加強高校基建、修繕工程事前審計監督的思考

□施 晴

隨著社會主義市場經濟的發展和教育改革的深化，高校普遍處于大發展階段，招生規模不斷擴大，在校生數量劇增，院校硬件建設力度也相應增大。伴隨著校區整合的進展，改造、擴建、裝飾、修繕等工程項目越來越多;特別是新校區建設的啟動，大批新建工程開工，基建項目投資逐年增加。如何保證建設資金使用安全、防范風險，確保工程投資的真實性、合法性及效益性，是高校工程審計人員面臨的重要問題。但許多高校在這方面的工作仍停留在事后審計環節，即主要集中于對工程結算的審計，而對事前的項目決策、招投標、合同訂立以及對事中的工程變更、現場簽證的審計監督等環節重視不夠。事實上，建設項目的前期和實施階段的管理環節較多且至關重要，若職能部門出現工作失誤，再加上相關部門把關不嚴的話，將導致招標過程、合同訂立、工程變更及現場簽證等方面管理不規范，由此造成的損失在工程結算階段將很難挽回。本文就如何在新形勢下加強高校基建、修繕工程事前審計監督談幾點看法。

一、把好項目“源頭”關

高校的建設項目在工程開工前進行的項目論證、項目可行性研究、立項審批、初步設計等過程，審計部門都應參與其中進行審計監督。建設項目在工程開工前，相關部門必須辦理好開工前的審計手續。項目開工前的審計，主要由監察審計人員會同學校的主管領導、國資處、財務處、基建處及相關部門審核項目的基本建設程序執行情況、項目建設的規模、項目的批準總投資情況，核驗有無超規模、超標準的情況及項目建設資金來源渠道的合法性，弄清楚當年資金的落實情況及已到位資金的真實性，確保項目前期資金使用的合法性、合規性，同時，完成相關法律、法規、規章制度中指明需要審計的其他事項。綜上所述，對項目建設在事前作出科學的決策，選出最優的實施方案，是從源頭上把關，能使得項目資源的配置更為合理。

二、以項目招投標工作為抓手

(一)招標中采用工程量清單。我國《建設工程工程量清單計價規范》(GB 50500—2003)自2003年7月1日起正式實施，隨之取代了傳統的定額計價制度，它符合我國當前工程造價體制改革的要求，即“控制量、指導價、競爭費”的原則，滿足了競爭的需要，有利于實現風險的分擔，更有利于建設單位對投資的控制。GB 50500—2008 規范在此基礎上進一步推進工程量清單計價改革，完善市場形成工程造價的機制。規范強調，全部使用國有資金投資或國有資金投資為主的建筑、裝飾、市政等工程建設項目，必須采用工程量清單計價。GB 50500—2013 規范則進一步強調招標工程量清單必須作為招標文件的組成部分，其準確性和完整性應由招標人負責。使用國有資金投資的建設工程發承包，必須采用工程量清單計價，同時國有資金投資的建設工程招標，招標人必須編制招標控制價。投標人必須按招標工程量清單填報價格，投標人的投標報價高于招標控制價的應予廢標。由此可見，編制高質量的工程量清單及準確的招標控制價，對于保證招標工作的順利開展、工程建設有序實施、工程造價控制、索賠責任區分、工程結算都具有重要意義。工程量清單計價模式要求建設單位在招標前編制出統一的工程量清單，與招標文件一起發給投標人，建設單位就此承擔工程量是否完整、準確的風險。由于目前高校基建部門專業技術人員數量不足，一般新建工程項目的招標工作常常依賴招標代理機構完成。基本程序為:由基建處公開招標確定一招標代理機構，負責編制工程量清單、招標控制價及招投標相關事宜，然后由監察與審計處再委托一家具有相應資質的工程造價咨詢機構審標。根據以往的情況，有些項目用來審標的費用占到編標費的30%～40%左右，且實施后的效果也并不理想。目前改進后的做法是:由上述兩部門分別選擇兩家工程造價咨詢機構，同時背對背編標。編標完成后將咨詢成果提交委托方，然后再組織核對。主要針對分部分項工程清單工程量、項目特征描述是否準確、清晰，有無漏項;措施項目中單價項目、總價項目的確定是否恰當;單價的套用是否合理，重點核對換算定額單價項目及補充定額項目套價差異;費用的計取是否準確，是否根據當地工程造價管理部門頒發的文件及規定、招標文件相應條款確定取費費率。若核對結果出現較大偏差，則按照協議扣減相應的編標費。實施結果證明，這樣操作提高了招標控制價的準確度，也減少了審標的工作量，并且最大限度減少投標方與招標代理機構串通的可能。

