，一方面可以保障農民的基本生活，同時其提供的生活來源對農村的老年人口也有一定有利影響。《中華人民共和國土地管理法》規定:“每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍”。如果按照這一安置標準，是無法解決失去土地農民的就業和生活等方面的安置問題的。一是農民的生活缺乏可靠的保障。農民失去賴以生存的土地的同時，也就失去了穩定生活，一旦他們將補償金花完，那么其生活水平和生活質量勢必就會下降。特別是老年人口，一旦失去了土地，就失去了可以安度晚年的居住環境。二是農民缺乏可靠的就業保障。就業問題是根本，當就業缺乏可靠的保障時，那么之前在土地上辛勤勞作的農民將會失去通過勞動能夠得到回報的機會。

(三)政府土地征收中較低的補償標準。《土地管理法》規定:“征收耕地的補償費用包括土地補償費、補助費以及地上附著物和青苗的補償費”。但是，有一些政府館員在征收土地的過程中，并沒有依據土地原來的價值補償給農民，而是以較低的價格進行征收。一方面，較低的補償標準加劇了農民失去土地的代價，降低了農民的收入，也就體現不了政府征收土地對農民的價值。另一方面，政府征收土地，進而拍賣給開發商，在這一系列活動中，部分政府和開發商就會通過各種方法謀求自己的私利，很難保證公平與正義，進而加劇了農民與政府之間的矛盾與沖突。

二、政府職能定位不當

我國土地征收過程中，之所以存在以上問題，最根本的原因就是政府職能定位不當，還停留在以往的角色上。在新形勢、新政策下，政府應該注重保障人民的利益。由于長期以來的行政傳統，過去的觀念根深蒂固，政府只是單純認為政府即是公民，代表著人民的全部，可以掌控全部。這就使得政府在征收土地的過程中，就必然會導致職能的不當與錯位。

(一)隨意征收土地，一味地謀求政績。多年來，我國一直將發展看做最高目標，因此，類似于加快發展之類的發展主義為政府征收土地的行為提供了方便。另一方面，我國一直奉行上級考察下級的體制。在市場經濟發展過程中，上級將發展的任務下放到地方政府，地方政府采用一切可考察的形式來表現自己的政績。而城市建設和設置開發區是非常常見的手段。越來越多的人口涌入城市，加快了城市建設的步伐，繼而就需要征收大量耕地。在我國普遍存在著很多不合理的城市建設用地，比如盲目擴大城市廣場、草坪、大學城和主題公園等等。另外，設立過多的開發區也會占用大量農民耕地，在一定程度上也浪費了過多的土地資源。

(二)政府過分批租，以地生財。目前我國地方一級財政存在很大的缺口，政府就開始從開發商的出價和征地補償費用的差價中謀取暴利，政府已經成為立法、執法和司法的統一體。然而，絕對權力終將造成絕對腐敗。近年來，因土地違法案件大量官員受到黨政處分，就是很好的例子。另一方面，在當前市場經濟條件下，許多地方政府因為轉讓土地獲得了較高的收益，可見，以地生財在地方政府中越來越普遍，已經成為地方政府征收農用土地的重要動機。然而，地方政府這種征收土地的收入并沒有歸入本地財政收入中，成為部分地方盲目搞城市建設和設立開發區的資金來源。

三、政府職能的準確定位

(一)珍惜土地資源，健全并執行耕地保護政策。土地作為人們賴以生存的物質基礎，是不可再生資源。然而，隨著社會經濟的發展和城市化進程的加快，對土地的征收愈發顯得迫不及待，這勢必會導致農民農用土地的減少，在很大程度上減少了我國的糧食總量，出現綠地流失的現象，破壞生態環境。因此，珍惜、保護土地資源是我國一項基本國策。這就需要我國必須健全完善相應的耕地保護政策，保證我國糧食安全，有利于國民經濟的可持續發展。

(二)依法征收土地，貫徹土地監督體制。雖然我國法治還不健全，但是《土地管理法》、《憲法》和《物權法》等對土地征收方面還是有明確的規定，政府在征收土地過程中必須依法進行，給予農民合理的補償費用。這就對政府提出了一定的要求。一方面，政府必須轉變以前的形象工程，盲目設立開發區，一味地擴大城市建設等不健康的政績觀;另一方面，必須杜絕招商過程中負地價和零地價政策。而土地監督體制有利于完善政府執法力度和加強對土地的管理，對于構建社會主義和諧社會有著積極的影響。

(三)做好農民安置工作，建立并完善農民社會保障體系。政府征收土地，一方面使得農民失去了賴以生存的耕地，降低了農民的生活水平;另一方面，也使得農民失去了在土地上勞作并獲得報酬的權利和機會。因此，國家在征收土地的過程中，必須做好補償工作，為農民提供新的謀生手段和就業崗位，以解決好失地農民的生活和就業安置問題。政府還應該對農民進行崗前就業培訓，以使其更好更快地投入新的工作崗位中去，提高其在社會上的謀生技能。而完善失地農民的社會保障體系，可以保障農民的基本生活，有利于社會的長久穩定和國家的長治久安。近年來，我國政府也下達了很多重要文件，旨在健全社會保障體系，確保失地農民的社會保障資金有效下發，嚴格落實保障資金的使用與管理，加強失地農民社會保障有效下發工作的檢查與監督。

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