民事再審檢察建議適用的程序規范

李亞洲君

民事再審檢察建議適用的程序規范

李亞洲君

新修改的《民訴法》對“再審檢察建議”作了原則性規定，賦予檢察院對同級法院做出的判決、裁定及損害“兩益”調解的再審檢察建議權。但對于再審檢察建議的具體操作運用層面的一些問題沒有進一步細化規定。本文將立足《民訴法》的立法原意，圍繞再審檢察建議的規范適用，發揮再審檢察建議的積極作用，作一淺顯的探討。

民事訴訟法；再審檢察；程序規范

［作者］李亞洲君，江西財經大學碩士研究生。

原《民訴法》第208條第2款規定：“地方各級人民檢察院對同級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現有本法第二百條規定情形之一的，或者發現調解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議，并報上級人民檢察院備案；也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴。”這是我國首次在基本法層面上規定民事再審檢察建議制度，也是對多年來再審檢察建議適用實踐探索的肯定和確認，為檢察機關適用再審檢察建議提供了基本法支撐。但是，《民訴法》對如何具體適用該項制度卻沒有具體的程序規范。需要進一步理論探討和司法實踐。

一、民事再審檢察建議的適用

（一）法律定位

1.民事再審檢察建議是一種建議性法律文書，具有適度的法律強制力。首先，民事再審檢察建議作為民事抗訴的一種補充民事訴訟監督方式，得到《民訴法》的確認，這體現其法律屬性。其次，民事再審檢察建議具有固定的文書格式。高檢院已制定了再審檢察建議書的格式，下發各級檢察院適用，這體現其普適性，是法律文書的一個顯著特征。

2.民事再審檢察建議是提請抗訴監督方式的必要補充。雖然提出檢察建議與提請抗訴的適用條件和事由似乎是完全統一的。但是，《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》（以下簡稱《民訴監督規則》）第85條規定了兩種例外情形：一是原判決、裁定適用法律確有錯誤的；二是審判人員在審理該案件時有貪污受賄、徇私舞弊等行為。對出現這兩種再審事由的，應當提請上一級人民檢察院抗訴。同時，《民訴監督規則》第84條規定了三種不適用再審檢察建議的情形，這是從實務中總結出來的不宜適用再審檢察建議的三種情形。所以，再審檢察建議只是抗訴監督形式的必要補充，不能完全取代提請抗訴形式。

3.民事再審檢察建議以提請抗訴為后盾。民事再審檢察建議雖然具有一定的法律強制性，但當法院不理會再審檢察建議，或者無正當理由不采納再審檢察建議的，檢察機關是否就束手無策，答案是否定的。筆者認為，結合實務，以提請抗訴為后盾的情形有三種：一是法院收到再審檢察建議后，在三個月內未將審查結果書面回復檢察院的；二是法院收到再審檢察建議后，經審查作出不予再審的裁定，且法律依據不充分或理由不當的；三是法院收到再審檢察建議后，經審查作出再審裁定，但未能在法定期限內依法作出再審判決、裁定的。

（二）適用原則

1.法定性原則。民事再審檢察建議的適用應當依據《民訴法》、檢法兩家商定的相關法律文件，在目前相關程序規定缺位的情況下，只能先強化法檢兩家協商性立法，待條件成熟后，再通過全國人大及其常委會頒布上位法進行法律規制。

2.程序性參與原則。再審檢察建議作為建議性法律文書，其提出的目的是督促法院對原案進行審查，作出是否啟動再審程序的裁定。再審檢察建議不產生抗訴必然啟動再審程序的效果，其是通過檢察機關的建議，促使法院采取一定的審查手段，對生效的判決、裁定是否“確有錯誤”，對生效的民事調解是否存在損害國家利益、社會公共利益進行審查，以達到幫助法院進行“糾錯”之目的。這體現其程序的參與性。

3.訴訟監督原則。再審檢察建議與抗訴一樣，其目的是促使法院對原“確有錯誤”的民事裁判、調解案件進行再審，以糾正錯誤，促進司法公正和社會公平。

（三）適用條件

1.適用的主體條件。從全國各地民事檢察部門的分工來看，人員配置與申訴案件數量呈現出“倒三角”的狀態。由于實踐的需求，出現了再審檢察建議的應用。一般而言，再審檢察建議的適用主體是基層檢察機關，主要履行同級監督職責，但基層檢察機關適用的主要監督方式還在于抗訴。

2.適用的程序條件。《民訴法》第209條規定，當事人可以向檢察機關申請救濟途徑（包括檢察建議和抗訴）有如下三種情況：（1）法院駁回再審申請；（2）法院超過期限沒有對再審申請出裁定；（3）再審之判決存在明顯紕漏。這是檢察機關適用再審檢察建議的前置性條件。當然，檢察機關依職權啟動再審檢察建議程序的，則不存在這種限制。

