用好管好高校教育經費的路徑選擇

摘要：近年來，隨著高校教育經費投入的大幅增加，提高高校教育經費使用效益與效率的任務倍加迫切。我國高校教育經費使用管理中存在國家高校經費劃撥的指標依據和校內經費分配的自主權有待完善和提高，高校教育經費缺乏后期使用效益分析、反饋和相應監管機構，科研經費的撥付、預算管理、使用等環節缺乏靈活性和嚴謹性等問題，并提出了國家采取競爭性經費方式、高校提升二級學院經費分配的自主權，設立經費管理委員會和獨立的第三方監督評估機構、利用凈現值法衡量經費使用效益，完善科研經費管理政策與制度等解決措施。

關鍵詞：高校教育經費；效益與效率；路徑選擇

中圖分類號：G475文獻標識碼：ADOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2015.06.0028

2012年國家財政性教育經費支出21 984.63億元，占國內生產總值4%以上，達到了我國財政性教育經費支出占國內生產總值的比例達到4%的目標。但隨著財政性教育經費投入的大幅度增加，用好管好教育經費的任務更加突出。2013年4月15日教育部下發了《關于開展“教育經費管理年”活動，進一步用好管好教育經費的通知》，通知中教育部已把2013年確定為“教育經費管理年”，并提出了“進一步用好管好教育經費，促進事業科學發展”的概念。2014年3月3日國務院發布了《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》，意見中明確提出改進科研項目資金管理的措施。除此之外，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》（ 2010-2020年）中也提到了要加強教育經費的使用和管理。2013年，全國教育經費總投入為30 364.72億元，比上年27 695.97億元增長9.64%，其中國家財政性教育經費為24 488.22億元，比上年的22 236.23億元增長10.13%。高校教育經費數量之大，若不能規范、有效、公平地利用，就會影響高校四大職能的有效發揮，降低高等教育的效率與公平，不利于加強高校廉政建設，也不符合高等教育持續發展的要求。因此切實加強教育經費的使用和管理，提升高校教育經費的使用效益與效率，提升高校教育質量，促進高校內涵式發展，為我國特色社會主義建設輸出更多可用之才。

一、用好管好高校教育經費的內涵與必要性

（一）用好管好高校教育經費的內涵

高等教育經費是投入高等教育領域的、用于培養人才的貨幣表現。狹義上的高等教育經費是指國家投入于高等教育事業的公共財政支出，包括教育事業費（即學校的人員經費和公用經費）和教育基本建設投資（修建宿舍和購置大型教學設備的費用）等。廣義上的高等教育經費，是指國家、各級政府、社會及個人直接投放于高等教育的費用，它包括財政撥款（含教育事業費撥款、基建撥款、科研撥款、其他撥款）、事業收入（含學費等）、校辦企業和銷售與服務收入用于教育的經費、社會捐助收入以及其他收入等。本文在此采用廣義的高校教育經費內涵，并著重強調了其中的科研經費。

“用好”高校教育經費即指恰當數量的經費用到有需要的地方，在這個過程中要明確“用多少教育經費”和“用到什么地方”這兩個關鍵點。“管好”高校教育經費即指三部分：用的過程中依據是什么、怎么執行、誰來監督；用后如何評價；后期經費使用的信息如何保存、處理。這三部分應該環環相扣，即后期經費使用的信息評價、處理應該成為前期如何使用經費的依據和準繩。

（二）用好管好高校教育經費的必要性

1.用好管好高校教育經費是高校四大職能發揮的重要保障。高等教育的職能是人才培養、科學研究、服務社會、文化傳承與創新。在這四大職能中人才培養和科學研究都離不開必要的經費支持，經費是人才培養和科學研究的物質基礎，經費的充足性、公平性和使用的效益性影響著教育資源的分配和管理，作用于高校人才培養的全過程，最終決定了高校是否可以培育出高質量人才來服務社會，創造出更多科研成果用于文化的傳承與創新。可見，用好管好高校教育經費是高校四大職能得以運轉發揮、高校內涵式發展得以實現的前提、基礎和保障。