(二)嚴格投標報價的審核，杜絕不平衡報價。對于為數不多的高校新建工程項目，招投標工作一般在工程所在地的公共資源交易中心完成。以2014年12月完成招標工作的江蘇工院學生公寓15#樓為例，招標控制價為1764．56 萬元，中標價為1341．01 萬元。評標采用的是經評審的合理低價法，且為資格后審式，評標委員會的成員共5 人，其中招標人代表1 人，專家4 人。評標專家確定方式為:在政府組建的專家庫中隨機抽取，抽取結果采用語音系統自動通知。所有程序均按相關法律、法規和制度執行，全過程接受公眾監督，杜絕了違法違紀行為發生。對于絕大多數修繕、改造項目，一般由院國資處組織招投標工作，所有工作在學院內完成。通常評標委員會由基建處代表、院內專家或院外聘請專家組成，國資處領導、監察與審計處派人員全過程參與監督。采用工程量清單來實施招標工作，可以將所有的工程量清單統一公布出來，便于對各投標人的報價進行比較，也給后面的評標工作帶來方便。一般情況下，高校采用的是經評審的合理低價法，即在資格條件、專業技術水平、施工組織、項目管理機構人員配備均滿足招標工程需要的前提下，將投標價格作為各投標人的重要競爭點。在對項目的價格評審中，不僅要評審項目的總報價，而且要詳細分析項目中各子項的報價情況、措施項目及其他項目的報價情況，檢查這些項目報價是否合理。重點審查工程量大、主要材料單價較高的子項，分析其單價構成是否合理，有無嚴重不平衡報價。力爭選擇出一家報價合理，既不低于成本價、也不存在嚴重不平衡報價且技術力量強、信譽良好的施工單位中標，確保工程質量，節約工程投資。在結算審計中，要防止中標單位通過不平衡報價來獲得超額利潤。不平衡報價是相對通常的平衡報價(正常報價)而言的，指在總報價不變的前提下，抬高項目中某些分項工程的報價，而降低另外一些分項工程的報價。這是一種投標策略，是投標人獲得更大利潤的一種手段。具體來說，對于一個有經驗的承包商，他通過研究招標文件和現場勘查，可能比業主更清楚實際即將發生的工程數量。當發現招標工程量清單存在漏項或兩者之間有較大差別時，就可以通過采用不平衡報價法獲得超額利潤。對于目前院內一些工期較短的修繕、改造工程來說，不平衡報價主要表現為“多收錢”，一般通過分項工程數量變化來調整綜合單價實現。為了防止這一現象發生，建議在保證編標質量的前提下，評標時做好以下電子清標工作:一是將各投標單位的投標報價的各子目的合價和綜合單價與平均價或標底價進行比較，然后列出綜合單價偏差率超過±10%且合價金額與平均值或標底值的偏差金額大于一定數額的條目;二是對超過總造價一定幅度的主材進行清標分析，計算與基準價的偏離值;三是實施報價合理性扣分，與合理性分析基準值相比較偏差率超過±10%且合價偏差金額超過一定數額的子目，每項進行扣分。綜上所述，從源頭上約束投標方的不平衡報價。

(三)力求招標過程的公開、公平、公正。高校建設工程項目招投標是為了在公平、公正的原則下通過公開競標的方式來選擇合適的承建單位，從而使項目的投資效益實現最大化，并避免徇私舞弊。在對建設工程項目招投標監督過程中，應嚴格執行國家的法律法規及學校的各項規章制度及管理辦法，規范運作。一是嚴格審查招標文件，并對評標、定標辦法提出建議和意見，完善招標文件會審、會簽制度，強調職能部門不得以時間緊為由，規避事前審計，對報審后招標文件的內容，職能部門不得擅自作實質性的修改;二是對確定為邀請招標的項目，審查是否符合招投標法及本單位的相關規定;三是對于投標人方面，重點審查是否有不具備資質的投標人參與投標，嚴禁質級較低的施工企業為了承攬到工程項目掛靠在質級較高的施工企業名下，在項目中收取高額費用，又不能確保工程質量，從而嚴重損害了建設單位的利益;還應審查有無投標人與招標代理人串通或投標人相互串通，以弄虛作假的手段中標的情況。

三、提高合同審計的重視度

施工承包合同應按照相關法律、法規訂立，明確承包內容、范圍、價款、工期和質量標準等;明確承發包雙方的職責、權利和義務，合理分攤承發包雙方的責任風險。合同文本應力求做到依據確鑿、條款清晰、措辭準確，以保證合同的順利履行，避免施工中和結算時發生爭議。

