元治理：現代國家治理體系的理論參照

[摘 要] 源于西方國家的治理理論是我國公共治理領域的熱門話題，并被經常用來裁剪我國國家治理體系現代化進程，卻忽略了“治理失靈”的存在和我國的特殊國情。元治理理論是對治理理論的批判、超越，更符合中國“強政府”的基本國情和偏好科層治理的歷史慣性。因此，在推進國家治理體系和能力現代化進程中，元治理理論可以成為相應的理論參照。

[關鍵詞] 元治理；治理現代化；國家治理體系

[中圖分類號] D035 [文獻標識碼] A [文章編號] 1008—1763（2015）02—0105—05

Abstract：Originated from the western countries，Governance Theory， a hot topic in Chinese public management field，is always used to supervise the modernization of govemance systems in China.However，Governance Theory ignores the “governance failure” and China's actual conditions. Metagovernance Theory is the critical theory of Governance Theory， which is in line with the Chinese “strong government” conditions and the historical preferences of bureaucratic governance. Therefore， in the promotion of national governance system and the ability in the process of modernization， the Metagovernance Theory can be a theoretical reference.

Key words：Metagovernance；governance modernization；national governance system

治理理論（Governance Theory）在西方公共管理領域是一個時髦的學術話題。我國學界也普遍認為，治理理論是化解中國治理失序的“終結者”，似乎只要將治理權限分散到市場、公民社會，即將政府、市場、社會視作是平行的獨立主體后，治理失序的問題即可迎刃而解。但是這些研究忽略了“治理失靈”和我國的基本國情。事實上，注重國家在治理中的重要作用的元治理理論更符合中國“強政府”的基本國情和偏好科層治理的歷史慣性。因此，在推進國家治理體系和治理能力現代化進程中，元治理理論應當成為一個值得考量和認真關注的問題。

一 元治理的出場

元治理（Metagovernance）又被稱作是“治理的治理”，是對治理理論的批判、超越，由英國學者鮑伯·杰索普（Bob Jessop）于1997年提出。

1.治理理論及其缺陷

20世紀80年代開始，學界基于對“科層治理失靈”、“市場治理失靈”的反思提出了治理理論。治理理論與科層治理、市場治理最大的區別在于“治理強調人際間、組織間、力量間、機制間的談判和反思，而談判和反思意味著參與治理力量的多元化和分散化”[1]。治理理論由于可以“對付市場或國家協調的失敗”[2]，在理論界和實務界產生了很大的影響，成為20世紀末至今公共管理領域最具影響的理論之一。但是，無論是國家還是市場、社會都無法完全獨立地進行社會控制，加上對市場治理和社會治理的界限模糊，使得治理理論在實踐中遠沒有像它問世時那么完美。據此，學界開始對治理理論中“去國家化”的問題進行反思，指出在公共領域中國家也許比社會治理和市場治理更有效，尤其對于廣大的第三世界國家而言[3]。杰索普在此背景下對治理理論進行了修正，提出了元治理理論。

2.元治理理論的核心內涵

元治理理論與治理理論的區別在于強調國家在治理中的重要作用。雖然在治理理論中國家也具有某些特定的經濟、政治和意識形態等職能，但國家的作用就像董事會中的一個非控股股東，作用極為有限。但在元治理中，國家卻擁有對公共治理機制的開啟、關閉、調整和另行建制的權力，是市場治理和社會治理的管理者。在元治理中，國家是公共事務的主導力量，它的作用大致有四個方面：（1）政府在社會治理體系中發揮主導作用，是治理規則的制定者；（2）政府與其他社會力量合作，是對話、協作的主導方；（3）政府掌控和發布信息；（4）政府是社會利益博弈的“平衡器”，能有效避免社會各階層因利益沖突而損害治理協作[4]。

3.元治理的優勢

元治理既能契合公共事務管理的本質屬性，也與其發展趨勢相一致，更可滿足后發國家社會管理跨越式發展的基本訴求。

公共事務管理催生了國家，國家存續的合法性基礎在于積極履行社會管理職能。在應對公共生活中出現的各種危機中，國家具有個人或社會組織難以擁有的強大力量。在一般情況下，社會的公共事物大多由國家承擔，只是隨著市場經濟的發展，國家在公共事務管理的一些領域、部分區域“看得見”地退出，由市場主體、社會組織補入。但是國家依然通過法律、政策等方式影響著相關治理主體的運作。因此，就宏觀而言，國家依然是公共事務管理的核心主體。社會治理與市場治理的發展與完善必然要依賴于國家在制度上提供各種機制。唯有一個現代、理性的國家，市場和社會才能在公共事務中發揮積極作用。因此，注重國家治理的元治理與公共事務管理的本質屬性是一致的。