2.用好管好高校教育經費是實現高等教育效率與公平的迫切需求。實現高等教育的效率與公平體現了用好管好高校教育經費的實質與目的，而用好管好高校教育經費是實現高等教育的效率與公平的途徑和迫切需求。教育經費資源是有限的，經過合理的分配使教育經費公平下撥并突出作用于有迫切需要的地方，經過有效地利用使有限的經費資源達到效用最大化和使用最優化，從而促進高等教育效率與公平的實現，統籌促進高等教育事業的全面發展。

3.用好管好高校教育經費是拒絕高校腐敗、加強廉政建設的重要途徑。用好管好高校教育經費尤其是科研經費，提升科研資金在項目管理、預算管理、經費使用、外撥經費等環節的合規性、合理性、真實性和相關性，杜絕科研經費管理中的形式主義作風，提高科研經費管理制度水平，不斷促進科技創新和教育事業健康發展、科學發展，這是對國家的科研資金負責，對國家的科研工作者負責，對國家的科研事業負責，心中常常肩負起這樣的責任才可以拒絕腐敗，保有廉政之風。

4.用好管好高校教育經費是高等教育可持續發展的必然要求。高校要用可持續發展觀統領高等教育工作全局，科學定位，內涵發展，提高質量，加強管理。而完善中國特色現代大學制度、做好高等教育可持續發展的關鍵是做好其物質支撐的可持續發展，即用好管好高等教育經費，遵循高等教育發展的內在規律，不斷優化資源配置，使經費的用處恰當、準確，經費的用量合理、有依據，經費的用法高效、公平。

二、我國高校教育經費在使用中存在的問題及其原因

（一）我國高校教育經費使用中的主要問題

1.中央財政經費劃撥額度存在地區差異和高校差異。中央財政通常更側重于“985”類高校，為它們定期撥付專項資金，經費撥款的校間差異明顯，見表1。雖然經費撥款的地區差異日趨緩解，但仍存在問題，見表2。有些學校和地區因為缺乏經費而導致教育事業停滯不前，相反另一些學校和地區由于教育經費過剩導致經費使用效益和效率低下，造成資源浪費嚴重。

表1各高校“985工程”二期中央專項資金額度中央專項資

金額度/億元高校>20北京大學、清華大學6-9北京航空航天大學、北京理工大學、哈爾濱工業大學、復旦大學、上海交通大學、南京大學、浙江大學、中國科學技術大學、西安交通大學、西北工業大學、國防科技大學4-5中國人民大學、中國農業大學、北京師范大學、南開大學、天津大學、東北大學、吉林大學、廈門大學、武漢大學、華中科技大學、中山大學、四川大學2-4大連理工大學、同濟大學、東南大學、山東大學、中國海洋大學、湖南大學、中南大學、華南理工、電子科技大學、蘭州大學、重慶大學<2中央民族大學、華東師范大學、西北農林科技大學數據來源：“985工程”二期驗收報告

表22013年普通高等學校生均公共財政預算教育事業費地區數額/元地區數額/北京市47629.14湖北省12528.95天津市23046.92湖南省12995.41河北省12904.36廣東省14186.45山西省10941.96廣西壯族自治區13382.09內蒙古自治區15356.47海南省15164.7遼寧省12493.59重慶市12358.08吉林省12852.09四川省12012.4黑龍江省11594.71貴州省14957.26上海市30186.34云南省12825.88江蘇省14836.89西藏自治區27378.79浙江省13765.91陜西省12934.96安徽省10102.66甘肅省10497.46福建省11201.53青海省16504.51江西省12638.4寧夏回族自治區17665.66山東省11545.88新疆維吾爾自治區15372.47河南省10681.49數據來源：教育部網站公布的2013年全國教育經費執行情況統計表

2.高校二級學院經費自主權不足。我國高校長期以來實施集權式財務管理體制，雖然通過資金集中管理增強了高校對資金的宏觀調控能力，但高校的職能部門擁有大量經費的管理權和二次分配權，而作為高校中的二級學院卻缺乏足夠的經費自主權，這大大挫傷了其辦學的質量和積極性。除此之外，經費劃撥層級過多導致管理效率低下，行政權力的過多干預使得學術權力在教育經費分配中沒有起到應有的作用，易導致行政權力與學術權力的沖突。并且經費劃撥到院級時缺乏必要的量化分析，使得院級所獲經費數額不能與教學過程所需匹配，導致資金短缺或資金浪費。