3.適用的具體條件。一是原判決、裁定、調解書已經生效；二是原生效判決、裁定、調解書解決的案件是可以適用再審程序的案件；三是原生效判決、裁定、調解書可能存在錯誤、符合抗訴的條件，但適用再審檢察建議更為適宜的案件。

二、民事再審檢察建議程序的啟動

（一）依當事人的申請啟動

1.當事人申請。《民訴法》第209條規定，當事人可以向人民檢察院申請檢察建議或者抗訴。這是檢察機關適用民事再審檢察建議的最主要的方式。

2.第三人申請。雖然《民訴法》第56條第3款規定了案外第三人提起撤銷原裁判之訴，但《民訴法》第227條規定對第三人之申請有明確規定。據此，第三人可以向檢察機關申請檢察建議。

3.被法院遺漏的必要共同訴訟人的申請。依照《民訴法》第200條第8項的規定，無訴訟行為能力人未經法定代理人代為訴訟或者應當參加訴訟的當事人，因不能歸責于本人或者其訴訟代理人的事由，未參加訴訟的，可以向法院申請再審。由于向法院申請再審的事由與檢察機關提出再審檢察建議事由的一致性，因而，當被法院遺漏的必要共同訴訟人向檢察機關申請檢察建議或者抗訴時，檢察機關可以受理。

（二）人民檢察院依職權啟動

1.人民檢察院自行發現。檢察院民行檢察部門在辦案中或經其他途徑發現有提出再審檢察建議相關線索的，可依職權啟動。

2.人民檢察院其他辦案部門移送線索。最高檢《關于完善抗訴工作與職務犯罪偵查工作內部監督制約機制的規定》第4條規定，職務犯罪偵查部門在辦案工作中發現司法工作人員有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等違法行為，可能導致原判決、裁定錯誤的，應當經檢察長批準，及時通報負責抗訴工作的部門。該條規定了檢察院自偵部門移送線索的情形。實務中，檢察院公訴、偵監等部門均可能發現并移送線索。

3.案外人控告、揭發、舉報。對案外人（此處不包括第三人）對法院的審判活動、執行活動及法院工作人員的審判行為不當的控告、揭發和舉報，民事檢察部門認為存在適用再審檢察建議需要的，可以啟動調查程序。

4.上級檢察院、國家權力機關及其他單位交辦或轉辦。依當事人申請啟動型的再審檢察建議涵蓋了依職權啟動型的再審檢察建議。因此，在一般情況下，人民檢察院均可依職權啟動再審檢察建議程序；但對侵害當事人私權利的違法調解，人民檢察院只有根據當事人的申請才能啟動再審檢察建議程序。

三、再審檢察建議的提出及法院的受理

（一）再審檢察建議的提出對象

與提請抗訴不同，再審檢察建議只能向同級人民法院提出，不能向下級法院提出，更不能向上級法院提出。因此，當上級人民檢察院受理民事訴訟監督案件時，應當把好案件管轄關，對不屬其管轄的案件，不宜受理。當已經受理后，應當及時向下級人民檢察院轉辦，避免出現再審檢察建議發不出去的問題。根據《民訴監督規則》第88條的規定，人民檢察院提出再審檢察建議，應當制作《再審檢察建議書》，在決定提出再審檢察建議之日起15日之內將《再審檢察建議書》連同案件卷宗移送同級人民法院，并制作決定提出再審檢察建議的《通知書》，發送當事人。這其中的案件卷宗是指檢察正卷，而檢察內卷則不能移送，屆時要歸檔處理。同時，應當將《再審檢察建議書》報上一級人民檢察院備案，便于上級人民檢察院對案件的把握和指導。在下級人民檢察院發出的再審檢察建議不符合再審檢察建議適用情形的，可及時指令下級人民檢察院撤回或直接撤銷再審檢察建議。

（二）法院的受理和審查

1.法院受理的部門。實踐中，對再審檢察建議的受理，法院大體存在兩種情形。一種是由法院立案庭受理，一種是由法院審監庭受理。筆者認為，應當統一由法院立案庭受理，這是實施立審分立原則的要求。法院立案庭受理后，對再審檢察建議監督案件是進行實質審查還是進行形式審查（程序性審查），這在實踐中又有不同做法。以筆者所在地的法院為例，因為該院立案庭庭長是從審監庭調來的，所以該院對再審檢察建議監督案件是進行實質審查，經審查再審檢察建議正確符合再審立案條件的，則由立案庭登記立案后移送審監庭辦理。但大多數法院的立案庭只是對再審檢察建議監督案件進行程序性審查，或者說進行形式審查，經審查符合再審立案條件的，登記立案后移送審監庭辦理。筆者認為，法院立案庭對再審檢察建議監督案件宜只進行程序性審查，案件符合再審立案的形式要件，就應當移送審監庭辦理。1999年《最高人民法院關于全國法院立案工作座談會紀要》認為，“基層院一般是立案任務繁重，審監任務不大，故基層法院的立案機構，對申訴、申請再審案件可只進行程序性審查，是否再審立案的決定及再審的審理可都交審監機構去辦理”。所以，如果由立案庭對再審檢察建議監督案件進行實質審查，容易產生拖、卡現象。以筆者所在地的法院為例，該院立案庭立案任務繁重，人員不足，沒有足夠的人力和精力對再審檢察建議監督案件進行實質審查，對有的監督案件只能拖，導致案件卡在立案庭，阻礙了審判監督程序的順利進行。