后發國家要實現跨越式發展，趕超先發國家就要充分發揮“后發優勢”。后發國家不具備發達國家豐厚的物資積累與公民社會的成長，后發優勢的實現必須依賴國家的強力推動與保障。因此，元治理可以與后發國家的社會管理創新相結合，并發揮積極的建構作用。

二 治理理論不適合中國國情

西方之所以提出治理理論，試圖在公共領域實現“由統治到共治”的轉換，是緣于這些國家社會資源的配置中同時出現了國家失靈（科層治理失效）和市場失靈（市場治理失效）的現象。因此，治理理論側重公民社會在治理中的作用，強調公民社會與國家、市場通過協商合作共同配置社會資源，實現公共事務的多中心治理。可見，西方國家的政治架構和社會發展矛盾是治理理論產生的現實基礎，而這顯然與我國基本國情所不符。

1.經濟結構的差異

成熟的市場經濟一方面可以為公共事務治理提供政府以外的途徑，另一方面市場經濟的發展也有利于培育健康的公民社會、優化法治環境。我國經過近三十年的經濟體制改革，中國特色社會主義市場經濟體制基本確立并日臻完善。但是我國的市場經濟與西方國家的市場經濟制度有本質的區別。其一，公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的社會主義市場經濟是社會主義初級階段的基本經濟制度，而西方國家屬于資本主義市場經濟，其制度基礎是資本主義私有制；其二，宏觀調控均存在于社會主義市場經濟和資本主義市場經濟中，但是區別在于我國社會主義市場經濟中國家計劃在宏觀調控中具有導向作用，通過國家計劃集中必要的財力、物力、人力辦大事，促進社會公正，這是西方國家所不具有的。由此可見，我國經濟社會環境與治理理論產生、發展所依賴的西方社會經濟有很大不同，更何況中國更沒有出現西方國家“市場治理的失靈”的現象。

2.政治文明的差異

治理理論提出的政治基礎是西方的政治文明架構：“政治—行政二分制”與法治憲政體制。

“政治—行政二分制”是指政治與行政的分離，將政黨因素和政治因素排斥在行政之外。其核心內容包括：政務與業務官員分離，業務官恪守政治中立；官員選用以專業能力為基準；行政超脫于政黨意志與政治理念等。以相對專業化的官僚為主體所組成的政府是“政治—行政二分制”的邏輯延伸和有益補充，政治—行政二分制是西方國家公共行政的基本架構。我國的國情與西方的公共行政體制差異很大，由于社會歷史發展不同，中國“國家—社會、政治—行政、政治—經濟—社會生活”的一體化，而且完全的政治—行政的分離不符合憲制的規定，即必須堅持“四項基本原則”。人民代表大會制度是我國根本的政治制度，決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調[5]。顯然，我國基本的政治制度與西方國家“政治—行政二分制”有較大差異。

憲政法治是治理理論實現的制度保障，沒有健全的法治體系，沒有對法律的充分尊重，沒有建立在法律之上的社會秩序，就沒有良好治理局面的出現[6]。西方國家無論是市場治理、科層治理還是社會治理的出現與實現，均是以此為依托而展開。在我國經過改革開放三十多年，中國特色社會主義法律體系已經基本建成，但我國法治建設仍面臨許多問題，法治國家建設還有相當長的路要走。

3.社會結構的差異

治理理論認為政府并不是國家惟一的權力中心，強調“去權威化”，要將公共治理的權力向市場和公民拓展，以實現國家、市場與社會的協同治理。因此，在西方公共治理中政府之外的力量被更多地關注，國家在公共治理的中心地位被“政府—市場——社會之間的組合體”所取代，具有明顯的“社會中心”取向，即公民社會組織是公共治理實踐的重要力量。