3.高校教育經費缺乏后期使用效益分析、反饋和相應監管機構。無論是國家劃撥經費還是高校內部分配經費都應該是一個首尾相接的過程，前期的經費劃撥與后期的經費效益分析反饋應相互聯系。首先，我國多強調經費劃撥的公平性和充足性，而忽略了經費使用效益與效率的分析，這就使得經費使用的規劃和限制不夠合理，也使得經費的劃撥變得重復和盲目。柯佑祥認為，我國教育財政投入具有典型的物力資本投資的特性，強調短期的經濟效益，偏好教育發展規模勝過偏好教育發展質量[1]。其次，我國缺少相應獨立的教育監管或審計機構對經費的使用進行監督，目前大部分評估部門都是隸屬于政府或學校，這就使得評估結果缺乏公正性、可靠性。當然國家也應該制定相應的法律來懲處經費使用不利的行為，只有在法律的約束下，第三方評估監管機構才能切實發揮作用。除此之外，評估監管機構的結果應該面向大眾公布，接受社會和廣大師生的監督，使財務在陽光下變的透明起來。政府和高校也可借此便于進行相應的數據分析，以此作為劃撥經費、考察教育質量的依據。

4.科研經費的撥付、預算管理、使用等環節缺乏靈活性和嚴謹性。2012年，我國科研總量投入就已經居世界第三，我國科技經費每年度投入過萬億元，科研項目分為縱向項目和橫向項目，其中縱向項目又分為國家級、省部級和其他縱向項目等。首先，目前我國科研項目經費投入方式基本是按照不同項目類型和等級確定經費資助強度，通常同等類型和等級的項目經費定額數量基本相同，而較少按照項目的實際情況差異性撥付，并且科研經費通常是分段進行撥付，較少根據項目的完工進度實時進行調整，使得經費的投入缺乏靈活性，易造成經費的冗余或不足。其次，項目申請者在科研項目經費預算編制過程中缺乏財務人員、審計人員的參與，缺乏定量的預算研究，并且經費預算通常按未來三四年的時間進行規劃，使得科研經費預算不夠精細準確。再次，高校的科研經費財務信息化平臺多由高校單獨設計，國家在財務信息化平臺建設方面缺乏統一的規范和標準，不利于全國范圍內科研經費數據的比較分析和共享。高校在科研經費的使用管理方面也存在一些漏洞。例如在經費報銷時存在“只認發票，不看用途”的問題，并且管理部門按照經費管理要求通常把經費報銷時間設定在一定期限之內，使得大部分研究者要在研究還沒開始前就先把錢預付出來，這就使得一些研究者臨時拼湊其他發票用于報銷，導致實際報銷內容與未來經費支出事實不符。在經費使用過程中也不乏存在個別科研人員套用套取資金、個別科研項目利用虛假合同將外撥經費撥付給關聯公司進行資金轉移等行為。

（二）導致我國高校教育經費問題嚴重的原因

1.我國教育經費行政管理體制不健全。一是大學長期以來實施集權式財務管理體制，雖然通過資金集中管理增強了高校對資金的宏觀調控能力，但教育經費的管理權和分配權多集中在職能部門，使得真正使用經費的二級學院在經費分配方面缺少自主性和針對性。二是我國教育經費的劃撥層級過多，行政權力的過多干預使得學術權力在經費劃撥中處于弱勢地位，導致經費劃撥不夠準確、效率較低。三是國家經費劃撥的指標依據不夠完善，考慮的劃撥因素較為單一，經費劃撥的方法不夠靈活。校內經費分配時也缺乏必要的量化分析，使得教育經費的分配不夠準確，從而較低了使用效益。

2.我國教育經費監督體制不完善。首先，國家和高校對于教育經費使用情況的分析、監督、評價方面的意識不足，較為盲目地追求經費的數量充足與否以及經費是否按時撥付，而忽略了其使用效益與效率的高低。其次，我國在對教育經費使用情況的第三方評估監管機構設置方面有所缺失，相關的法律法規也不夠完善，大部分仍較為依賴政府部門和高校部門進行監督和評估，削弱了評估的獨立性和客觀性。再次，教育經費使用情況的評估結果和報告數據較少公開，沒有充分利用信息化技術和新型網絡平臺對數據進行挖掘和發布，使得經費使用變得盲目和無度。