2.法院的審查期限。根據“兩高”《法律監督意見》第7條第2款的規定已作明確規定，但該規定對法院審查期限規定不盡科學。人民法院收到檢察院的再審檢察建議后，首先要對是否需要再審進行立案審查，如果經立案審查認為需要再審的，則要裁定啟動再審程序，對該再審案件進行開庭審理，開庭審理后有一個審理結果。因此，法院可能存在兩個結果需要回復檢察院。而上述規定只籠統地規定法院在三個月內進行審查并將審查結果書面回復檢察院是不周全的。筆者認為，法律應當明確，法院在收到檢察院的再審檢察建議后，在三個月內做出再審或不予再審的裁定，并在做出裁定后三日內將裁定書送達檢察院。檢察院認為不予再審的裁定不當的，可以提請上級檢察院提出抗訴。法院裁定再審的，應當在開庭前三日內將出庭通知書送達檢察院，并在再審裁定做出后六個月內做出再審判決。這是按一審再審情況，如果是按二審的，則應當在再審裁定做出后三個月內做出再審判決。再審判決要在三日內送達檢察院，以便檢察機關入卷備查。

3.法院的裁判。（1）檢察院出庭。對檢察院是否出席再審法庭，《民訴法》只對檢察機關抗訴的案件做出了出庭的規定，對適用再審檢察建議的案件未做出規定。由于再審檢察建議和抗訴在本質上都是檢察機關發揮監督職能的體現，二者雖然啟動法院的審級不完全一致，但兩者對法院審判活動都履行著法律監督職責。與抗訴書的性質一樣，再審檢察建議書也是法律監督文書，檢察院既然在抗訴案件再審時出庭宣讀抗訴書，那么也有必要在建議再審案件開庭時出庭宣讀再審檢察建議書，并制作再審庭審筆錄。筆者認為，法律應明確法院有通知檢察院派員出席再審法庭的義務，并應明確檢察人員出席法庭的任務。當案件事實已經確定，判決、裁定的主要問題是適用法律錯誤時，由于人民法院擁有裁判權，人民檢察院無出席法庭的必要。當案件事實不清或者證據存在問題時，尤其是人民檢察院重新收集了新的證據時，檢察院有必要派員出席再審法庭。其他情形，可以由人民檢察院自由裁量以決定是否出席再審法庭。結合“兩高”《法律監督意見》第13條第2、第3款的規定，筆者認為，檢察院提出再審檢察建議的再審出庭任務：一是宣讀再審檢察建議書；二是對人民檢察院依職權調查收集的、包括有利于和不利于申訴人的證據予以出示，并對當事人提出的問題予以說明；三是對庭審活動進行監督。檢察人員發現庭審活動違法的，應當待庭審結束或休庭之后向檢察長報告，以人民檢察院的名義提出糾正違法意見或相關檢察建議。（2）再審判決書的格式。法院的再審判決書上應當詳細寫明檢察院是何時發出再審檢察建議，再審檢察建議的理由是什么，法院何時做出再審決定，法院針對建議的理由是如何回復和查明的，針對建議的理由是如何質證的，質證的結果是什么等等，以突出檢察機關的民事檢察監督屬性。但在基層院，做法卻很不一樣。有的法院只寫明檢察院發出再審檢察建議的時間，對其理由不予闡明；有的法院對法庭中對再審檢察建議的理由的質證結果不予闡明。筆者建議，立法應當規范再審檢察建議型再審判決書的格式。