在我國，改革開放以來，隨著社會主義市場經濟、民主政治的不斷發展，社會組織有了長足的發展。但由于社會發展歷史的不同，我國與西方國家在公民社會的參與程度、社會組織的資源整合能力以及社會組織的管理機制方面與西方國家都有較大的差距。西方國家的社會組織幾乎遍布于公共社會生活的各個領域，而且在長期的發展過程中形成了一套規范、高效的運行機制，以保障市場和公民在公共政策的參與。我國社會組織發展總體上處于初級階段，無論是參與公共決策的領域，還是活動能力等方面都亟待提高。總之，中國公民社會自身的發展尚不完善，也難以承擔較多的公共治理任務，自然也就不能擔當公共治理的核心主體。

雖然治理理論承載著我國民眾在社會轉型期對獲取優質公共服務的希望、實現政治體制改革的期許，但是基于歷史和現實的考量，對于后發國家而言，國家建構也許比一味強調公民社會的治理更重要，一個強有力的國家也許比社會組織治理更重要。

三 元治理實現的現實依托

元治理不可混同于建立一個至高無上、一切治理安排都要服從的政府。政府不僅促進各個治理主體的自我實現，而且還能為各式各樣自組織安排的不同目標、空間和時間尺度、行動以及后果等相對協調[7]。由此可見，元治理需要一個強大的政府，但不是萬能的政府，而是一個理性的政府。元治理強調政府是多元治理主體“同輩中的長者”，但并不是“長輩”，元治理同樣需要市場和公民社會力量的壯大。簡言之，元治理所依賴的是“強政府、強市場、強社會”。當下中國的雖尚未達到這一局面，但是現實社會發展中出現了諸多可供元治理體系形成的現實依托。

1.元治理組織構架形成

黨和國家始終高度重視社會管理，經過長期探索和實踐，在充分發揮社會主義制度的優越性和政治優勢的基礎上，積極借鑒國外先進經驗和做法，根據國內外形勢勇于變革，推進社會管理改革創新，建立和發展了適應我國國情的社會管理制度，構建了社會管理組織網絡，制定了社會管理基本法律法規，積極穩妥地推動社團、行業組織和社會中介組織發展與參與公共決策，引導公民依法理性有序參與社會管理，形成了“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局。

“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局與元治理的指向是一致的。黨委領導與政府負責體現了國家或政府在公共治理中的核心主體地位，它承擔了制度設計、提出遠景規劃的任務，使整個社會體系在良好的制度安排中運行，社會組織亦可與政府實現對話協商，參與公共決策，影響政府行為。可見，這一公共治理組織架構符合元治理的基本要求。

2.法治建設加速推進

法治是元治理的基本制度保障，沒有健全的法治體系就難以維系“政府主導、市場與社會參與”的多元共治主體的良性、均衡地發展，不能實現政府與市場、社會之間的有效互動，也難以確保公共治理秩序的和諧穩定。社會主義法律體系已經基本形成，可以基本確保公共治理所需的制度供給。黨的十八大強調，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式，要更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，全面推進依法治國，加快建設社會主義法治國家。實現這個目標要求，必須全面貫徹實施憲法[8]。未來黨和國家將會全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法進程，社會主義法治國家建設步伐會更加有力、快捷，能夠為實現良好的公共事務元治理提供充足的制度供給。

3.服務型政府有序構建

政府是元治理的核心主體，事關元治理的實現與成效，必須能夠有效承擔“制度設計、遠景規劃，不同治理手段的開合、社會組織的有序發展”等治理責任。政府是元治理的主導，但不是發號施令者。黨的十七大以來，中央及地方政府深化行政體制改革，創新行政管理方式，依照“政企分開、政資分開、政事分開、政社分開”的原則正在建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。服務型政府是“有限政府”，政府主要是做市場和個人不能做、不愿做或做不好的事情，即推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變。2013年3月14日，全國人大審議通過了《國務院機構改革和職能轉變方案》，完成了新一輪的政府機構改革，可見，推進政府職能轉變，優化權力配置，進一步理順政府與市場、與社會之間的關系，全面推進公共管理改革，一個新型的高效的服務型政府正在有序構建。

4.公民社會逐漸興起

隨著市場經濟的深化，個人受組織、等級、身份等的限制趨于減弱，自由程度不斷提高，公民的權利意識、參與意識日漸覺醒，公共領域特別是網絡媒體日趨活躍，公民社會活動大量增加，開始在諸多公共治理領域中發揮重要作用[9]。黨和政府也對社會組織的功能作用積極肯定并從多個方面保障公民有序參與國家事務管理和社會組織的健康發展，十八大報告指出加強和創新社會管理中要“強化企事業單位、人民團體在社會管理和服務中的職責，引導社會組織健康有序發展，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用”[10]。