(一)重點審查合同中關于施工質量、工期等方面的條款，明確合同價款約定。施工承包合同從起草到簽訂、執行的全過程，監察與審計處必須參與審計監督。重視合同審計，除認真審查合同的簽訂程序是否符合規定、合同文本格式是否正確外，還應審查合同條款是否與招標文件的相應條款一致，嚴格審查合同中關于施工質量、工期及造價等方面的約定。如工程質量、工期未達約定標準的違約責任;停工、窩工造成的損失計算及不可抗力的界定范圍等。

1．明確合同中的價款約定是關鍵點。高校實行工程量清單計價的工程應采用單價合同方式，即合同約定的工程價款中包含的工程量清單項目綜合單價在約定條件內是固定不變的，只有工程量可以調整。工程量清單項目綜合單價在約定條件之外允許調整，調整的方式和方法應在合同中有所約定。

2．科學合理地選擇合同。對于校內大多數修繕、改造項目，工程范圍清楚明確、技術難度較低、施工工期較短，建議采用總價合同。合同總價一次包定，固定不變，即除業主原因導致的增減工程量和設計變更外，不再因為環境的變化和工程量的增減而變化，這樣有利于業主對工程造價的控制。

總而言之，必須在合同中就工程實施、結算及保修過程中可能產生的職責不清、互相扯皮、影響造價、延誤工期等因素進行事先約定，經法律形式確定下來，確保合同雙方嚴格依約履行各自的義務和職責。

(二)注重合同細節的評審。施工合同糾紛多數情況下源于工程價款結算方式，如工程款如何撥付、設計變更單價如何審定、工程量偏差過大情況下綜合單價如何調整、人工材料價格異常變動的處理方法及因不可抗力事件導致的費用分攤等。為了避免工程竣工結算時引起價格糾紛，建議在合同文本中對相關內容事先進行約定。如采用固定單價計價的施工合同，可在合同中約定綜合單價所包含的風險范圍和風險費用的計算方法，在約定的風險范圍內綜合單價不再調整;同時合同中應明確約定風險范圍以外綜合單價的調整方法，若施工期間遇到人工、材料價款變化異常等情況，應按合同約定的調整方法予以調整。對于工程量清單項目工程量的變化幅度超過15 %的，為維護合同的公平，應作以下規定:當工程量增加15 %以上時，其增加部分的工程量的綜合單價應予調低;當工程量減少15 %以上時，減少后剩余部分的工程量的綜合單價應予提高。新綜合單價的確定原則和方法包括套用定額、價格信息的采用，管理費、利潤的取定;是否考慮讓利幅度，新增部分分部分項工程量是否計取措施費、規費、稅金等。由于招標時工程量清單項目特征描述有誤，與設計施工圖紙不符的，應按新的項目特征確定工程量清單項目的綜合單價。其確定原則應由承包商根據投標報價的口徑重新計算，由業主認可之后進行調整。由于招標文件中工程量清單漏項或是非承包人原因的工程變更，造成增加新的工程量清單項目，其對應的綜合單價按下列方法確定:一是合同中已有適用的綜合單價，按合同中已有的綜合單價確定。二是合同中有類似的綜合單價，參照類似的綜合單價確定。三是合同中沒有適用或類似的綜合單價，由承包人提出綜合單價，經發包人確認后執行。對以獨立費形式出現的新增報價，應規定其最高限額，若超出規定的最高額度，則由職能部門會同監察與審計部門共同審定，作為工程結算的依據。為防止施工單位編制竣工結算時高估冒算，損害國家利益，在合同中增加工程審計條款。根據蘇教審(2013)6號文及學院工程項目審計的相關辦法，約定如下:單項工程核減率超過10%的，其審計費用全部由施工單位承擔，并由建設單位從施工單位工程款中扣除(下同);單項工程核減率在8%～10%(含10%)之間的，其審計費用由建設單位承擔20%，施工單位承擔80%;單項工程核減率在5%～8%(含8%)之間的，其審計費用由施工單位承擔20%，建設單位承擔80%;單項工程核減率在5%及其以下的，其審計費用由建設單位承擔。

四、結語

高校基建、修繕工程審計監督是對建設項目進行全過程、全方位的管理和掌控，為此必須創建一套行之有效的機制，前移審計質量監督關口，加強事前、事中審計監督，嚴格工程竣工結算審計，及時發現項目建設過程中存在的問題和管理上的薄弱環節，不斷提高建設項目管理水平，有效防止建設資金浪費，使其發揮應有的經濟效益和社會效益。

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［2］夏泰龍．淺談建設工程施工合同管理［J］．中國高新技術企業，2009，14:235

［3］任德瑜．淺議高校基建審計應注意的幾個環節［J］．低溫建筑技術，2008，5:153～154