3.我國教育經費的分配機制僵化。首先，我國教育經費的撥付方式不夠靈活，針對性較差，較少根據使用情況進行相應的調整。其次，在編制經費預算的過程中，財務人員參與的意識較為薄弱，沒有發揮其專業知識所應起到的作用。再次，國家對于財務信息化平臺建設方面缺乏統一的指導，降低了經費使用數據的可比性，不利于對經費使用情況進行分析。除此之外，我國對于科研經費如何使用管理缺乏較為具體的規定和指引，經費使用的獎懲機制也不夠完善，使得經費的使用效益與效率大打折扣。

三、用好管好高校教育經費的實施策略

（一）采取競爭性經費劃撥方式

當前我國高校教育經費總量大，但存在經費使用效益與效率低下等問題，例如梁功平認為4%這個總量目標下的地區間教育資源分布不平衡、教育支出結構優化、教育經費的使用效率、教育投入與事業改革有效匹配、社會投入占教育總投入比重逐年下滑等問題反而可能被忽略甚至掩蓋[2]。因此筆者建議應在經費劃撥環節營造競爭性氛圍，根據各高校經費使用情況、缺口程度和高校排名來劃撥經費。這里的高校排名不單單指綜合排名，還包括特色專業排名、特色學校排名等，這樣使得經費不再一味地向“985”、“211”類高校傾斜，而是提升特色學校和特色專業的教學科研水平。除此之外，在經費分配方面可以借鑒美國教育券方式，即政府把以前直接投放到高校的教育經費按照生均單位成本折算后，以固定面額的有價證券（即教育券）的形式直接發放給家庭或學生，教育券可以沖抵全部或部分學費，高校憑收到的教育券到政府部門兌換教育經費，用于支付辦學所需。這樣的形式可以使得高校教育經費的數量與招生數相匹配，避免產生經費過旺、使用效率低的狀況，同時也可促進高校拓寬籌集經費的渠道和形式。但不同的是，由于我國教育資源地區分配不均，所以不能采取學生憑教育券自由選擇學校就讀不再受地區限制這種形式，否則將會出現擇校入學集中于某些地區和某些學校的現象。

（二）提高二級學院教育經費分配的自主權

在高校內部應該加大二級學院經費分配的自主權，將高校職能部門的經費劃撥權力部分下放到院系，由系根據實際教學和科研情況將經費需求數量上報到學院，由學院進行匯總、審核上報到校，再與高校職能部門的計劃分配數量進行對比和修改，由經費管理委員會進行投票表決，最終確定經費劃撥數量，使得學術權力與行政權力較好融合、彼此約束。在這過程中職能部門應該做的是限制經費劃撥數量的最高值，院系應該做的是在最高值范圍內確定具體數值，并且不能僅僅采用增量預算方法，而應建立以“問題”為導向的預算體系框架去準確估計預算規模。當然無論是院系申報的數量需求，還是職能部門計劃的數量，都應該根據經費信息化平臺上公布的院系前期經費使用情況來確定。這樣學院在財務上便可以實現自主運行、自我發展、自我約束，從而增強學院的辦學自主性和活力。

（三）設立經費管理委員會和獨立的第三方監督評估機構

伍松濤和李善民認為，從創新大學內部財務管理體制和機制視角來看，大學推進科學化精細化管理可以從明確基本管理原則，全員參與管理改革、創新大學經費管理體制，建立標準化精細化和流程化的制度規范體系等方面展開[3]。基于這個思想，筆者認為政府和高校應該設置經費管理委員會。政府經費管理委員會成員包括學校、社會、企業等各方利益代表，高校經費管理委員會成員包括學生、教師、行政、財務人員以及校領導等多方利益代表，并依據他們受決策影響自身利益的程度和自身地位、權威指數等分配表決權重，由其對經費使用和劃撥進行投票表決，若屬于重大經費事項則由出席會議人表決權的三分之二表決通過，經費收益當事人沒有表決權，應該回避；若屬于一般經費事項則由出席會議人表決權的二分之一表決通過，經費收益當事人沒有表決權，應該回避。除此之外，由于經費管理委員會隸屬于政府或高校，它的公平性、權威性必然會受到挑戰。對此，范海燕和于朋認為應該調整教育事業費內部結構，完善高等教育經費的落實和執行情況的監督機制[4]。基于這個思想，筆者認為需要設立獨立的第三方監督評估機構，實現相輔相成、彼此約束。第三方監督評估機構應權衡好定性指標與定量指標在評估體系中的應用，讓評估指標體系對于不同類型的評估對象都具有適用性，同時也應在評估體系的設計中將合格評估與選優評估較好的結合起來。第三方監督評估機構也應定期公布經費監督審計報告，分為中期報告和年度報告，中期報告又包括月份、季度、半年期報告，分析經費的投入、支出以及使用效益，并對經濟發展程度相當的省份、城市以及處在同等水平的高校進行橫向、縱向以及綜合比較，以此作為日后經費劃撥的依據。無論是經費管理委員會抑或是獨立的第三方監督評估機構都應利用凈現值法、內含收益率法等分析高校重大投資項目的可行性以及效益，增加結果的可靠性和準確性。