四、針對再審檢察建議的幾個問題

（一）再審檢察建議被法院采納是否屬于“法院自糾”范疇

確定再審檢察建議被法院采納是否屬于“法院自糾”范疇，其目的是為解決法院再審判決書的格式問題和相關考核標準問題。2002年9月最高人民法院發布的《關于當前審判監督工作若干問題的紀要》中第17條規定，“經與同級人民法院協商同意并對個案提出檢察建議書的，如果符合再審立案條件，法院可以依職權啟動再審程序”。對該條存在不同的理解。一種理解認為，不管檢察機關提出的建議屬何種類型，僅作為法院發現再審案源的一種途徑，因而如果法院啟動再審程序，均應屬法院依職權啟動再審程序，屬法院自糾范疇。如是，法院在再審判決書中就無須涉及表明檢察機關參與監督的相關事項。另一種理解認為，當檢察機關對某個案件發出一般性之建議的同時，人民法院根據建議判定該案滿足再審立案的要求而發動再審程序的情況歸于人民法院依職權發起再審。當檢察機關對某個案件發出再審的建議后人民法院根據該建議發起再審的情況則不歸于人民法院依職權啟動再審的情況。筆者的觀點更傾向于后者。第一，檢察機關發出再審檢察建議，不需要與法院事前溝通。檢察機關發出再審檢察建議是依法提出，是檢察機關履行民事審判監督職責的體現，如果要事前與法院溝通，是不是要看法院的臉色，法院不同意的，我們是否就不再提出？如是，法律的地位在哪里，檢察機關的法律監督職責在哪里？其次，檢察機關提出再審檢察建議，是經過檢委會討論決定的，不因法院不同意或不采納建議，就撤回建議或不提出建議。再次，法院啟動再審程序是因為檢察機關的再審檢察建議的理由成立，法院再審法庭要針對再審理由或事由進行質證，這也充分體現了再審檢察建議書的法律監督性質，體現了再審檢察建議被法院采納不是法院自糾行為，而是檢察機關履行法律監督的結果。

實務中，出現法院規避再審檢察建議情況。如檢察機關提出再審檢察建議明明先于法院自糾程序，有的法院卻說自己先發現，對檢察機關的再審檢察建議置之不理。針對這種情況，檢察機關可以啟動民事調查核實權，查明事實真像，查明確屬法院有規避行為的，可以提出糾正違法意見。

（二）法院消極處理再審檢察建議的應對

法院消極處理再審檢察建議的情形主要有四種。一是不受理再審檢察建議書。二是受理后不立案審查。三是立案審查后遲遲不做出裁定是否再審。四是裁定再審后遲遲不開庭做出再審判決。對第一種情形，《民訴法》修訂后應該不成問題。許多法院會予以受理。當出現后三種情形時，檢察機關可以向法院依法提出糾正違法意見。當然，這需要立法的跟進。因為法律的不完善，會使檢察機關法律監督喪失“依據”。

（三）去除立法的協商性和監督的協商性

從十多年來的立法情況來看，由檢察院作為監督者、法院作為被監督者共同制定、簽署有關再審檢察建議的規范性文件的做法很普遍，甚至有些檢察院在是否提出再審檢察建議也要事先與法院溝通。筆者認為，這實質上是在上位法缺失的情況下檢察機關履行審判監督權的一種無奈選擇。這種協商性立法和協商性監督其消極作用是明顯的，即協商性立法和協商性監督會被被監督者無限擠壓，使監督者最終難以實現監督的目的，甚至偏離監督的軌道。所以，《民訴法》修訂后，筆者認為，要以此為契機，去除再審檢察建議立法的協商性和監督的協商性，通過高層不斷完善法律，確保檢察機關更好地履行民事訴訟監督職責。

（四）建立引導優先適用再審檢察建議的機制

第一點，基層民事檢察部門對可以提請抗訴的案件，應當優先適用再審檢察建議。一方面基層民事檢察部門可以提請抗訴的案件相對較少，民事檢察人員辦案壓力相對較輕，可以優先考慮減少當事人的訴累。第二點，基層檢察機關層級較為扁平化，檢察委員會的召開程序相對簡單，討論事項也相對較為集中。第三點，基層檢察機關與同級人民法院的溝通也更為方便。對于市級或省級的民事檢察部門，特別是地市級的民事檢察部門，對某些法院采納率較高的類型案件，可以優先適用再審檢察建議，如虛假訴訟案件以及社會影響較大的案件，因為虛假訴訟一旦被查證屬實，必然引起再審的結果。故對于這類案件，可以優先適用再審檢察建議。還有就是社會影響較大的案件，通過再審檢察建議程序，經過檢察委員會的討論做出結論，結果將會更加客觀公正并有說服力，也更有效率，快速、便捷地回應公眾的關注。相對于其他情況的案件，也可以通過類似于上述考核等級制，引導經辦的檢察機關工作人員全面行使其再審檢查建議監督的方式。如酌量加強再審檢察建議的考核力度，提高其權重方式，使再審檢察建議與提請抗訴之間存在可選擇的空間。

［1］李德恩，李江寧，陳祺.論再檢察建議的制度化［J］.吉首大學學報（社會科學版），2012（5）.

［2］李新生.民事行政檢察工作重點與案件審查實務［M］.中國檢察出版社，2013.

［3］湯維建.新民事訴訟法的理解與適用［M］.中國檢察出版社，2013.

［4］鄭帆.再審檢察建議研究［J］.法制與社會，2013（21）.