四 元治理對國家治理體系和

能力現代化的啟示

十八屆三中全會公報指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”元治理作為國家治理的理論架構，可以為推進國家治理體系和能力現代化這個總目標的實現提供相應的理論參照。

1.構建以黨的領導為核心的治理主體結構

國家治理體系是黨領導人民管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域的體制、機制和法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度。

元治理是“國家主導、市場與社會參與”的治理架構，是基于西方公共領域的三種不同的權力性質分析而產生的：公權力政府、私權利市場、社會權社會。因此西方國家的元治理是“三元一主”。中國具有與西方不同的社會發展情形，差別主要體現在公權力領域政府與執政黨既是憲制層面的權力實體，也是實然層面的權力實體，憲制層面如“堅持黨的領導”作為四項基本原則之一被載入了《憲法》，《公務員法》中政黨機關的工作人員也是國家公務員，而在實際中執政黨更是在公共生活領域發揮著領導作用。就公共治理格局而言，“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局是我國開展公共治理的現實基礎也是基本的政治原則，良好的公共事務元治理的實現必須以此為依托，因此中國的元治理架構是“三元四維一主”的情形。

中國共產黨是社會主義建設的核心力量，具有全國范圍內的組織結構體系，是當代中國政體中一個重要的組成部分。將國家治理體系和能力現代化的提出本身就是黨領導人民科學、民主、依法和有效治理國家的重要舉措。作為中國特色社會主義事業的領導核心力量，執政黨既是這一目標的制定主體，更是實施主體。因而，我國公共治理的核心所在應當是在公共治理中要強調發揮執政黨領導作用。這既與西方國家的元治理理論所不同，更是中國公共治理展開的前提和背景。因此，元治理必須實現中國化，關鍵就是將執政黨作為公共治理的領導力量。積極有效地發揮執政黨在社會公共事務治理中的作用是中國公共治理的必由之路，也是在推進國家治理體系和治理能力現代化中堅持馬克思主義思想指導和社會主義政治立場、堅持社會管理創新的正確政治方向的應然之義。[11]

2.強化法治國家建設

國家治理體系和能力的現代化就是使國家治理體系制度化、科學化、規范化、程序化，使國家治理者善于運用法治思維和法律制度治理國家，從而把中國特色社會主義各方面的制度優勢轉化為治理國家的效能[12]。

元治理的實踐指向依然是通過制度的治理，通過制度之治確保一個由“理性政府主導、成熟市場和發達社會組織有效參與”的公共事務治理局面的形成：既使得科層治理、市場治理和公民治理能健康發展并在各自的領域發揮積極作用，三種治理方式混合融通，也能夠確保政府能夠理性處理好具體公共事務治理中不同治理模式的“開合”，避免陷入無休止的商談和選擇性的介入。元治理注重在治理中國家建構的作用，但不是建立一個至高無上、一切治理安排都要服從的超級政府，而是政府要承擔治理主導者的角色。

元治理的有序運行必然需要制度化的保障，理性的制度設計是元治理展開的前提和基礎。制度建設主要就是憲政法治國家的建設，通過制度促進“理性的政府、成熟的市場、發達的社會”的形成，在憲政法治國家的范圍內積極發揮執政黨的作用，通過制度推動現有公共治理改革和新型公共治理機制、文化的成長與繁榮，通過制度保障在政府主導的治理中市場和社會主體能夠充分表達意見、平等參與決策、有效地監督落實。

綜上，強調國家在公共治理中的重要作用的元治理理論較之于治理理論更符合中國“強政府”的現狀和對科層治理偏好的傳統，可以充分發揮中國特色社會主義的制度優勢。以元治理為參照的中國現代國家治理體系構建首先要立足于“黨領導人民有效治理國家”的根本要求，將執政黨作為現代國家治理體系中的領導和核心力量，黨與人民、國家與社會、政府與市場多元互動，實現黨領導下的政府、市場、社會的協同治理。其次，現代國家治理體系構建是以完善的法治體系為基礎，改革創新必須要于法有據。制度建設是現代國家治理體系建設的主要實現路徑，要積極推進法治國家建設。

[參 考 文 獻]

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[10]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗[N]. 人民日報，2012-11-18（1）.

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