（四）完善科研經費管理政策與制度

首先，國家應在不同類型和等級的科研項目既定的定額經費內，根據科研項目的實際情況進行上下浮動的靈活經費撥付，對于大型重要的科研項目應將現行的經費撥付模式改為先預付一定數量的科研經費，剩余的按照項目的完工進度實時撥付，項目的完工進度可以按照累計實際發生的成本數額占預計總成本數額比例確定，這樣可以減少科研經費冗余，提高經費的使用效率。其次，應對研究者進行科研經費使用方法培訓，或在每個院系設置一個科研經費財務人員崗位，以方便在科研項目經費預算編制過程征求和考慮財務人員和審計人員的建議，運用定量分析和財務管理分析方法細化經費的使用目的和數量，并結合科研的實際情況、驗收情況采取預算調整機制從而提高預算的準確性。再次，國家應完善科研經費管理制度，強化對科研經費使用用途與流向的有機監管，加強科研項目的信息公開，按照統一的數據結構、接口標準和信息安全規范建立科研項目經費使用網絡平臺，將不同地區、學校、等級和學科的科研項目經費使用情況按經費來源和數量、支出用途和數量、部門、時間等統一顯示歸類錄入系統，科研項目的決算報表、驗收情況也應顯示在網絡平臺上，研究者報銷經費時需要登錄系統輸入經費支出的明細信息，并打印出電子憑證，經過財務部門進行匹配核實并蓋章后可以報銷，如有不符，則應進行調查和說明，以這種透明的方式接受政府、社會、企業、學校人員的監督。

注釋：

①新華網.今年我國財政性教育經費支出占GDP比例首次實現4%[EB/OL].（2012-03-05）[2015-02-10].http：//news.xinhuanet.com/society/2012-03/05/c_111602611.htm.

②教育部，國家統計局，財政部.2013年全國教育經費執行情況統計公告[EB/OL].（2014-10-31）[2015-2-15].http：//www.jyb.cn/info/jytjk/201510/t20151014_639638.html.

[參考文獻]

[1]柯佑祥.教育財政偏好及其規范[J].教育研究，2010（3）：23-28.

[2]梁功平.財政性教育經費占GDP比重的理論與實踐分析[J].財政研究，2013（7）：67-70.

[3]伍松濤，李善民.高等教育經費科學化精細化管理的路徑選擇：基于大學內部財務管理視角[J].教育財會研究，2012（6）：10-15.

[4]范海燕，于朋.中國地方高校預算內教育經費的差異性研究[J].教育與經濟，2013（1）：62-66.

（責任編輯王婷婷）

On the Path Selection of Higher Education Funds Management

ZHU Shi-ming， ZHAO Ming-mei

（School of Education， Tianjin University， Tianjin300072， China）

Abstract：In recent years， with a substantial increase in funds for higher education， the task improving the effectiveness and efficiency of the college education funds is getting more and more urgent. This paper focuses on the problems in the use and management of college education funds， such as the indicators of allocation of funds and autonomy of the national campus university funds ， the lack of post-benefit analysis， feedback and corresponding regulatory agencies of college education funds， the lack of flexibility and rigor in allocation， budget management and use of research funds. Then it proposes that the state adopt a competitive funding approach， colleges need to enhance the autonomy of the allocation of funds in secondary school， establish the funds management committee and the independent third-party monitor and evaluation mechanism on the effectiveness of the use of funds in NPV， and improve the management of research funds policy and system.

Key words：funds for higher education； effectiveness and efficiency； path selection